CC BY
484
государственное и муниципальное управление_
УДК 332.1 (045)
Межмуниципальное сотрудничество как основа обеспечения устойчивости региона
БутовА тАтьянА витАльЕвнА, кандидат экономических наук, доцент, заместитель декана факультета «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета E-mail: tvbutova@mail.ru
смирнова АннА андреевна, студент факультета «Государственное и муниципальное управление»
Финансового университета
E-mail: annasmirnova2012@rambler.ru
МиловидовА нАтАлия АндрЕЕвнА, студент факультета «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета E-mail: nataliamilovidova@rambler.ru
Аннотация. В статье рассмотрены основные аспекты межмуниципального сотрудничества: цели, условия возникновения потребности в данном сотрудничестве, принципы, а также влияние межмуниципального сотрудничества как на муниципальные образования в частности, так и на регион в целом. Авторы провели статистический анализ численности муниципальных образований РФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях. Была проанализирована структура муниципальных образований (МО), участвующих в межмуниципальных организациях, как по типам МО, так и по федеральным округам. В результате были выявлены определенные тенденции, характерные для межмуниципального сотрудничества. В статье также рассматривается состояние законодательной базы в данной сфере, отмечается значимость эффективной и своевременной реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Принятие этого закона стало важным шагом на пути регламентации разнообразных форм межмуниципального сотрудничества. Особое внимание авторы уделяют формам межмуниципального сотрудничества, которые выражаются в ассоциативном, договорном и хозяйственном сотрудничестве. Исходя из этой классификации, авторы приводят примеры каждой из форм, что значительно расширяет представление о сути данных организаций. В заключение авторы приходят к выводу о том, что межмуниципальное сотрудничество имеет большое влияние на региональное развитие, однако сложившиеся на данный момент в нашей стране условия еще нельзя считать достаточно благоприятными для такого сотрудничества.
Ключевые слова: ассоциативное сотрудничество, договорное сотрудничество, межмуниципальное сотрудничество, хозяйственное сотрудничество.
Inter-Municipal Oooperation as a Basis for the Sustainability of the Region
butova TATIANA V., Candidate of Sciences, Economy, Associate professor, Vice-dean of the Faculty «State and Municipal Management», Financial University
smirnova anna A., student of the Faculty «State and Municipal Management», Financial University milovidova NATALYA А., student of the Faculty «State and Municipal Management», Financial University
Abstract. The article discusses the main aspects of inter-municipal cooperation: objectives, conditions have a need for this cooperation, the principles and the impact of inter-municipal cooperation on municipal education in particular, and the region as a whole. The authors conducted a statistical analysis of the number of municipalities of the Russian Federation, participating in various inter-municipal organizations; they also have analyzed the structure of municipalities participating in the inter-municipal organizations, both in the types of municipalities, and the Federal Districts. The article also reviews the status of the legal framework in this area, notes the importance of effective and timely implementation of the Federal Law «On General Principles of Local Self-Government.» The adoption of this law was an important step towards the regulation of various forms of inter-municipal cooperation. Its adoption was an important step in the regulation of various forms of inter-municipal cooperation. Authors focus on the forms of inter-municipal cooperation, which are expressed in the association, contract and economic cooperation. Based on this classification, the authors gave examples of each of the forms, which greatly expands the idea of the essence of these organizations. In conclusion, the authors conclude that the inter-municipal cooperation has a great impact on regional development, but existing the conditions at present in our country are not sufficiently favourable for such cooperation.
Keywords: associative partnership, contractual cooperation, economic cooperation, inter-municipal cooperation.
Согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, основные функции органов муниципального управления — решение вопросов местного значения. На практике это удовлетворение медицинских, образовательных, культурных, социальных, бытовых и иных жизненно важных потребностей населения муниципальных образований (МО), т.е. организация предоставления бюджетных услуг.
Отметим, что решение большинства таких вопросов возможно лишь при наличии у органов местного самоуправления определенных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих оптимизировать работу по обеспечению населения соответствующими публичными услугами. Однако далеко не все муниципальные образования сегодня обладают такими ресурсами, чтобы разработать и реализовать программы и планы своего социально-экономического развития. Поэтому одним из важнейших механизмов, позволяющих эффективно решать вопросы местного значения, а также повышать результативность деятельности органов муниципальных образований, может стать слияние различных видов ресурсов на базе межмуниципального сотрудничества.
1 Федеральный закон № 131-Ф3 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / RG.RU [Электронный ресурс]. URL: http:// www.rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav.html (дата обращения: 06.08.2014).
