CC BY
64УДК 342.553:352
Коняшкин В. В.
Аспирант, Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИИ
Исследован исторический опыт российского межмуниципального сотрудничества в связи с использованием его в отечественном праве. Изучены формы организации межмуниципальных отношений, закрепленные в правовых актах, действующих на разных этапах времени.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, межмуниципальные отношения, развитие межмуниципального сотрудничества, муниципальная реформа.
При исследовании проблем, касающихся применения современного законодательства о местном самоуправлении, нельзя не принимать во внимание российский исторический опыт [17, с. 713]. В частности, это связано с правовыми вопросами по межмуниципальному сотрудничеству, где требуется его активное изучение.
Межмуниципальное сотрудничество в современной России является сравнительно новым институтом местного самоуправления. Однако можно сделать вывод, что первые его признаки появились в российском государстве во второй половине XIX столетия. Данное обстоятельство связано с отменой крепостного права (1861) и проведением земской реформы (1864). В январе 1862 г. Московское дворянское собрание (земская организация) просило Александра II «всемилостивейше дозволить дворянству избрать от своей среды уполномоченных от каждой губернии по два, с возложением на них обязанности исправлять новое положение о поместных крестьянах (...) дозволить сим уполномоченным собраться в одной из столиц, в виде общего или Государственного Дворянского собрания» [16, с. 71]. В данной попытке прослеживаются признаки создания первой общероссийской организации, представляющей интересы местной власти на уровне государства. Однако, несмотря на функционирование земских собраний, царская власть пыталась запретить ассоциативные отношения. В 1867 г. Правительствующий сенат разъяснил земствам, что даже обмен постановлениями между губернскими земскими собраниями «представляется не согласным с законом, ограничивающим круг действий земских учреждений пределами губерний и уездов» [15, с. 8].
Вместе с тем, с конца 70-х годов XIX в., в обществе вновь стала востребованной идея создания объединения земств. Ближе к концу XIX и нач. ХХ в. большинство земств начали кооперироваться для решения совместных хозяйственных вопросов. Первым опытом такой кооперации стали товарищества земств по закупке сельскохозяйственных машин и кровельного железа [13, с. 12]. Постепенно значительную роль в общественной жизни страны стали играть съезды земских и городских учреждений. Они оказали огромную роль в гуманитарном снабжении русской армии в периоды Японской и Первой мировой войны. Большой вклад внесли в это дело две общегосударственные организации — Всероссийский земский союз (ВЗС) и Всероссийский союз городов (ВСГ). Всероссийский земский союз был основан в Москве 30 июля 1914 г. на съезде уполномоченных губернских земств [19]. Он выступил как общественно-политическая организация по оказанию помощи больным и раненым солдатам, пострадавшим на фронте. Финансовое обеспечение Земского союза включало правительственные субсидии с взносами местных организаций союза и пожертвований. С 1915 года Земский союз занялся политической деятельностью. Вскоре после начала Первой мировой войны, в августе 1914 г., появился Всероссийский союз городов (далее — ВСГ), деятельность которого состояла в оказании помощи фронту. В его состав входил центральный комитет, включающий Главный комитет и Исполнительное
бюро, фронтовые комитеты, областные и местные комитеты. Данные органы с помощью совещаний и съездов формировали направления работы союза. Членами Союза городов были активные представители городского населения, которые выступали за расширение муниципализации городского хозяйства. В отличие от Земского союза (далее — ВЗС), ВСГ не участвовал в политической деятельности, а занимался исключительно решением социально-экономических вопросов, несмотря на давление различных партий и сил. Во время войны земский и городской союз вели совместную деятельность. Они принимали участие в мобилизации кустарной промышленности по снабжению армии оружием и боеприпасами. Для этих целей ими был создан Главный по снабжению армии комитет Всероссийских земского и городского союзов (Земгор). Основной особенностью ВЗС и ВСГ, как общемуниципальных объединений того времени, стали их цели и выполняемые задачи, которые были направлены не на представление интересов земств, а на обеспечение государственных потребностей.
После февральской революции в 1917 году развитие межмуниципального сотрудничества в России выходит на новый уровень. Временным правительством были введены в действие Положение «О Всероссийском земском союзе» от 07.06.1917 [12] и Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений от 09.06.1917 [12]. По новому положению ВЗС предоставлялось право на издательскую деятельность; образование учебных центров и предприятий. В Проекте правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений устанавливалось право создания земствами союзов по решению общих для них вопросов, а также право на заключение ими совместных договоров. Принятые вышеуказанные нормативные акты явились одними из первых документов, закрепляющих комплексное правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в государстве. Однако их действие продолжалось короткий период времени в силу стихийности происходящих событий в стране.
