CC BY
608
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
удк 352 (045) (470+571) Т. В. Бутова, М. М. Пухова, И. А. Щукин
Проблемы и перспективы становления института межмуниципального сотрудничества в России
Один из инструментов решения муниципальным образованием вопросов местного значения — межмуниципальное сотрудничество. Потребность в таком сотрудничестве вызвана недостатком финансово-материальных ресурсов и объектов инфраструктуры для эффективного решения вопросов местного значения. В России подобные отношения еще только набирают силу. Анализ отечественной практики межмуниципального движения показал, что его цели остались неизменными с начала 90-х годов: передача опыта муниципального управления, отстаивание интересов местных сообществ на политическом уровне. К этим целям добавилась возможность оптимизации ресурсов местных сообществ для решения хозяйственных задач муниципалитетов. В данной статье помимо выявления общих болевых точек развития российской практики межмуниципального сотрудничества предпринята попытка определить направления деятельности экспертного сообщества и госорганов по стимулированию межмуниципальной кооперации с учетом складывающегося российского и имеющегося зарубежного опыта.
Ключевые слова: ассоциации, взаимодействие и кооперация, межмуниципальное сотрудничество, местное самоуправление, муниципальные образования.
Главная цель кооперации и сотрудничества органов местного самоуправления — экономическое развитие и повышение конкурентоспособности территорий в условиях экономических и социальных угроз и проблем. К подобным проблемам можно отнести нехватку финансовых средств для реализации
целевых комплексных программ; изменение конъюнктуры товарно-сырьевых рынков; неэффективность работы коммунального комплекса; низкий уровень заработной платы в социальной сфере; высокий уровень межотраслевой дифференциации среднемесячной номинальной заработной платы.
В зарубежной практике выработка единой политики для соседствующих агломераций идет достаточно давно. Наиболее эффективна, на наш взгляд, система межмуниципального взаимодействия Финляндии. Ее основные элементы: Национальная Ассоциация местных и региональных властей Финляндии, межмуниципальные Центры в области охраны здоровья и социального обеспечения, Окружной Совет по организации профессионального образования, система выравнивания бюджетов муниципалитетов1.
Интересен опыт Франции: межмуниципальное сотрудничество осуществляется в форме межкоммунальных синдикатов (ассоциативная форма межмуниципального сотрудничества), которые позволяют коммунам — членам ассоциации совместно управлять муниципальными бюджетами, услугами и проводить различные мероприятия. При этом коммуны могут свободно решать, объединяться ли им для работы в одной или нескольких сферах или решать поставленные задачи самостоятельно2.
В Испании, согласно Основному закону о местном самоуправлении от 1985 г., муниципалитеты имеют определенный минимальный объем задач и услуг3. Возможно простое сотрудничество между муниципальными образованиями (МО) одного уровня, сотрудничество муниципалитетов разных уровней (нескольких муниципалитетов с провинцией), а также нескольких МО с управленческими структурами других уровней. В последнем случае имеет место местный консорциум, который по закону не муниципальное образование, а юридическое лицо публичного права, созданное для определенных целей путем заключения соглашения между его учредителями. В деятельности и целях такого консорциума преобладают местные интересы.
Межмуниципальное сотрудничество также может иметь чисто договорный характер, без создания новых юридических лиц (административные договоры или соглашения), что служит основой для создания частно-правовых лиц, например хозяйственных обществ для предоставления услуг населению.
Многолетний опыт сотрудничества муниципальных образований накоплен в Германии. Выделяются два направления такого сотрудничества:
1) объединение различных типов муниципалитетов в союзы (ассоциации) для совместного отстаивания интересов муниципальных образований и ведения диалога с вышестоящими уровнями как местного самоуправления (районы, правительственные округа в Баварии), так и государственной власти (федеральные земли и Федерация в целом). Виды ассоциаций: союзы общин (сельских и городских поселений), союзы городов (городские округа), союзы районов;
2) кооперации для совместного решения вопросов местного значения в сферах управления и экономики.