В компетенцию органов местного самоуправления МО входит определение целей и форм межмуниципального сотрудничества. Как правило, главная его цель — объединение материальных, финансовых и иных (правовых, организационных, включая кадровые) ресурсов МО для совместного решения вопросов местного значения. На рисунке схематично представлены условия возникновения потребности муниципальных образований в налаживании межмуниципальных связей.
Объединению подлежат любые из перечисленных выше ресурсов, однако по каждому из них есть свои ограничения и риски, которые следует учитывать, принимая решения в ходе межмуниципального сотрудничества.
Следует также отметить, что, несмотря на ряд положительных сторон межмуниципального сотрудничества, оно ограничено некоторыми факторами организационно-правового характера и не может служить универсальным способом решения всех проблем. Поэтому подходить к вопросу объединения ресурсов на базе межмуниципального сотрудничества следует крайне осторожно, продуманно, тщательно прорабатывая все документы, регламентирующие данный процесс.
В результате передачи определенных функций организациям межмуниципального сотрудничества, которые являются независимыми хозяйствующими субъектами с разными основателями и учредителями, органы местного самоуправления МО теряют значительную долю контроля и влияния над деятельностью этих
Условия возникновения потребности муниципальных образований в налаживании межмуниципальных связей [1]
хозяйствующих субъектов. При этом удовлетворение интересов любого МО всегда ограничено необходимостью удовлетворять интересы другого МО или целого ряда муниципальных образований. Поэтому, решив объединить ресурсы, органы местного самоуправления должны в первую очередь учесть интересы всех участников межмуниципального сотрудничества, создать механизмы обеспечения их прав.
Учитывая большое число муниципальных образований и их видов, а также различие их финансовых и ресурсных баз, органы местного самоуправления могут иметь разные мотивации к сотрудничеству, причем увязанные с мотивациями других потенциальных участников.
В процессе сотрудничества нередко возникают спорные ситуации. Для того чтобы сотрудничество было выгодно всем его участникам, необходимо в самом начале обдумать и согласовать, каким способом будут разрешаться конфликты. Для небольших муниципальных образований есть опасность оказаться «не у дел» на фоне более крупных муниципалитетов, доминирующих в сотрудничестве. Степень влияния и участия в принятии решений должна коррелировать с фактическим потенциалом членов сотрудничества и обеспечивать интересы меньшинства. Зачастую именно это — необходимость соблюдать интересы каждого участника — становится основным барьером для благополучного развития межмуниципальной
Таблица 1
Численность муниципальных образований рФ, участвующих в различных межмуниципальных организациях [2]
Дата Количество МО Количество МО, участвующих на добровольной основе в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях Количество МО, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях
На 01.01.2007 24 207 21 798 241
На 01.01.2008 24 151 21 299 378
На 01.01.2009 24 161 21 749 577
На 01.01.2010 23 907 20 890 547
На 01.01.2011 23 304 20 412 517
На 01.01.2012 23 118 20 589 492
На 01.01.2013 23 301 21 155 518
2013/2007 96,3% 97,1% 214,9
кооперации, особенно ее коммерческих форм. Чтобы преодолеть этот барьер, следует либо ограничить состав участников, либо создать такие организационно-правовые механизмы и процедуры, которые гарантированно обеспечивали бы координирование интересов сторон. Необходимо также помнить, что за любым участником межмуниципального сотрудничества стоят муниципальное образование и его население, именно в их интересах должен действовать представитель МО при организации межмуниципального сотрудничества.
Итак, межмуниципальное сотрудничество должно строиться на следующих принципах:
• целесообразность (экономическая и политическая эффективность);
• добровольность (недопустимость законодательно-административного принуждения);
• независимость (сохранение самостоятельности).
Межмуниципальное взаимодействие направлено на решение разнообразных проблем с целью устойчивого развития не только подведомственной ему территории, но и всего региона. К числу наиболее важных направлений межмуниципального сотрудничества можно отнести:
• интеграцию процессов подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих;
• утилизацию и переработку промышленных и бытовых отходов;
• развитие туризма, создание мест отдыха и рекреации (прежде всего выходного дня);
• разработку совместных инвестиционных проектов и т.д.