С приходом к руководству страны большевиков в октябре 1917 г. деятельность по межмуниципальному сотрудничеству и само местное самоуправление были упразднены. В тоже время советская власть для эффективного управления на местном уровне образовала местные советы. В период реализации новой экономической политики советам была предоставлена самостоятельность в решении местных проблем, вышестоящая власть в их ведение передала сферу жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территорий и дорог, пожарное дело, общественный транспорт [17, с. 44].
Постепенно с конца 20-х гг. ХХ в. в СССР начался процесс жесткой централизации государственной власти. Местное самоуправление исчезло из общественной жизни. Конституция РСФСР 1937 г. кардинально изменила систему органов государственной власти, местные органы власти были переименованы в советы. Они утратили самостоятельность в принятии решений и стали средством исполнения спущенных сверху директив. Партийное руководство не нуждалось в инициативной деятельности местных органов управления, а требовало строгого подчинения вышестоящей вертикали власти. В литературе того периода нет примеров реализации каких-либо объединительных идей на уровне городов или иных территориальных сообществ. [14, с. 19].
Возрождение межмуниципального сотрудничества возобновилось с середины 1980-х гг. с началом экономических и политических реформ («Перестройки»). В октябре 1986 г. в п. Листвянка Иркутской области на конференции глав нескольких сибирских городов с участием ученых Института экономики Сибирского отделения РАН была образована Ассоциация сибирских городов (АСГ), позже стала называться как Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (далее — АСДГ). Через год был принят устав ассоциации и определено место расположения исполнительного органа (г. Новосибирск). Целью её деятельности стало совместное решение городских проблем. Впоследствии АСДГ стала
серьезным объединением, значительно повлиявшим на развитие межмуниципальных отношений в России.
В 1991 г. был принят Закон о местном самоуправлении в РСФСР. В нём в ч. 4 ст. 2 впервые устанавливалось право на межмуниципальное сотрудничество. Реализуя его, городские и сельские поселения объединялись в ассоциации с целью их более эффективного осуществления своих прав и интересов. Таким образом, данный закон закрепил нормативное основание, позволившее официально выстраивать отношения по сотрудничеству местных территориальных образований. В том же году, 13 марта, представителями 58 городов России по учредительному договору, был создан Союз российских городов (СРГ), главными направлениями работы которого выступили: организация взаимодействия городов-членов СРГ для решения значимых проблем, защита интересов муниципальных образований на уровне регионов и федерации. Деятельность этой организации интересна тем, что со временем она принимала активное участие в весьма значимых событиях муниципальной жизни России, таких как: подготовка Федерального закона 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учреждение Конгресса муниципальных образований РФ (образован 22 октября 1998) и т. д.
Распад СССР стал значимым политическим событием конца ХХ века. Развитие отношений по межмуниципальному сотрудничеству начало осуществляться в новой государственно-правовой действительности. В 1993 г. стартовала новая реформа местного самоуправления. Основные её положения закреплялись в Указе «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26.10.1993 г. № 1760. Его важное значение состояло в том, что он закончил деятельность городских и районных советов народных депутатов и выполнил передачу их функций местной администрации. Принятая через два месяца Конституция РФ, определила местное самоуправление как основу конституционного строя (статья 12; глава 8). В Конституции Российской Федерации отсутствует прямая ссылка на межмуниципальное сотрудничество, но есть право на объединение, указанное в ст. 30. Данное правовое положение, таким образом, допускает совместные отношения муниципальных образований при решении общих проблем. В целом Конституция РФ сыграла важную роль в становлении российского местного самоуправления, что закономерным образом отразилось и на межмуниципальном сотрудничестве.