В Германии заключаются публично-правовые и целевые соглашения4. Основная сфера их применения — эксплуатация публичных сооружений, например объектов культуры, спорта, коммунального хозяйства.
В Дании ряд небольших муниципалитетов заключает платежные соглашения с одним крупным, чтобы выгодно покупать у него услуги5. Заинтересованные муниципалитеты обговаривают стоимость услуг, которая должна быть одобрена местным советом каждого из муниципалитетов. Еще один вид межмуниципальной кооперации — в виде компаний (кооперативных обществ, товариществ, фирм с ограниченной ответственностью и пр.). Примерами могут служить
1 Тимо Л. Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы // Бюджет. 2010. № 1. С. 13.
2 Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М. Интератэк-Р, 1993. 2-е изд. С. 127.
3 Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. М.: Юрист, 2008, № 2. С. 21-24
4 Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. № 7. С. 12-16.
5 Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17-21.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ НАУКИ ♦ 3'2013
межмуниципальные отряды спасателей и пожарных бригад, местные электростанции, межмуниципальные очистные сооружения, свалки для отходов, межмуниципальный аэропорт, компании по снабжению населения природным газом, установке центрального отопления. Кооперация в виде компании особенно предпочтительна в технических областях, в сфере коммунальных услуг (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, центральное отопление). Межмуниципальная кооперация в виде компаний обычно требует одобрения наблюдательным комитетом.
Таким образом, межмуниципальное сотрудничество — широко распространенный в Европе институт. Большинство стран применяет формы смешанного частно-публичного партнерства. Во Франции существуют смешанные формы межмуниципального сотрудничества в виде синдикатов. В Германии также присутствуют смешанные публично-частные объединения. В некоторых странах (Финляндия, Дания, Германия) смешанные формы сотрудничества действуют как постоянные организации, в которые входят представители муниципалитетов, общественности, правительства.
Наиболее институциализированная форма сотрудничества в европейских странах — совместная администрация или постоянная организация, что подразумевает интеграцию действий отдельных муниципалитетов в новой организации, которой они совместно управляют. Это не заменяет существующих юридических лиц, но создает более или менее институциализированную связь между ними.
СТАНОВЛЕНИЕ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИИ
Для России подобная практика достаточно нова. Так, в настоящее время разрабатывается ряд концепций по межмуниципальному сотрудничеству. К наиболее конструктивным можно отнести концепции: Московской аг-
ломерации; перспективной планировочной структуры Центрального федерального округа Российской Федерации; развития городских систем; социально-экономического развития городов.
Межмуниципальное сотрудничество должно быть направлено на решение актуальных проблем муниципальных образований. К основным направлениям такого сотрудничества относятся:
• разработка совместных инвестиционных проектов;
• создание мест рекреации;
• развитие отдыха и туризма;
• утилизация и переработка отходов;
• совместная подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих.
Одна из основных проблем в этой сфере — организационное оформление агломерации как сложного и многокомпонентного явления. Известно несколько организационных моделей взаимодействия — от временного объединения в одно МО для решения ряда вопросов, входящих в интересы соседствующих муниципальных образований, до формирования советов агломерации, союзов и ассоциаций самостоятельных муниципальных образований, входящих в агломерацию. Наиболее рациональным и оптимальным вариантом может стать именно формирование союзов, установление совместных партнерских отношений и механизмов экономического, градостроительного и иного межмуниципального взаимодействия, способствующего формированию единого целостного агломерационного пространства. Это предусматривает координацию деятельности органов местного самоуправления МО, принятие взаимоувязанных и экономически обоснованных нормативных решений, обсуждение общих проблем, обмен мнениями.
