Финансовые аспекты межмуниципальной кооперации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336. 143

финансовые аспекты

межмуниципальной кооперации

В. В. ЛЕВИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и менеджмента E-mail: vvl2004@mail. ru Тульский государственный университет

В статье рассмотрены основные проблемы, препятствующие развитию межмуниципальной кооперации: непроработанность нормативно-правовой базы, отсутствие информационно-методической поддержки, сложности согласования «межмуниципальных» интересов в бюджетной политике. Предложен механизм принятия решений о финансовой целесообразности межмуниципального сотрудничества при решении вопросов местного значения, ориентированный на повышение эффективности муниципальной бюджетной политики.

Ключевые слова: межмуниципальная кооперация, местный бюджет, бюджетная политика, органы местного самоуправления, поселения.

Современное состояние местных бюджетов характеризуется высоким уровнем дотационности. По данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2011 г. только в 6,7 % местных бюджетов доля дотаций и субсидий в собственных доходах местных бюджетов составляла меньше 10 %. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2011 г. доля трансфертов достигала 60,7 %.

Основная проблема муниципальной бюджетной политики - в отсутствии необходимой доходной базы. Это в свою очередь обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Предполагалось, что бюджетные средства позволят органам местного самоуправления финансировать решение всех вопросов, отнесенных к их компетенции. Однако практика показывает, что состояние муниципальных бюджетов в настоящее время явно не дает возможности реализовать соответствующие полномочия в необходимом объеме. Тенденции, которые можно выделить за последние годы, скорее свидетельствуют об обратном -

усугубляется финансовая зависимость органов местного самоуправления от региональных и федеральных властей. Это проявляется в том, что доля налоговых доходов муниципальных бюджетов снижается:

- в 2004 г. - 52,4 %;

- в 2011 г. - 29,7 %.

Ситуацию осложняет то обстоятельство, что в структуре налоговых доходов бюджетов доля местных налогов остается незначительной: в 2011 г. она составляла лишь 12,7 % [3].

В сложившихся условиях необходимо выявить все возможные направления повышения эффективности местной бюджетной политики, среди которых выделяется межмуниципальная кооперация.

Целями экономической межмуниципальной кооперации являются:

- повышение эффективности предоставления муниципальных публичных услуг;

- рационализация использования средств местных бюджетов.

При этом необходимо обратить особое внимание на финансовые аспекты кооперации, так как она позволяет более эффективно и экономно использовать бюджетные средства для предоставления гражданам качественных муниципальных услуг.

Подобная кооперация может рассматриваться и в политическом контексте. В этом случае используется термин «межмуниципальное сотрудничество», который подразумевает создание различных ассоциаций и союзов муниципальных образований.

Политические и экономические аспекты межмуниципального сотрудничества следует, по мнению автора, считать не только взаимосвязанными, но и взаимообусловленными. В частности, экономическое сотрудничество предполагает:

- более тесное взаимодействие муниципальных образований;

- согласование межмуниципальных интересов.

Все это, безусловно, повышает значимость

муниципальных образований как участников политического процесса.

На взгляд автора, подобное «горизонтальное» финансовое сотрудничество является реальной предпосылкой экономического усиления и развития муниципалитетов.

Существуют различные причины того, что межмуниципальная экономическая кооперация мало распространена в российской практике.

1. Внешней по отношению к органам местного самоуправления причиной является отсутствие необходимого институционального сопровождения со стороны федеральных и региональных властей, связанное в том числе:

- с непроработанностью соответствующей нормативно-правовой базы;

- с отсутствием информационно-методической поддержки.

2. Субъективные внутренние причины обусловлены следующими факторами:

- недоверие к данному инструменту взаимодействия со стороны руководства муниципальных образований;

- опасение потерять контроль;

- сложности согласования «межмуниципальных» интересов;

- отсутствие практического опыта работы в данном направлении.