В августе 1995 г. введен в действие новый закон, регулирующий местное самоуправление в Российской Федерации. Отношения по сотрудничеству муниципальных образований регламентировались в нём статьей 10. В этом законе устанавливались две формы межмуниципального сотрудничества ассоциация и союз, которые позволяли разнообразить эти отношения. Закон предусматривал государственную регистрацию соответствующих объединений. Помимо этого, он определял новую цель, наряду со старой, по совместному взаимодействию муниципальных образований «координация своей деятельности». В данном законе также впервые закрепляется норма о том, что межмуниципальным объединениям не могут передаваться полномочия местного самоуправления, которая впоследствии существенно повлияла на межмуниципальные отношения в России. Указанный закон о местном самоуправлении, по сравнению с предыдущим Законом о местном самоуправлении в РСФСР (1991), улучшает правовое регулирование отношений по межмуниципальному сотрудничеству. 12 января 1996 г. был принят Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Наряду с ч. 1 ГК РФ он регулировал вопросы создания и деятельности ассоциаций и союзов, в том числе межмуниципальных, как формы некоммерческих организаций. Таким образом, у межмуниципальных объединений появился свой юридический статус, закрепленный в законодательстве. В 1997 г., по президентскому указу «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации" от 29.05.1997 № 531», появился Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Большинство участников Совета были его лидерами, включенными в руководящие органы различных муниципальных
объединений. Его работа ускорила развитие отношений по межмуниципальному сотрудничеству. В ходе своей деятельности Совет пришел к решению о создании общероссийской ассоциации муниципальных образований.
Европейская хартия местного самоуправления (ЕХМС) была ратифицирована 11 апреля 1998 г., с принятием Федерального закона от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». Отношения по сотрудничеству муниципальных образований, регламентировались в статье 10. Согласно Хартии, у органов местного самоуправления во время осуществления полномочий есть право, в рамках закона, сотрудничать и вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для реализации задач, представляющих совместный интерес. Указанное сотрудничество между органами местного самоуправления различных государств должно проводиться на условиях, закрепленных национальным законом. Провозглашается, что в каждом государстве должно признаваться вышеприведенное право на вступление органов местного самоуправления в ассоциацию по защите прав и достижению общих интересов, а также на вхождение в международную межмуниципальную организацию. Можно отметить то, что ЕХМС является значимым правовым актом по местному самоуправлению в системе международного права. По отношению к российскому праву она является базовым документом, регулирующим местное самоуправление и в частности межмуниципальное сотрудничество. Создание Конгресса муниципальных образований Российской Федерации (КМО РФ) осуществилось по Указу Президента Российской Федерации от 22.10.1998 № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации». Он был образован в целях реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований Российской Федерации, обеспечение взаимодействия муниципальных образований с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. При его образовании был заключен учредительный договор, который подписали 39 союзов и ассоциаций муниципальных образований РФ и принят соответствующий устав. Наиболее значимые результаты работы КМО РФ связаны с международной деятельностью (представительство в международных организациях и т.д.), а также совершенствованием законодательства о местном самоуправлении и консультативной помощью по правоприменительной практике. Однако, как всероссийское муниципальное объединение, он не смог существенным образом осуществлять интересы муниципальных образований. Через несколько лет работы КМО РФ был преобразован в другую общероссийскую межмуниципальную организацию. В конце 1999 г. принят Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Этот указ выступил позицией государства по принципам формирования местной власти. Впоследствии он имел немалое значение в укреплении местного самоуправления и соответственно межмуниципального сотрудничества.
Новое тысячелетие в России продолжило развитие межмуниципального сотрудничества в рамках совершенствования института местного самоуправления. Большую роль в этом сыграло принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Межмуниципальные отношения регулируются в данном законе в статье 8 и главе 9. Статья 8 закрепляет базовые организационные формы межмуниципального сотрудничества (совет муниципальных образований субъекта РФ, единое общероссийское объединение муниципальных образований, межмуниципальные организации, некоммерческие организации муниципальных образований). В гл. 9 устанавливается правовой статус указанных межмуниципальных форм. Рассматриваемый закон определяет и такую форму сотрудничества муниципальных образований как соглашения и договора, которая предполагает их заключение в целях объединения материальных и финансовых ресурсов по решению вопросов местного значения. Кроме этого, в нём было положение о том, что
межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, перешедшее из прошлого закона о местном самоуправлении 1995 г. Таким образом, вышеуказанный закон выступил базовой составляющей для формирования новых отношений по межмуниципальному сотрудничеству. В сравнении с предыдущими законами, регулирующими местное самоуправление, он наиболее широко и полно регламентирует указанные выше отношения.