Для регулирования экономической и градостроительной деятельности МО необходимо создать соответствующую нормативно-правовую базу. Система градостроительной документации — основа развития планировочной структуры и таких подсистем, как
транспорт, социальная инфраструктура, промышленный комплекс, рекреация и отдых, защита окружающей среды. В первую очередь следует установить территории совместных интересов, связанных сбалансированным развитием социальной, природоохранной, транспортной и информационной инфраструктур. Затем нужно подготовить организационные механизмы и нормативно-правовые акты, позволяющие эффективно использовать и регулировать природные, трудовые, финансовые и иные ресурсы и способствующие созданию единого пространственного комплекса.
Развитие межмуниципального сотрудничества дает возможность муниципальным образованиям улучшить социально-экономическую ситуацию за счет объединения потенциалов соседствующих агломераций и снизить давление внешних социально-экономических проблем.
ОСНОВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА
Понятие межмуниципального сотрудничества в отечественной научной литературе до сих пор не сформировалось, нет единого термина, который отражал бы такой тип отношений. В нормативных актах и в научных трудах встречаются следующие термины: «взаимодействие», «кооперация», «координация», «объединение», «сотрудничество».
Большинство авторов считает, что межмуниципальное сотрудничество — это система взаимодействия органов местного самоуправления, одно из важных направлений их функционирования. Вот несколько определений такого сотрудничества.
✓ «Это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному
решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частно-правового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)»6.
✓ Под межмуниципальным экономическим сотрудничеством следует понимать «совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленную на достижение общих для них целей социально-экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающую наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемую в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения»7.
✓ Межмуниципальное сотрудничество - система «взаимодействия муниципальных образований, которое осуществляется с учетом социальных, политических, экономических
6 Серебренникова А. С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2. С. 15-18.
7 Негодуйко А. В. Основные понятия и формы межмуниципального сотрудничества в России // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2007. № 6 (56). С. 107-110.
интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей»8.
✓ Можно поставить определенный знак равенства между межмуниципальным сотрудничеством и проектным менеджментом, подчеркивая важность последнего при исполнении полномочий по обеспечению жизнедеятельности территорий в условиях, когда между ними существуют кардинальные различия в уровне развития и степени обеспеченности ресурсами9.
Исходя из этих определений, под межмуниципальным сотрудничеством следует понимать совокупность мероприятий, направленных на эффективное и устойчивое развитие территорий, позволяющее снизить зависимость от внешних социально-экономических угроз и потрясений, а также решение проблем местного значения с целью формирования эффективного управления агломерациями на основе межмуниципальных связей.
Российский законодатель в условиях федеративного устройства государства предусмотрел возможность правового закрепления общих вопросов местного самоуправления на региональном уровне, в том числе касающихся сотрудничества МО. Данная группа общественных отношений регулируется, как правило, не конституциями (уставами) субъектов, а законами о местном самоуправлении. Такое положение представляется оправданным, так как цель принятия и действия конституций (уставов) субъектов федерации состоит прежде всего в том, чтобы данные нормативные акты служили ориентиром для правотворческой деятельности регионального законодателя. Основные принципы межмуниципального взаимодействия изложены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
На региональном уровне регламентируется также механизм участия МО в создании и деятельности межмуниципальных организаций. Правовые акты здесь носят уже подзаконный характер. Такая ситуация объясняется тем, что ассоциации и союзы муниципальных образований часто координируют деятельность муниципалитетов одного региона.
Одним из аспектов регионального правотворчества в области сотрудничества муниципалитетов можно признать согласование «общерегиональной стратегии развития со стратегией развития, реализуемой самостоятельно конкретным муниципальным образованием. Поэтому в задачи субъектов федерации входит поддержание сотрудничества муниципальных образований, оказание соответствующим объединениям правовой, организационной и материальной поддержки»10. Качественное правовое обеспечение местного самоуправления в целом будет способствовать более широкой реализации сотрудничества муниципальных образований.