Эти механизмы могут быть использованы при решении проблем занятости населения в рамках принимаемых в субъектах Российской Федерации целевых программ по содействию занятости населения и снижению напряженности на рынке труда. Например, при формировании областного банка вакансий можно учитывать территориальное расположение муниципальных образований и возможность для населения трудоустроиться в соседнем МО. Высвобождаемых граждан следует привлекать для таких работ, как информационное сопровождение в сфере занятости; консультирование населения по вопросам трудоустройства; благоустройство и очистка земель лесного фонда, территорий населенных пунктов; обработка природного сырья; участие в строительстве сельскохозяйственных объектов и т. п. Все это осуществляется на базе общественных работ, временного трудоустройства, иных форм временной занятости (подрядные договоры и т.д.); мобильных комплексных бригад, создаваемых для обеспечения занятости населения в муниципальных образованиях.
Необходимо принимать во внимание и тот факт, что развитие малого предпринимательства
Таблица 2
структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по типам муниципальных образований), на 01.01.2013 [2]
В том числе по типам
Показатель Всего, % Муниципальные районы,% Городские округа, % Внутригородская Поселения, %
территория города федерального значения, всего в том числе
% городские сельские
Численность МО 100 7,9 2,3 1,1 88,7 8,3 91,7
МО, участвующие в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях 100 8,3 2,4 1,2 88,1 8,6 91,4
МО, участвующие в межмуниципальных коммерческих организациях 10 12,7 1,5 0 85,7 11,7 88,3
Таблица 3
структура муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных организациях (по федеральным округам),
по состоянию на 1 января 2013 г. [2]
Федеральный округ Доля в общей численности МО, % Доля МО, участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях, % Доля МО, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, %
Центральный 21,6 23,3 16,2
Южный 7,5 8,2 20,5
Северо-Западный 7,3 7,4 20,7
Дальневосточный 6,0 6,1 22,4
Сибирский 17,9 18,7 5,0
Уральский 5,8 5,5 3,5
Приволжский 26,4 26,9 11,2
Северо-Кавказский 7,4 4,0 0,6
и самозанятости населения — одна из главных мер по уменьшению напряженности на рынке труда в российских регионах. В условиях нестабильности экономической ситуации важнейшими средствами решения проблем занятости населения становятся формирование условий для развития предпринимательства, создание стимулов для самостоятельной занятости граждан. Индивидуальное предпринимательство позволяет быстро
и эффективно решать проблемы занятости населения, особенно в сельской местности.
Следует принимать меры по обеспечению малых предпринимателей возможностью выгодно реализовать свою продукцию/услуги, особенно в сфере производства и переработки сельскохозяйственной продукции, а это возможно лишь при использовании механизмов межмуниципального сотрудничества.
Органы государственной статистики проводят учет деятельности муниципальных образований в сфере межмуниципального сотрудничества по следующим критериям:
• число МО, на добровольной основе участвующих в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях;
• число МО, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях.
Как свидетельствуют данные, приведенные в табл. 1, с 2007 по 2013 г. уменьшилось не только общее количество МО, но и количество участвующих в межмуниципальных некоммерческих организациях и добровольных объединениях. При этом более чем в 2 раза увеличилось число муниципальных образований — участников межмуниципальных коммерческих организаций.
Исходя из данных табл. 2, наибольшую активность в создании межмуниципальных коммерческих организаций проявляют муниципальные районы (по состоянию на 1 января 2013 г. их доля в общей численности МО составила 7,9%). Городские округа, обладающие наибольшим экономическим потенциалом, проявляют намного меньшую активность в формировании межмуниципальных коммерческих организаций (1,5%).
Практически по всем федеральным округам (кроме Северо-Кавказского) доля МО, которые участвуют в межмуниципальных объединениях и некоммерческих организациях, ненамного, но превышает их долю в общей численности муниципальных образований (табл. 3). Однако если взять долю участия в межмуниципальных коммерческих организациях, то такого единства уже нет. Наиболее активно в сравнении с другими округами в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций участвуют муниципалитеты Дальневосточного, Южного и Северо-Западного федеральных округов. Доля МО, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях в Северо-Кавказском, Сибирском, Уральском, Приволжском и Центральном округах, намного ниже их доли в общей численности муниципальных образований.
Исходя из вышеизложенного, отметим, что принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» стало важным шагом на пути регламентации разнообразных форм межмуниципального сотрудничества. В соответствии с этим законом межмуниципальное сотрудничество осуществляется в следующих формах:
• утверждение соглашений и договоров о совместной деятельности и сотрудничестве («хозяйственное» сотрудничество);
• формирование межмуниципальных организаций («договорное» сотрудничество);
• создание объединений и советов межмуниципальных образований («ассоциативное» сотрудничество).
Рассмотрим подробнее каждую форму такого сотрудничества.