Как отмечает И. В. Бабичев: «Главная причина, почему у нас не идет межмуниципальное сотрудничество в его хозяйственной форме, заключается в территориальном устройстве местного самоуправления. У нас уже априори есть сервисный уровень (муниципальный район), который осуществляет межмуниципальное сотрудничество. Причем конструкция этого муниципального района устроена таким образом, что даже внутри района затруднено создание форм межмуниципального сотрудничества. Ведь нередко крупное городское поселение, 50-100 тыс. жителей, облеплено 5-10 сельскими поселениями с населением от 500 до 1 000 жителей... Уж очень неравные партнеры» [1].

Однако международный опыт свидетельствует, что сама по себе двухуровневая система местного самоуправления не является «противопоказанием» для организации межмуниципального сотрудничес-

тва в финансово-хозяйственной сфере. Широкая практика развития межмуниципальной хозяйственной кооперации в Германии однозначно свидетельствует о том, что такое сотрудничество позитивно оценивается муниципалитетами. Например, в Баварии, определяя цели межмуниципального сотрудничества, более чем 40 % муниципальных образований констатируют улучшение экономической ситуации [7].

Для формирования рекомендаций по организации межмуниципального сотрудничества в российских условиях необходимо учесть зарубежный опыт такого взаимодействия. Р. В. Бабун подчеркивает: «Практика использования межмуниципальной кооперации за рубежом характеризуется как достоинствами, так и недостатками. С одной стороны, кооперация позволяет эффективно и гибко решать определенные договором задачи. Услуга, приобретенная с помощью кооперации, обходится муниципалитету дешевле, чем ее самостоятельное производство. С другой стороны, возникают проблемы компетенции и ответственности. Решение многих задач независимыми межмуниципальными компаниями может ограничить свободу действий участвующих в кооперации муниципалитетов» [2].

Несмотря на многие проблемы, межмуниципальное сотрудничество обусловлено объективными причинами и активно развивается в европейских странах. Перечень услуг, которые предоставляют муниципалитеты, примерно одинаков во всех странах:

- уборка мусора;

- водоснабжение;

- экономическое развитие;

- начальное образование, в том числе - содержание школьных зданий;

- защита окружающей среды;

- потребительский рынок;

- досуг и туризм.

Причем требования в этих направлениях с каждым годом возрастают (становятся технически более сложными), а для их решения необходима координация усилий администраций нескольких муниципальных образований.

Особенно это актуально для муниципальных образований со сравнительно малой численностью населения.

Общая тенденция такова, что распространение межмуниципального сотрудничества в европейской практике существенно возрастает, самоорганизация

и кооперация выступают необходимыми условиями развития местного самоуправления.

Так, в Финляндии существуют 262 совместных муниципальных совета. Они сотрудничают в сферах электро- и водоснабжения, профессионального образования, защиты детей. В Дании два муниципалитета - Холстебро и Струер организовали товарищество для строительства и эксплуатации аэропорта. Другие четыре муниципалитета создали товарищество для строительства и эксплуатации фабрики по утилизации бытовых и промышленных отходов в Хьерринге [6].

Одной из существенных особенностей российской системы местного самоуправления при организации межмуниципального сотрудничества по сравнению с европейскими странами является мелкодисперсная система расселения [10]. Это также актуализирует применение моделей межмуниципального сотрудничества.

Рассмотрим законодательную базу реализации межмуниципального сотрудничества в РФ. Его сущность, цели и правовые основы определены Федеральным законом от 06.19.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором данной тематике посвящены ст. 8 и гл. 9. В п. 4 ст. 8 говорится: «В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления» [9].