формы межмуниципального сотрудничества В РОССИИ
Виды межмуниципального сотрудничества различаются в зависимости от целей, масштабов и типов задач, от приоритетов сотрудничества. Для решения общих вопросов необходимо создавать межмуниципальные союзы в виде как коммерческих, так и некоммерческих организаций. Межмуниципальное сотрудничество может строиться на договорах — краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, которые
8 Зинченко М. В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории / Автореф. дисс. канд. экон. наук. Хабаровск, 2008. С. 31-44.
9 Падилья-Сороса Л. Ю. Межмуниципальное сотрудничество — перспективы развития // Городской альманах. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. Вып. 3. С. 125-131.
10 Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Проект Концепции разработан Минрегионом России в соответствии с пунктом 1.1 раздела I выписки из Протокола оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 15 сентября 2008 года, утвержденной Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 27 сентября 2008 года. Официальный сайт Министерства регионального развития [Электронный ресурс] URL: http://archive.minregion.ru/WorkItems/ListNews.aspx?PageID=536 (дата обращения: 10.09.2013).
становятся основой долговременного сотрудничества.
К позитивным тенденциям в этой сфере можно отнести то, что все больше субъектов федерации в правовом порядке закрепляют положения о взаимодействии МО. Межмуниципальное сотрудничество в нашей стране развивается преимущественно в форме союзов и ассоциаций, которые построены как на территориальной основе (ассоциации городов крупных регионов, например Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, региональная ассоциация муниципальных образований), так и на функциональной (Союз развития наукоградов России) или видовой (Ассоциация малых и средних городов России).
В последнее время стали развиваться компактные формы сотрудничества, объединяющего малое число муниципальных образований для решения различных задач.
Среди форматов межмуниципального взаимодействия можно выделить следующие:
• межмуниципальные контракты на оказание услуг,
• совместные соглашения,
• советы местных органов власти и др.
Довольно специфичной формой такого
сотрудничества может стать формирование городских агломераций на новых организационных принципах. Развитие агломераций с учетом общероссийских задач — один из ключевых элементов стратегии развития ряда субъектов РФ (Самарской, Ростовской, Челябинской, Иркутской областей). Развитие города в рамках агломерации стало частью стратегического плана развития Екатеринбурга и ряда других крупных городов (Перми, Челябинска, Владивостока и др.).
Именно формирование мощных урбанизированных территорий как центров притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей должно стать приоритетом регионального развития.
Региональные ассоциации МО сегодня развиваются достаточно динамично. В сферу деятельности таких ассоциаций, как правило, входит юридическая помощь по вопросам муниципального права. Поскольку
данная правовая область имеет комплексный характер и охватывает вопросы финансов, бюджетных отношений, собственности, земли и т. п., региональные ассоциации занимаются разъяснением федерального законодательства, экспертизой и разработкой соответствующих региональных законов и нормативных актов органов местного самоуправления. Кроме того, они занимаются судебной защитой органов местного самоуправления, подготовкой и распространением по муниципальным образованиям методических материалов, включая модельные акты. Следовательно, функционально региональные ассоциации достаточно близки межрегиональным и всероссийским, их отличает в основном территориальный характер деятельности.
Приоритетом регионального развития должно стать формирование мощных урбанизированных территорий как центров притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей
Вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями, часто требуют координации действий. Для этого МО могут создавать организации межмуниципального сотрудничества либо заключать между собой соглашения (договоры), имеющие публично-правовой характер. Это так называемые правовые акты о сотрудничестве. Законодательно муниципальным образованиям предоставлено право на создание ассоциаций или союзов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации.
Межмуниципальное сотрудничество осуществляется исходя из его масштабов, целей и задач. Например, в Московской области наибольшее развитие получили договоры и соглашения о межмуниципальном партнерстве.