Ассоциативное сотрудничество. В нашей стране межмуниципальное сотрудничество существует и формируется в основном в виде союзов и ассоциаций муниципальных образований, которые построены как на территориальной основе (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и др.; кроме того, почти каждый субъект РФ имеет региональную ассоциацию муниципальных образований), так и на функциональной (Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов России) или видовой основе (Ассоциация малых и средних городов России).
Таким образом, муниципальные ассоциации подразделяются на:
• общероссийские объединения;
• объединения, существующие по всей стране, но еще не получившие формального статуса общероссийских организаций;
• специализированные объединения;
• межрегиональные ассоциации;
• региональные ассоциации.
Примеры общероссийских объединений: Ассоциация малых и средних городов России, Российский Союз местных властей, Союз российских городов. В каждое из перечисленных объединений входят муниципальные образования из более чем половины субъектов Федерации. Официально они были зарегистрированы органами юстиции как некоммерческие организации общероссийского уровня.
Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (далее — Конгресс, или КМО РФ), входящий в перечень общероссийских объединений, существует как особый тип муниципальной ассоциации, поскольку основатели и члены данной организации — не МО, а их объединения, т. е. другие муниципальные ассоциации всех существующих в России типов. Поэтому чисто формально Конгресс представляет собой ассоциацию ассоциаций.
К объединениям, которые действуют по всей стране, но еще не получили формального статуса российских организаций, относятся: Союз представительных органов муниципальных образований Российской Федерации, Ассоциация сельских поселений Российской Федерации, Ассоциация по социально-экономическому взаимодействию малых и средних городов России «Муниципальное экономическое развитие».
К специализированным объединениям относятся: Содружество энергетических городов, Союз исторических городов, Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) Минатома России, Ассоциация ЗАТО Минобороны Российской Федерации. Эти объединения формируют города, имеющие особо важный статус, о чем свидетельствуют названия ассоциаций.
К межрегиональным ассоциациям относятся: Ассоциация городов Поволжья, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация юга России, Ассоциация сибирских и дальневосточных городов и др. Они объединяют муниципальные образования одного или двух федеральных округов.
Что касается региональных ассоциаций МО, объединяющих муниципалитеты внутри субъектов Российской Федерации, на данный момент создано 32 подобных объединения, причем в некоторых субъектах Федерации их более одного (к примеру, Челябинская и Свердловская области).
Сейчас в России действуют более 50 ассоциаций и союзов муниципальных образований, 44 из них образуют Конгресс муниципальных образований Российской Федерации. Имеется тенденция к тому, что одно и то же МО может входить в разные объединения. Так, крупный многонаселенный город может одновременно входить в состав Союза российских городов, в межрегиональную ассоциацию и в состав региональной ассоциации того субъекта РФ, где этот город расположен. Что касается сельских поселений, имеющих статус МО, то они могут стать учредителем и членом как региональной ассоциации, так и Ассоциации сельских поселений Российской Федерации.
Возвращаясь к межмуниципальному сотрудничеству на региональном уровне, стоит отметить, что пока оно представлено весьма посредственно и неполноценно, несмотря на то что
в соответствии с новым законодательством именно такое сотрудничество должно стать основой для деятельности единого общероссийского объединения. На сегодняшний день созданы лишь 32 региональных ассоциации, 27 из которых входят в КМО РФ.
Большая часть функционирующих региональных ассоциаций учреждена всеми муниципальными образованиями данного региона, так как муниципалитеты, как правило, не разделены на разные типы внутри субъекта РФ. Однако кое-где, особенно там, где существуют два уровня местного самоуправления, в одну ассоциацию объединены муниципальные образования только одного вида или уровня. Например, в Калужской области муниципальную ассоциацию сформировали только сельсоветы, поселки и города. При этом районы области, которые тоже имеют статус муниципальных образований, входить в эту ассоциацию не стали. Причина вполне объективна: у муниципальных районов и поселений разные группы интересов.
Сфера деятельности большинства региональных ассоциаций — юридическая помощь муниципальным образованиям в сфере муниципального права. Муниципальное право имеет комплексный характер, оно охватывает вопросы земли, собственности, бюджетных отношений, финансов и т.п., в компетенции же региональных ассоциаций — разъяснение федерального законодательства, экспертиза и разработка региональных законов и нормативных актов органов местного самоуправления в указанных областях. Помимо прочего, в их компетенцию входят судебная защита органов местного самоуправления, подготовка и распространение в МО методических материалов, включая модельные акты.