Более подробно вопросы взаимодействия муниципальных образований (в том числе создание ими хозяйственных обществ и некоммерческих организаций) рассмотрены в гл. 9. В ст. 68 и 69 установлены возможности создания межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью для совместного решения вопросов местного значения, а также некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

При этом, как отмечает Э. Маркварт, характеризуя законодательные противоречия в сфере организации межмуниципальных хозяйственных организаций: «...применительно к хозяйственным обществам необходимо подчеркнуть следующее. Создание муниципальными образованиями (равно как и государством) закрытых акционерных обществ запрещено гражданским законодательством. Поскольку запрет на создание закрытых акционерных обществ муниципальными образованиями установлен в гражданском законодательстве, то соответствующая норма имеет приоритет. Таким образом, следует признать не соответствующим гражданскому законодательству создание межмуниципальных хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ» [8]. Исследователь также оценивает неоднозначную ситуацию, сложившуюся в отношении открытых акционерных обществ, учредителями которых выступают муниципальные образования. Законодательство о местном самоуправлении не предполагает создание ими таких организаций. Однако не существует и запрета на их формирование. При этом эффективность подобной формы кооперации вызывает сомнения. В результате оптимальной формой межмуниципальных хозяйственных обществ признаются общества с ограниченной ответственностью, допускаемые и гражданским законодательством, и законодательством о местном самоуправлении.

В целом, учитывая названные противоречия нормативно-правовой базы и непроработанность ее отдельных аспектов, можно отметить, что законодатель уделяет большее внимание административно-политическим механизмам межмуниципального сотрудничества, в то время как экономические и финансовые механизмы такого сотрудничества в настоящее время отлажены явно недостаточно.

Это является предпосылкой того, что межмуниципальная экономическая кооперация мало развита на практике. В частности, в Тульской области в 2010 г. межмуниципальных хозяйственных обществ, учредителями которых являются органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований, было всего четыре (все они созданы в форме обществ с ограниченной ответственностью). При этом бюджеты большинства поселений испытывают недостаток финансовых ресурсов. В 27 сельских поселениях (т. е. в каждом четвертом) объем доходов местных бюджетов составляет менее 1 млн руб. (без учета межбюджетных трансфертов), а в 46 (т. е. практически в каждом втором) - в пределах 1-3 млн

руб. Это означает, что в 70 % сельских поселений в Тульской области ежемесячные налоговые и неналоговые поступления составляют менее 250 тыс. руб. Этого в подавляющем большинстве случаев явно недостаточно для самостоятельного решения вопросов местного значения. Именно поэтому, по мнению автора, особый интерес представляет межмуниципальное сотрудничество поселений (преимущественно - сельских).

В российской практике финансовой деятельности сельских поселений явно преобладает такой путь решения указанной проблемы, как делегирование полномочий, что сопряжено с нарушением баланса ресурсов и ответственности [4]. В отдельных случаях «перегруженные» вопросами местного значения и не имеющие собственных доходов в необходимых объемах поселения вынуждены делегировать значительные объемы полномочий муниципальным районам.

Одновременно распространена ситуация, когда поселения, имеющие возможность решать вопросы, находящиеся в их компетенции, вынуждены передавать их на уровень муниципальных районов в связи с административным давлением и сложившейся практикой взаимодействия «муниципальный район -поселения». В Тульской области 145 поселений делегируют часть своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальным районам. Самостоятельно реализуют свои полномочия только 3 поселения. Одним из основных направлений расходования бюджетных средств в большинстве поселений являются межбюджетные трансферты муниципальным районам, что не может рассматриваться как положительная тенденция (см. таблицу). Это свидетельствует о чрезмерном использовании данного способа решения вопросов местного значения.

Следует отметить, что межмуниципальное сотрудничество является альтернативой делегированию полномочий и может осуществляться как в условиях относительной симметрии экономического и трудового потенциала, так и в условии его асимметрии.

Под симметричным сотрудничеством понимается сотрудничество муниципальных образований, обладающих сходным уровнем экономического развития и потенциалом.

Под асимметричным сотрудничеством - сотрудничество муниципальных образований, которые характеризуются принципиально различными ресурсами и экономическим потенциалом.