Еще один вид взаимодействия — создание с участием всех муниципалитетов общего руководства, отвечающего за бюджет. Такое
партнерство может быть нацелено, скажем, на организацию рабочих мест для молодежи, строительство отстойников для сбора отходов нефтепродуктов и химических отходов, организацию свалок, организацию работы общественного транспорта.
С точки зрения экономической теории, подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений.
Следует отметить, что договорная форма межмуниципального сотрудничества может рассматриваться в узком и широком смыслах. В самом широком понимании она включает, например, учреждение межмуниципальных организаций. Образуя ассоциацию муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества (ЗАО, ООО), некоммерческие организации, органы местного самоуправления заключают учредительный договор. Сегодня в договорном порядке учреждаются и советы муниципальных образований.
Так, в Московской области договорные формы межмуниципального сотрудничества применяются в разных сферах:
• культурный обмен,
• обмен опытом,
• информационный обмен,
• создание коллегиальных органов без образования юридического лица.
При этом в основном используются формы необязательственных договоров (соглашения о намерениях). Также имеется потенциальная возможность объединения ресурсов для решения вопросов местного значения через обязательственные договоры (с ресурсным обеспечением). Одной из наиболее удачных форм взаимодействия муниципальных образований в Московской области стало заключение межмуниципальных соглашений, которые можно успешно использовать для разделения с соседними муниципальными образованиями бремени оказания услуг, а также для предоставления тех услуг, которые переданы на муниципальный уровень и которые нужно
предоставлять на большей территории, чем территория одного муниципалитета.
проблемы межмуниципального взаимодействия и способы его стимулирования
Неразвитость форм межмуниципальной кооперации не позволяет защитить наши муниципалитеты от новой волны централизации полномочий или вообще от укрупнения муниципалитетов. Однако, на наш взгляд, кроме внешних, есть и внутренние факторы, мешающие развитию межмуниципального сотрудничества.
Развитие межмуниципального сотрудничества осложняют следующие внешние факторы.
1. Процедурные сложности, возникающие при попытке реализации норм Федерального закона № 131-ФЗ о межмуниципальном сотрудничестве и гражданского законодательства, регламентирующего хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества (о чем говорилось выше).
2. Отсутствие стимулов к повышению эффективности хозяйствования вследствие сохранения и укрепления модели превалирования бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией. Такая модель стимулирует муниципалитеты сохранять принципы формирования бюджетов, ориентированные на увеличение (или, по крайней мере, сохранение) существующей системы расходов, а не на результат.
3. Отсутствие четкого методического сопровождения межмуниципального сотрудничества как со стороны государства, так и со стороны экспертного сообщества.
4. Недостаточное стимулирование данного процесса государством.
5. Советы и ассоциации муниципальных образований пока не стали в полной мере:
• площадкой обмена опытом между муниципальными образованиями и каналом поставки услуг по муниципальному развитию;
• каналом внешних связей и привлечения ресурсов негосударственного сектора (НКО, донорских, научных организаций и др.);
• центром по организации консультационной, методической и внедренческой помощи муниципалитетам, объединившимся в совет для решения своих общих проблем.
К внутренним можно отнести следующие факторы.
1. Отсутствие у муниципалитетов острой потребности в объединении ресурсов. Не потому, что у них хватает средств на исполнение полномочий, а потому что законодательство дает другие возможности, например передачу полномочий от менее обеспеченных к более обеспеченным муниципальным образованиям (от поселений — муниципальным районам). Эту возможность поселения часто используют, причем передают фактически без средств возмещения расходов. Данная модель для межмуниципального сотрудничества не годится, так как нужно все же иметь какие-то ресурсы (денежные, материальные, кадровые), которые пойдут в оборот.
2. Отсутствие навыков эффективного хозяйствования из-за низкой квалификации муниципальных служащих.
Устранение этих двух блоков проблем вполне под силу государству.