Не стоит забывать, что большая часть региональных ассоциаций, в том числе Ассоциация муниципальных образований Оренбургской области, Ассоциация муниципальных образований Астраханской области, как правило, обладает ограниченными техническими и организационными ресурсами для развития. На фоне множества молодых и неокрепших региональных ассоциаций выделяется лишь Ассоциация муниципальных образований Калининградской области, имеющая большой опыт партнерства с международными организациями стран ЕС. Подобный опыт и практика позволяют Ассоциации очень активно действовать во многих сферах муниципального управления.
Итак, для оптимального и результативного межмуниципального сотрудничества необходимо следующее:
• прежде всего, поддержка со стороны государства и гарантии в виде таких институционально-правовых механизмов, которые позволяли бы муниципальным ассоциациям полноценно осуществлять свои функции и достигать поставленной цели;
• развитие собственного самоорганизационного потенциала.
До недавних пор государство в какой-то степени оказывало поддержку межмуниципальной активности, но не слишком последовательно. Это выражалось в следующем. Появлялся закон в поддержку местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества, велось формирование федеральных структур, ответственных за конституционные гарантии при осуществлении местного самоуправления (например, Совет при Президенте РФ, соответствующие структуры в Администрациях Президента и Правительства). Однако на деле вступившие в действие акты оставались нереализованными, а формируемые федеральные структуры периодически ликвидировались.
Все это говорит об отсутствии четкой системы для устойчивого и стабильного развития межмуниципального сотрудничества. Следовательно, муниципальным ассоциациям вряд ли в полной мере удастся достичь основных целей, ради которых они формировались, — играть роль защитников интересов органов муниципального управления при столкновении с государственной властью (внешней средой) и быть организаторами муниципального консалтинга для консолидировавшихся муниципалитетов (внутренней корпоративной среды межмуниципального сотрудничества). Что касается собственного организационного развития муниципальных ассоциаций, то оно происходит противоречиво, сложно и неравномерно.
Кадровые, организационные и политические ресурсы муниципальных ассоциаций пока недостаточно развиты. Зачастую муниципалитеты не считают такие объединения ответственными представителями своих интересов. Большинство ассоциаций не имеет технических возможностей для формирования современной информационной среды, которая помогала бы им развиваться как сетевым структурам. Основная идея консолидации муниципальных образований — постоянное взаимодействие и поддержка друг друга.
Урегулирование проблем ассоциаций осложняется тем, что на процессы поиска самими ассоциациями новых оптимальных методов и стилей работы, финансовых ресурсов накладывается крупномасштабное изменение всей муниципальной сферы в рамках идущего сейчас реформирования государственного устройства.
Тем не менее наблюдаемая в последние 10 лет тенденция к развитию муниципальных ассоциаций говорит о том, что они, эти ассоциации, востребованы. Потребность в них испытывают мэры и главы администраций, работники коммунального хозяйства, образования и культуры, депутаты представительных органов местного самоуправления, лидеры местных общественных структур, муниципальные финансисты и экономисты.
Муниципальные ассоциации также оказывают неоценимую помощь муниципалитетам, которые развивают социальную активность и самоорганизацию граждан, что, в свою очередь, может многократно повысить экономическую эффективность небольших финансовых вложений. Каждая ассоциация при этом должна стремиться стать саморегулируемой организацией, способной работать на основе своих конкурентных преимуществ.
Обобщая роль и основные функции муниципальных ассоциаций, выделим два главных аспекта. На практике независимо от сферы деятельности и территориального уровня (региональные, межрегиональные, всероссийские ассоциации) или от специфики задач (разных для объединений шахтерских городов, наукоградов, ЗАТО и т.п.) каждая муниципальная ассоциация должна стремиться стать:
1) лоббистской структурой для внешней среды, т.е. для органов государственной власти разных уровней в зависимости от территориального уровня самой ассоциации;
2) корпоративной структурой для внутренней среды, т.е. для муниципальных образований или других ассоциаций — членов данной организации.
В качестве лоббистской структуры каждая муниципальная ассоциация должна отстаивать перед государством интересы местного самоуправления. Для этого, а также для того чтобы взаимодействие с органами государственной власти соответствующего уровня (федерального, регионального или местного) было конструктивным и легитимным, необходимо законодательно установить соответствующий правовой статус муниципальной ассоциации. Но одних законодательных установлений для этого мало. Следует также разрабатывать
и развивать институциональные механизмы реального влияния на власть. Появятся ли в скором будущем такие механизмы, зависит не только от ассоциаций, но и от политической ситуации в стране и отношения власти к местному самоуправлению.