В качестве примеров сотрудничества муниципальных образований, обладающих сходным потенциалом, можно рассматривать сотрудничество сельских поселений, расположенных на территории одного муниципального района, или сотрудничество муниципальных районов со сходными социально-экономическими характеристиками, расположенных на территории одного субъекта Федерации.

Совершенно другая ситуация складывается в ходе образования городских агломераций, когда муниципальное образование, являющееся административным центром субъекта Федерации и обладающее значительными экономическими и трудовыми ресурсами, взаимодействует с муниципальными образованиями (обычно муниципальными районами), характеризующимися более низким уровнем экономического развития. Однако и симметричное, и асимметричное межмуниципальное сотрудничество может быть выгодным для всех участников и обеспечивать оптимальные формы согласования их интересов в финансово-экономической сфере.

Финансирование межмуниципального сотрудничества предполагает концентрацию ресурсов местных бюджетов. В результате бюджетная система региона

расходная часть типичных бюджетов поселений тульской области на 2011 г.

Поселение

расходы Пригородное Мещеринское Плавск

тыс. руб. В процентах тыс. руб. В процентах тыс. руб. В процентах

Общегосударственные вопросы 1 976,1 70,48 1 859,8 57,80 5 300,0 16,33

Национальная оборона 78,0 2,78 78,0 2,42 0 0

Национальная безопасность и пра- 15,3 0,55 30,2 0,94 206,0 0,63

воохранительная деятельность

Национальная экономика 1,3 0,05 97,3 3,02 220,0 0,68

Жилищно-коммунальное хозяйство 457,2 16,31 732,0 22,75 12 344,0 38,02

Физическая культура и спорт 0,1 0,00 2,7 0,08 10,0 0,03

Межбюджетные трансферты 275,8 9,83 417,6 12,98 14 383,9 44,31

Итого... 2 803,8 100 3 217,6 100 32 463,9 100

усложняется, так как в ней возникают дополнительные устойчивые взаимосвязи. Рассмотрим, например, изменения в бюджетной системе региона в результате возникновения межмуниципального сотрудничества поселений для решения отдельных вопросов местного значения, отнесенных к полномочиям органов местного самоуправления поселений.

В бюджетной системе региона формирование и развитие межмуниципального сотрудничества на уровне поселений приводит к созданию дополнительных горизонтальных связей, что позволяет уравновесить вертикальное движение финансовых потоков, широко используемое в настоящий момент [4]. Несмотря на усложнение структуры финансовых связей, бюджетная система региона при реализации межмуниципального сотрудничества становится более устойчивой и обеспечивает рост эффективности и экономности использования бюджетных средств. Оценка сбалансированности вертикальных и горизонтальных финансовых связей может быть осуществлена на основе следующей модели:

п п п к

X (Т - Т - s)+ХТ = Х,

/=1 /=1 /=1 ]=1

где Т - трансферты поселениям из бюджета муниципального района;

Т0 - трансферты из бюджетов поселений в бюджет района;

5 - субвенции из бюджета муниципального района;

Т - трансферты из бюджета субъекта Федерации бюджетам поселений; М] - средства поселений, направляемые на совместную реализацию ]-х полномочий в рамках межмуниципального сотрудничества; п - количество поселений; k - количество полномочий, которые реализуются в рамках межмуниципального сотрудничества поселений.

Данное равенство характеризует такое состояние бюджетной системы региона, когда средства, передаваемые поселениям из вышестоящих бюджетов за вычетом отрицательных трансфертов и субвенций (так как последние не предполагают финансирования собственных полномочий поселении), количественно равны средствам, которые используются поселениями для совместного решения отдельных вопросов местного значения. При организации межмуниципального сотрудничества и на начальном этапе его реализации в современных условиях вероятно будет наблюдаться ситуация, когда

X Т - Тс - *)>Ц М].

=1 =1 =1 ] =1

Это обусловлено необходимостью апробирования механизмов сотрудничества по отдельным вопросам до их активного внедрения в практику муниципального управления.