Таким образом, стимулировать развитие межмуниципального сотрудничества, на наш взгляд, следует по следующим направлениям:
• наделение межмуниципальных ассоциаций правом законодательной инициативы;
• устранение правовых барьеров, препятствующих развитию межмуниципальных хозяйственных обществ (решение проблемы правосубъектности муниципальных образований и их органов в вопросах учредительства хозяйствующих объектов; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации,
определяемых общим, специальным гражданским и муниципальным законодательствами);
• обеспечение методической поддержки со стороны государства и экспертного сообщества, разработка и внедрение технологий межмуниципального сотрудничества (с учетом зарубежного опыта);
• создание стимулов для МО по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖМУНИЦИПАЛьНОГО
сотрудничества
Развитию межмуниципального сотрудничества дал толчок Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором впервые была четко обозначена экономическая составляющая межмуниципального сотрудничества. Но несмотря на внесенные в него в апреле 2010 г. дополнения, касающиеся регулирования межмуниципального сотрудничества, правовая база пока недостаточно развита.
Предложения по применению зарубежного опыта межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации11:
I. Конгрессу муниципальных образований отказаться от двухуровневого подхода (регионы — центр) к межмуниципальному сотрудничеству и совместно внести поправки к ст. 8, 66, 67 проекта Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Эти поправки будут учитывать сложившееся многообразие межмуниципального сотрудничества и направлены на предотвращение чрезмерной централизации. Нужно чтобы полномочия
11 Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. М.: Юрист, 2008. № 2. С. 21-24.
межмуниципальному округу передавали прежде всего снизу (реализация принципа суб-сидиарности)12.
II. С целью защиты интересов муниципальных образований решение различных вопросов целесообразно передать на уровень субъектов РФ. Однако Закон об общих принципах организации местного самоуправления достаточно жестко ограничивает компетенцию субъектов РФ в данной сфере. На наш взгляд, необходимо внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления. Возможно принятие в субъектах РФ закона о создании совета муниципальных образований, который будет регулировать структуру и полномочия данного совета, а также обеспечивать гарантии его деятельности.
III. Возможно предоставление права законодательной инициативы Конгрессу муниципальных образований (исключительно по вопросам местного самоуправления).
IV. Если исходить из положений ч. 4 ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления13, подчеркивающей, что финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий, то создание своих бюджетов в межмуниципальных объединениях — оправданная мера, отвечающая реальным потребностям большинства муниципальных образований РФ. В связи с этим предлагается на законодательном уровне предусмотреть особенности распоряжения прибылью межмуниципальных хозяйственных обществ, в том числе закрепив механизмы ее распределения между самим обществом
и учредившими его муниципальными образованиями.
По мере роста числа МО увеличиваются бюджетные расходы на содержание аппарата управления. Формирование муниципальными образованиями совместной структуры управления для решения задач, представляющих общий интерес, позволит оптимизировать численность аппарата и, соответственно, расходы на его содержание. Размещение муниципального заказа от лица нескольких муниципальных образований консолидирует спрос на однородные товары (услуги, работы) и позволит снизить их стоимость.
СФЕРА ПРИМЕНЕНИя
межмуниципальной
КООПЕРАЦИИ
Анализ муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих межмуниципальное сотрудничество в России (уставы муниципальных образований, положения о межмуниципальном сотрудничестве, отдельные нормы положений органов местного самоуправления, на которые возложены те или иные полномочия по организации межмуниципального сотрудничества) показывает, что тем для него на муниципальном уровне уже сегодня достаточно много.
В политической сфере:
• создание / участие в работе ассоциаций (советов),
• коллективное обращение в надзорные органы для защиты своих интересов,
• участие в законотворческой деятельности14.
В управленческой сфере:
• обмен правовой, статистической информацией (совместный мониторинг
12 Барабаш Е. С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия // Известия ИГЭА. 2012. № 3. С. 69-73.
13 Европейская хартия о местном самоуправлении была принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Этот многосторонний документ определяет фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. См.: Гарант. Информационно-правовой портал [Электронный ресурс] URL: http://base.garant.ru/2540485/ (дата обращения: 09.09.2013).