В качестве корпоративной структуры каждая муниципальная ассоциация должна прослеживать, чтобы члены ассоциации получали необходимые им услуги надлежащего качества консультационного, информационного, организационного и иного характера, получая при этом внутриорганизационную выгоду от такого объединения. Однако исполнительные органы ассоциации вовсе не должны заниматься этим непосредственно. Вполне достаточно (и чаще всего заметно эффективнее) привлекать коммерческие, негосударственные, научные и иные организации, действующие на рынке муниципального консалтинга.
Главное, чтобы региональные ассоциации выражали интересы муниципальных образований. Помимо Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, защищать интересы муниципалитетов перед региональной властью должны и региональные ассоциации. Для усиления межмуниципального взаимодействия на региональном уровне задача Конгресса и межрегиональных ассоциаций — регулярно поддерживать и помогать в обучении лидеров межмуниципального взаимодействия в регионах. Более того, в обязанности КМО РФ и межрегиональных ассоциаций входит обеспечение объективного диалога сформированных и формирующихся региональных ассоциаций с представителями органов государственной власти субъектов Федерации.
Система финансирования всех ассоциаций в идеале опирается не столько на членские взносы или государственную поддержку, сколько на спонсорскую помощь партнерских организаций и проектно-программную деятельность, которая предусматривает целевое финансирование оказываемых ассоциациями услуг. При этом услуги предоставляются не только своим членам, но и властным структурам.
Договорное сотрудничество. Согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 131-Ф3 органы местного самоуправления заключают соглашения и договоры с целью объединения материальных и финансовых ресурсов, урегулирования проблем местного значения.
Подобная форма сотрудничества применяется в различных сферах общественных отношений: обмен опытом, информационный и культурный обмен, создание коллегиальных органов без образования юридического лица. Данные формы взаимодействия находят поддержку в гражданском законодательстве. В качестве вариантов подобного межмуниципального взаимодействия сегодня в основном развиваются разного рода соглашения о намерениях, договоры по обмену опытом, оказанию методической и консультативной помощи по различным вопросам. Такая форма дает возможность объединять ресурсы для решения вопросов местного значения посредством обычных хозяйственных договоров.
Рассмотрим пример межмуниципального сотрудничества на территории трех регионов: Ставропольского края, Ростовской области и Краснодарского края. Между Привольненским сельским поселением Красногвардейского района Ставропольского края, Новопавловским сельским поселением Белоглинского района Краснодарского края района и Летницким сельским поселением Песчанокопского района Ростовской области было заключено соглашение, которое предусматривает сотрудничество в таких сферах, как охрана окружающей среды, охрана общественного порядка, землепользование, сельское хозяйство и развитие культуры [3].
Один из видов договорной формы сотрудничества — соглашения о передаче реализации некоторых полномочий посредством межбюджетных трансфертов. На данный момент такая форма сотрудничества регулируется ч. 4 ст. 15 Федерального закона № 131-Ф3, по которому органы местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им права реализации некоторых своих полномочий путем межбюджетных трансфертов, предоставляемых, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления МО также имеют право заключать с органами местного самоуправления входящих в его состав определенных поселений соглашения о передаче им права реализации части своих полномочий посредством межбюджетных трансфертов, которые передаются из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих
Таблица 4
возможные сферы межмуниципального взаимодействия*
Вопросы местного значения поселений и городских округов Вопросы местного значения муниципальных районов
Организация водо-, газо-, электро- и теплоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах муниципального района газо-и электроснабжения поселений
Создание условий для обеспечения населения транспортными услугами и транспортное обслуживание населения Создание условий для обеспечения населения транспортными услугами и транспортное обслуживание населения между поселениями в границах муниципального района
Создание условий для предоставления Создание условий для предоставления услуг жителям поселения в следующих услуг жителям городского округа сферах: в следующих сферах: Создание условий для предоставления услуг поселениям, входящим в состав муниципального района, в следующих сферах:
- общественное питание; - общественное питание; - связь; - связь; - торговля; - торговля; - бытовое обслуживание - бытовое обслуживание - общественное питание; - связь; - торговля; - бытовое обслуживание
- организация сбора, вывоза, - организация сбора и вывоза / * утилизации и переработки бытовых бытовых отходов и мусора ' г и промышленных отходов - организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов
Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг
* Табл. 4 составлена автором на основе Методических рекомендаций по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения. Утв. Министерством регионального развития Российской Федерации 1 января 2010 г.
поселений на основании Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Хозяйственное сотрудничество. Помимо описанных выше форм межмуниципального сотрудничества, российское законодательство закрепляет еще один способ взаимодействия — межмуниципальное хозяйственное сотрудничество, реализуемое путем совместного создания юридических лиц несколькими муниципальными образованиями.