С 2005 г., в рамках муниципальной реформы, начинается процесс создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации и образования на их основе общегосударственного объединения. В этом году был образован Координационный совет по содействию созданию региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований. Им были разработаны модельные документы (учредительный договор, устав) и рекомендации о методах, сроках и формах создания советов муниципальных образований. Также он установил вопросы по подготовке кадров для органов управления соответствующих региональных советов. В тоже время во всех субъектах РФ были созданы организационные комитеты по подготовке и проведению съезда муниципальных образований в каждом регионе с целью утверждения совета муниципальных образований. 20 апреля 2006 года по инициативе ряда Советов, уже созданных к тому времени, состоялось собрание, на котором было принято решение реализовать содержащееся в пункте 1 статьи 67 Федерального закона № 131 [15, с. 30]. Это событие и стало отправной точкой по образованию единого общегосударственного объединения муниципалитетов. 7 июля 2006 г. в Москве состоялось собрание представителей советов муниципальных образований субъектов РФ. На нём был подписан Учредительный договор о создании единого общероссийского объединения муниципальных образований, избраны управляющие органы Конгресса и утверждены приоритетные направления деятельности до конца текущего года. Созданное объединение получило название Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО). В итоге можно сделать вывод о появлении обновленной системы межмуниципального сотрудничества на государственном уровне. Её деятельность ещё предстоит оценить в будущем.
С 1 января 2009 г. окончательно вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В связи с этим в полной мере начинают реализовываться муниципальные отношения, в том числе и по межмуниципальному сотрудничеству. Помимо этого, завершилось проведение муниципальной реформы, которая изменила принципы территориальной организации местной власти, перечень и объем вопросов местного значения, разграничение полномочий между органами местного самоуправления, муниципальные правовые акты. В 2010 г. Министерством регионального развития РФ были выработаны «Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения». Они послужили определенной инструкцией по осуществлению межмуниципального сотрудничества, включающей формы учредительного договора и устава межмуниципального общества с ограниченной ответственностью (ООО). Реформа гражданского законодательства 2014 г. изменила некоторые виды юридических лиц, как например акционерные общества. Данный вид коммерческих организаций больше не подразделяется на открытые и закрытые. Поэтому, в вышеуказанный закон о местном самоуправлении, необходимо внести изменения, касающиеся правового положения межмуниципальных хозяйственных обществ с целью замены утратившей силу формы объединения (ЗАО), что требуется провести на современном этапе времени.
Таким образом, рассмотрение отечественного исторического опыта межмуниципального сотрудничества представляет определенный интерес для правового регулирования межмуниципальных отношений в России. Указанный опыт может учитываться при обсуждении и принятии законов и подзаконных нормативно-правовых
актов о местном самоуправлении на федеральном, региональном и муниципальном уровне. И также использоваться в правоприменительной практике.
Литература
1. Европейская хартия местного самоуправления.
2. Конституция Российской Федерации.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 28.08.1995 № 154.
6. О местном самоуправлении в РСФСР: закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1.
7. О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 29.05.1997 № 531.
8. Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (разработаны Минрегионом РФ, 2010 г.).
9. Об утверждении Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики: постановление Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21.01.1937.
10. Проект правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений от 09.06.1917.
11. Положение «О Всероссийском земском союзе» от 07.06.1917.
12. Журналы заседаний Временного Правительства // 101-103, июнь 1917 г., с. 1. ГА РФ.
13. Петухов, Р. В. Конституционно-правовые основы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Петухов Роман Владимирович. — Омск, 2013. — 28 с.
14. Соколова Л. Г. Межмуниципальное сотрудничество: история развития, организация, перспективы. — Иркутск: БГУЭП, 2012. — 219 с.
15. Вестник межмуниципального сотрудничества / Под ред. С. М. Киричука. — М.: Центр прикладных исследований местного самоуправления, 2008. — 176 с.
16. Пименов, Р. И. Происхождение современной власти / Р. И. Пименов — М.: Республика, 1996. — 351 с.
17. Исламова Э. Р. Становление и развитие процессуальных полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в дореволюционной России // Право и политика. — 2008. — №3(99). С. 713-717.
18. Миронова, О. В. История и опыт формирования современной модели межмуниципального сотрудничества / О. В. Миронова // Вестник АГТУ. Сер.: Экономика. — 2014. — №1. — С. 44-51.
19. Всероссийский земский союз [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://ru.wikipedia.org/wiki/Всероссийский_земский_союз (дата обращения: 02.10.2015).