На взгляд автора, формирование горизонтальных связей позволит более гибко решать задачи, стоящие перед властями поселений и ориентированные на удовлетворение потребностей населения в соответствующих бюджетных услугах.

По мнению автора, финансовые проблемы поселений не могут быть самостоятельно решены в краткосрочном и среднесрочном периоде. А для их разрешения в долгосрочном периоде необходимо объединение усилий муниципалитетов и региональных властей, ориентированных на обеспечение развития территорий в приоритетных направлениях. Возможными путями реализации данной проблемы являются:

- делегирование значительного количества полномочий на уровень муниципальных районов (что повсеместно происходит в настоящий момент);

- укрупнение муниципальных образований;

- межмуниципальное сотрудничество [5].

Таким образом, рассматривая альтернативные

варианты финансирования полномочий органов местного самоуправления поселений, можно выделить следующие:

- самостоятельная реализация полномочий;

- реализация полномочий в рамках межмуниципального сотрудничества;

- делегирование полномочия на уровень муниципального района.

В каждом из этих случаев необходимо оценить стоимость реализации полномочия.

Обозначим стоимость реализации ]-го полномочия S]. Если полномочие финансируется самостоятельно, то средства муниципального бюджета используются напрямую. Если полномочие делегируется району, то такое делегирование сопровождается передачей соответствующих средств Т] в форме межбюджетных трансфертов из бюджета поселения в бюджет муниципального района. При формировании механизмов межмуниципального сотрудничества для совместного финансирования реализации отдельных полномочий каждое из муниципальных образований расходует определенные объемы средств М]. При сотрудничестве -го коли-

чества поселений принятие решений о финансовой целесообразности межмуниципального сотрудничества при решении данного вопроса должно быть основано на следующей системе:

п п

1=1 1=1 < .

пп

1 * Л ~ 1

_ 1=1 1=1

Межмуниципальное сотрудничество в данном случае обеспечивает сохранение положительного эффекта масштаба, присутствующего при делегировании полномочий. Одновременно, учитывая, что делегирование полномочий часто происходит на основе субъективных оценок целесообразности и в условиях несогласованности интересов поселений и муниципальных районов, наличие объективных финансовых критериев:

- позволит оптимизировать расходы бюджетов поселений;

- обеспечит согласование интересов муниципальных образований в рамках реализации двухуровневой системы местного самоуправления.

Таким образом, развитие межмуниципальной кооперации может рассматриваться как одно из направлений повышения эффективности муниципальной бюджетной политики, что представляется целесообразным в условиях дефицита бюджетных средств.

Список литературы

1. Бабичев И. В. Воспитывать культуру партнерских отношений // Российская муниципальная практика. 2009. № 8.

2. Бабун Р. В. Организация местного самоуправления: учеб. пособие. М. 2008.

3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 01.01.2012 (период мониторинга - 2011 г.). Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://www1.mmfm. ru/ common/img/uploaded/ library/2011/05/otchet_po_monitoringu_mestnykh_ budzhetov_za_2011_god. pdf.

4. Левина В. В. Эффективность межбюджетного регулирования на региональном уровне // Финансы и кредит. 2011. № 15.

5. Левина В. В. Формирование бюджетной политики поселений // Финансы. 2009. № 1.

6. Либоракина М. И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М. 2003.

7. Маркварт Э., Исупова С. Межмуниципальное сотрудничество в Германии // Российская муниципальная практика. 2009. № 6-7.

8. Маркварт Э. Межмуниципальная хозяйственная кооперация как инструмент повышения эффективности предоставления муниципальных услуг // Федерализм. 2010. № 3.

9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131.

10. Швецов А. Пространственные параметры муниципальных образований: постсоветские «качели» и экономические основания рационализации // Российский экономический журнал. 2007. № 3.

«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя»

Томас Роберт Дьюар

РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ.

Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: post@fin-izdat.ru