Стоит подчеркнуть, что законодательство ограничивает виды юридических лиц, являющихся межмуниципальными организациями.
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ муниципальные образования могут стать основателями хозяйственных обществ [в форме обществ с ограниченной ответственностью (ООО) и закрытых акционерных обществ (ЗАО)] и некоммерческих организаций в виде самостоятельных фондов и некоммерческих организаций.
Хозяйственное сотрудничество между муниципальными образованиями может иметь вид как «горизонтальный» (между МО одного уровня), так и «вертикальный» (между МО разного уровня).
Помимо того что возможности «горизонтального» межмуниципального сотрудничества по составу участников намного шире, стоит учесть, что сегодня все большее распространение получает «вертикальное» сотрудничество. Поэтому Комсомольский районный Совет Ивановской области, принимая решение об обеспечении населения Комсомольского муниципального района коммунальными услугами, предложил создать межмуниципальные хозяйственные общества, т.е. общества с ограниченной ответственностью. Их основателями стали: с одной стороны — Комсомольский муниципальный район, с другой — входящие в него сельские поселения2.
Сопоставляя вопросы местного значения, характерные для МО разного вида, можно
2 Решение Комсомольского районного Совета Ивановской области от 30 апреля 2009 г. № 407 «О создании межмуниципального хозяйственного общества — общества с ограниченной ответственностью "Марковское жилищно-коммунальное хозяйство"»; Решение Комсомольского районного совета Ивановской области от 30 апреля 2009 г. № 408 «О создании межмуниципального хозяйственного общества — общества с ограниченной ответственностью "Жилсервис"» // КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство.
выявить сферы, в которых возможно межмуниципальное хозяйственное взаимодействие (см. табл. 4).
Анализируя практику реализации межмуниципального сотрудничества в нашей стране, стоит отметить, что, по данным Федеральной налоговой службы, на территории Российской Федерации зарегистрировано 114 межмуниципальных хозяйственных обществ, главными направлениями деятельности которых являются [4]:
• жилищно-коммунальное хозяйство, включая электро-, тепло-, водо- и газоснабжение (78 организаций);
• предоставление транспортных услуг и обеспечение транспортным обслуживанием населения (4 организации);
• оказание ритуальных услуг (2 организации);
• оказание услуг по строительству, содержанию и ремонту автомобильных дорог (2 организации).
Для решения совместными усилиями вопросов местного значения, особенно связанных с оказанием муниципальных услуг, главный интерес представляет именно хозяйственное сотрудничество. Необходимо создавать хозяйственные общества в виде ООО и ЗАО и регулировать их деятельность.
Межмуниципальные некоммерческие организации в виде самостоятельных некоммерческих организаций и фондов могут быть использованы для решения отдельных вопросов местного значения рядом муниципальных образований.
Стоит обратить внимание на то, что формирование городских агломераций на новых организационных принципах может стать довольно специфичной формой межмуниципального сотрудничества.
Один из ключевых элементов стратегии развития некоторых субъектов РФ (Иркутской, Челябинской, Ростовской, Самарской областей) — развитие агломераций, сформированных с учетом общероссийских задач. Развитие города в контексте агломерации стало частью стратегического плана развития Екатеринбурга и ряда других крупных и крупнейших городов (Перми, Челябинска, Владивостока и др.). Приоритетом регионального развития должно стать именно формирование мощных урбанизированных территорий как центров притяжения
капиталов, предпринимательских проектов и людских ресурсов.
Объединяя ресурсы городов и прилегающих территорий, важно эффективно их использовать (например, вместо двух мусороперерабатываю-щих заводов сделать один). К числу плюсов агломераций относятся: возможность совместного решения проблем водоотведения, энергоснабжения, рекреации, единая транспортная система и т.п. Помимо этого, агломерационное пространство позволяет сделать связи между населенными пунктами более тесными и интенсивными.
Одной из серьезных проблем стало организационное оформление агломерации как многокомпонентного сложного явления. На данный момент есть несколько организационных моделей взаимодействия, начиная с гипотетического объединения в одно МО до практического создания советов агломерации, союзов и ассоциаций самостоятельных муниципальных образований, входящих в эту агломерацию. Судя по всему, наиболее оптимальный вариант — формирование союзов, установление совместных партнерских отношений, разработка механизмов градостроительного, экономического и иного межмуниципального взаимодействия, которое способствует созданию общего единого агломерационного пространства. Это предусматривает совместную деятельность органов местного самоуправления МО, а также принятие экономически обоснованных, взаимоувязанных нормативных решений, обмен мнениями при обсуждении общих проблем.