14 Рагозина Л. Г. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. 2009. Июль-август. С. 76-85.
социально-экономического развития муниципальных образований);
• создание координационно-консультативных органов без образования юридического лица для координации деятельности муниципалитетов по вопросам стратегического и территориального развития, ценовой и налоговой политики (в объемах имеющихся полномочий), реализации отдельных программ и проектов;
• совместная разработка типовых форм нормативных правовых актов муниципалитетов;
• определение общей концепции социально-экономического развития района и входящих в него поселений;
• проведение совместных мероприятий;
• обмен опытом;
• подготовка и переподготовка кадров15.
В хозяйственной сфере:
• заключение соглашений о реализации совместных программ и привлечении инвестиций для решения вопросов транспортного сообщения, газификации, ремонта дорог, благоустройства городов, охраны лесов, содержания зон отдыха (пока реализовано только в области транспортного обслуживания Твери и прилегающих районов);
• совместная работа аварийных служб, служб «скорой помощи», пожарных команд для тушения лесных пожаров;
• совместные действия по обеспечению населения продовольственными и промышленными товарами16.
Анализ отечественной муниципальной практики показал, что сегодня в стране развиваются преимущественно ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества. Форм хозяйственно-экономической кооперации, даже на уровне деклараций, существенно меньше.
В сентябре 2012 г. правительство Москвы совместно с правительством Московской
области начали проект межмуниципального сотрудничества между Москвой и Московской областью, направленный на соблюдение высоких стандартов качества жизни и городской среды, креативность подходов к использованию территорий промышленных зон и пространств железнодорожных путей, создание нового имиджа Москвы и Московской области. Об успешности проекта может свидетельствовать заключение соглашений между муниципальными образованиями Москвы и Московской области. Так, 18 апреля 2013 г. областной Совет муниципальных образований заключил соглашение о сотрудничестве с Советом муниципальных образований Москвы. В рамках соглашения советы муниципальных образований займутся разработкой типовых муниципальных правовых актов, модельных уставов, методических рекомендаций по реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов в сфере местного самоуправления.
Проектом выявлены новые приоритеты Московской агломерации:
• развитие муниципалитетов;
• формирование новых городских центров, обеспечивающих полицентрическое развитие.
Устойчивое развитие территории должна обеспечивать система управления Московской агломерации: для взаимодействия двух субъектов Федерации — Москвы и Московской области предлагается создать Совет агломерации, а на уровне муниципальных образований — координирующий Совет межмуниципального сотрудничества. Механизмами реализации проектов в рамках развития территории Большой Москвы могут быть государственно-частное партнерство, особая экономическая зона и госкорпорации.
15 Беляева И. Ю., Бутова Т. В. Кухтин П. В., Левов А. А. и др. Организация территории муниципальных образований. Коллективная монография. М.: Издатель Степаненко, 2012. С. 25.
16 Барабаш Е. С. Формы межмуниципального взаимодействия и его роль в координации действий местных органов власти // Известия ИГЭА. 2011. № 5. С.104-107.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ НАУКИ ♦ 3'2013
С ПОПРАВКОЙ НА РОССИЙСКУЮ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬ
Международный опыт межмуниципальной кооперации сформировал его базовые принципы, применимые и в России:
• сохранение самостоятельности органов местного самоуправления в рамках межмуниципальной кооперации,
• недопустимость принуждения к объединению,
• наличие экономической и политической целесообразности объединения.
Нарушение этих принципов делает межмуниципальное сотрудничество неперспективным.
Правовой анализ допустимых в российском законодательстве форм межмуниципального сотрудничества показал, что данные принципы все же были учтены при подготовке российского законодательства, хотя и с определенными оговорками. В целом права и возможности организации межмуниципального сотрудничества в России определены на самом
Права и возможности организации межмуниципального сотрудничества в России определены на самом высоком уровне: Конституцией России, ратифицированной Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством о местном самоуправлении
высоком уровне: Конституцией России, ратифицированной Европейской Хартией местного самоуправления, федеральным законодательством о местном самоуправлении.