Немаловажно создание правовых механизмов регулирования градостроительной и экономической деятельности агломерации. Формирование системы градостроительной документации лежит в основе развития планировочной структуры и подсистем (инженерной и социальной инфраструктуры, транспорта, рекреации, охраны окружающей среды, промышленного комплекса). На первом этапе выявляются территории (зоны) совместных интересов, завязанных на сбалансированном развитии информационной, транспортной, природоохранной, социальной и иной инфраструктуры. Следовательно, нужно создавать такие механизмы, которые позволяли бы оптимально маневрировать финансовыми, трудовыми, природными и иными ресурсами и способствовали бы созданию единого пространственного организма.
В основные задачи агломерации входят быстрое развитие коммуникационных и транспортных инфраструктур, создание единых логистических центров. Нужно создать доступный скоростной общественный транспорт, который соединял бы между собой ядра (ядро) агломерации с городами-спутниками. Как вариант, можно создать рельсовую систему скоростного железнодорожного транспорта, скоростного трамвая. Необходимо также строить скоростные магистрали. Немаловажным моментом будет разработка и реализация проектов, направленных на расширение «узких мест» в ресурсном обеспечении агломерации (стройматериалами, электроэнергией, водой и др.).
Итак, развитие межмуниципального взаимодействия в самых разных его проявлениях дает дополнительный шанс множеству МО укрепить свою социально-экономическую стабильность путем объединения преимуществ и потенциалов соседствующих территорий, а также понизить зависимость от внешне- и внутриэкономических угроз. Об этом свидетельствует опыт объединения Лесогорского и Светогорского городских поселений Ленинградской области, в результате чего произошли следующие изменения [5]:
• появились новые территориальные ресурсы для развития. Приход инвесторов позволил начать реализацию давно задуманных и очень важных для жителей проектов (строительство спортивных объектов, зон отдыха, комплексное благоустройство);
• в 2 раза снизилась безработица;
• на треть сократились расходы на содержание администраций;
• если в 2007 г. бюджет Светогорского поселения составлял 42 млн руб., Лесогорского — 8 млн руб., то после объединения консолидированный бюджет поселения вырос в несколько раз, достигнув в 2012 г. 236 млн рубй.
Примером успешного межмуниципального взаимодействия может служить туристическая дестинация3 «Белое озеро», созданная на территории Кирилловского, Белозерского и Ваш-кинского районов Вологодской области. Именно совместными усилиями регионов были созданы условия для формирования новейшего конкурентоспособного туристического продукта, стало
3 Туристическая дестинация — центр (территория) со всевозможными удобствами, средствами обслуживания и услугами для обеспечения нужд туристов.
возможным увеличение доходов от обслуживания туристов.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод: межмуниципальное сотрудничество имеет большое влияние на региональное развитие. Реализация совместных проектов, слияние и координирование потенциалов тяготеющих друг к другу регионов повышают конкурентоспособность региона.
В заключение отметим, что сложившиеся на данный момент условия для межмуниципального сотрудничества в нашей стране еще нельзя считать идеальными. Однако такое сотрудничество способствует укреплению хозяйственных связей между субъектами, оптимизации их инфраструктуры, более эффективному расходованию средств, объединению экономического потенциала регионов с целью осуществления более масштабных инвестиционных проектов, а также распространению прогрессивного опыта в области инновационного развития.
Литература
1. Бутова Т.В., Пухова М.М., Щукин И.А. Проблемы и перспективы становления межмуниципального сотрудничества в России // Управленческие науки. 2013. № 3 (8). С. 4-16.
2. Тургель И.Д. Межмуниципальное сотрудничество в РФ: опыт экономико-статистического анализа // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 1 (6). [Электронный ресурс] URL: http://municipal.uapa.ru/ ru-ru/issue/2014/01/05/ (дата обращения: 05.08.2014).
3. Маркварт Э. Межмуниципальное сотрудничество в хозяйственной сфере / Настольная книга для муниципальных политиков / под ред. Е. С. Шургиной, В.А. Савицкого. М., 2009. С. 266.
4. Официальный сайт Федеральной налоговой службы России. Единый государственный реестр юридических лиц. [Электронный ресурс] URL: http://nalogkodeks.ru/ (дата обращения: 07.08.2014).
5. Проблемы объединения муниципальных образований обсудили в Москве / Официальный сайт Администрации Ленинградской области. [Электронный ресурс] URL: http://lenobl.ru/news18188.html (дата обращения: 07.08.2014).