В конечном итоге, сегодня можно говорить о трех сложившихся формах межмуниципального сотрудничества, допускаемых российским законодательством:
• ассоциативные (ассоциации, союзы, советы);
• договорные (соглашение о намерениях, договор о совместных действиях,
Базовые принципы межмуниципального сотрудничества
согласование планов социально-экономического и стратегического развития, осуществление совместных консультаций, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.); • организационно-хозяйственные (создание координационных, консультативных и совещательных органов, рабочих групп без наделения их статусом юридического лица, создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ (ООО, ЗАО). Опыт межмуниципального сотрудничества в России подтвердил востребованность ассоциативных форм объединений муниципалитетов для защиты интересов муниципальных образований при взаимодействии с государственной властью, а также для развития местного самоуправления через обмен опытом. Однако, на наш взгляд, реальной консолидации муниципалитетов в интересах решения политических задач местного самоуправления ни на региональном уровне, ни, тем более, на федеральном не произошло. Не создана и сколько-либо значимая система обмена опытом, лучшими практиками муниципального управления. Межмуниципальное сотрудничество периода последней муниципальной реформы обусловлено императивными требованиями законодательства по выстраиванию вертикали региональных и общероссийского советов (без учета сформировавшейся у муниципалитетов реальной потребности). Причем этот процесс везде
шел при активном патронаже со стороны региональных администраций, допускаемом федеральным законодательством. Это сделало процесс формальным, а новые ассоциации, региональные советы муниципальных образований в большинстве случаев -неспособными защищать интересы муниципалитетов. Нередко они становятся прямыми каналами трансляции воли губернатора в муниципальную среду.
Реальной консолидации муниципалитетов в интересах решения политических задач местного самоуправления ни на региональном
ЛИТЕРАТУРА
уровне, ни, тем более, на федеральном не произошло.
* * *
Анализ практики межмуниципального движения в России показал, что его декларируемые цели остались неизменными с начала 90-х годов: передача опыта муниципального управления, отстаивание интересов местных сообществ на политическом уровне. К этим целям добавилась возможность оптимизации ресурсов местных сообществ для решения хозяйственных задач муниципалитетов.
1. Барабаш Е. С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия // Известия иркутской экономической академии. 2012. № 3. С. 69-73.
2. Барабаш Е. С. Формы межмуниципального взаимодействия и его роль в координации действий местных органов власти // Известия ИГЭА. 2011. № 5. С.104-107.
3. Беляева И. Ю., Бутова Т. В. Кухтин П. В., Левов А. А. и др. Организация территории муниципальных образований. Коллективная монография. М.: Издатель Степаненко, 2012 г. 557 с.
4. Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. М. Интератэк-Р, 1993. 2-е изд. 261 с.
5. Зинченко М. В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории / Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. Хабаровск, 2008. 203 с.
6. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. № 7. С. 12-16.
7. Негодуйко A. B. Основные понятия и формы межмуниципального сотрудничества в России // Известия Иркутской государственной экономической академии (Байкальский государственный университет экономики и права). 2007. № 6 (56). С. 107-110.
8. Падилья-Сороса Л. Ю. Межмуниципальное сотрудничество — перспективы развития // Городской альманах. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. Вып. 3. С. 272.
9. Пиндт Х. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17-21.
10. Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. М.: Юрист, 2008. № 2. С. 21-24.
11. Рагозина Л. Г. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. 2009. Июль-август. С. 76-85.
12. Серебренникова А. С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2. С. 15-18.
13. Тимо Л. Система местного самоуправления в Финляндии: современные вызовы // Бюджет. 2010. № 1. С. 13.
