CC BY
81
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 1
м.ю. Дундуков, кандидат юридических наук, доцент, докторант кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ*
развитие контрольных полномочий конгресса в отношении разведывательных служб сша
В статье показано развитие контрольных полномочий комитетов Конгресса США в отношении американских разведывательных служб. Основное внимание в статье уделено контрольным полномочиям специализированных комитетов по разведке Сената и Палаты представителей, которые реализуют основную часть контрольных полномочий Конгресса США в отношении разведывательных служб и осуществляемой ими деятельности. Кроме того, в статье раскрываются контрольные полномочия иных комитетов Конгресса — Комитета по вооруженным силам и Комитета по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената и др.
Ключевые слова: Конгресс США, Палата представителей, Сенат, комитет по разведке, разведывательное сообщество США, разведывательная деятельность, контроль Конгресса.
The article shows the development of oversight powers of the committees of the U.S. Congress against U.S. intelligence services. The main attention is paid to the oversight authority of the specialized committees on intelligence of the Senate and House of Representatives, which implement the main part of the oversight powers of the U.S. Congress against the intelligence services and their activities. In addition, this article reveals supervisory powers of other committees of Congress, such as the Committee on Armed Services and the Committee on Homeland Security House of Representatives, the Senate Homeland Security and Governmental Affairs Committee, etc.
Keywords: U.S. Congress, U.S. House of Representatives, U.S. Senate, committee on intelligence, U.S. Intelligence Community, intelligence activities, congressional oversight.
До середины 70-х гг. XX в. вопросами контроля за деятельностью разведки в обеих палатах Конгресса США занимался целый ряд не специализирующихся на разведывательной деятельности комитетов, среди которых основными были Комитет по вооруженным силам Сената (Senate Armed Services Committee) и Комитет по вооруженным силам Палаты представителей (House Armed Services Committee). Каждый из комитетов обеих палат, будь то комитеты по юридическим вопросам, по бюджету или по вооруженным силам, рассматривал лишь ту часть вопросов, которая относилась к сфере его компетенции. Учитывая же
особенности разведывательной деятельности и повышенные требования к секретности при работе с материалами разведки, фактически разведывательными проблемами в комитете занимался один, иногда два его члена, в обязанности которых входили не только контроль за деятельностью разведывательных служб, но и другие, не связанные с разведкой вопросы. Вполне приемлемой считалась практика, когда отвечающие за разведку конгрессмены встречались с представителями разведывательных служб не более 1—2 раз в год1.
Фактически вся система контроля законодательной власти за разведывательными службам строилась на «джентльменском соглашении»2, в соответствии с которым исполнительной власти предоставлялась полная свобода действий в сфере разведки, а комитеты Конгресса заслушивали лишь общие отчеты об интересующих их аспектах деятельности разведывательных служб, особо не вдаваясь в детали. Лишь в случае громких скандалов, связанных с промахами и злоупотреблениями разведывательных служб Конгрессом создавались специальные следственные комитеты и комиссии, которые детально разбирали и изучали все факты, приведшие к скандалу, и вырабатывали рекомендации по совершенствованию деятельности разведывательных служб.
Современная структура контроля за деятельностью разведывательных служб со стороны обеих палат Конгресса США сформировалась в результате расследований деятельности разведывательных служб 1975—1976 гг. Заслушав представленные Конгрессу доклады комитетов О. Пайка (Pike committee)3 и Ф. Чёрча (Church committee)4, обе палаты Конгресса пришли к заключению, что существующая система контроля за деятельностью разведки со стороны Конгресса недостаточно эффективна. В частности, сенаторы и члены Палаты представителей указали на то, что в Конгрессе отсутствует орган, специализирующийся на разведывательных вопросах. Осуществляющие же контроль за деятельностью разведки, специально назначенные для этой роли конгрессмены в недостаточной мере справляются со своими обязанностями и их число крайне ограничено. В целях улучшения
1 U.S., Cong. Rec., April 9, 1956. P. 5926.
2 The Intelligence Community in the 21st Century: Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Cong., Chap. XV: Cong. Oversight, U.S.S. Wash. (D.C.), 1996. P. 3.
3 По решению Конгресса итоговый доклад Комитета О. Пайка так никогда и не был опубликован. Широкой общественности доступны лишь 3 книги материалов слушаний комитета: U.S. Intelligence Agencies and Activities: Intelligence Costs and Fiscal Procedures — Hearings Before the Select Committee on Intelligence, Part 1. Wash. (D.C.), 1975; U.S. Intelligence Agencies and Activities: Domestic Intelligence Programs-Hearings Before the Select Committee on Intelligence, Part 3. Wash. (D.C.), 1975; U.S. Intelligence Agencies and Activities: Committee Proceedings-Proceedings of the Select Committee on Intelligence, Part 4. Wash. (D.C.), 1975.
4 Final report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities United States Senate: Together with additional, supplemental, and separate views. Wash. (D.C.), 1976.
системы контроля за деятельностью разведки обе палаты Конгресса решили создать действующие на постоянной основе особые комитеты по разведке.
В целом же реформирование системы контроля Конгресса за разведывательной деятельностью шло по двум основным направлениям. Во-первых, вновь созданным при палатах комитетам по разведке было предписано осуществлять более систематические и более всесторонние анализ и исследование всех направлений деятельности разведывательных служб США. Во-вторых, для расширения возможностей по контролю за разведкой к работе разведывательных комитетов палат было решено привлекать членов других комитетов Конгресса, которые по роду своей деятельности должны осуществлять контроль за тем или иным направлением деятельности спецслужб—членов разведывательного сообщества США, — например, бюджетный или юридический комитеты.
По своему статусу разведывательные комитеты обеих палат Конгресса являются «особыми» комитетами в отличие от большинства других парламентских комитетов, которые имеют статус «постоянных». В общем виде различия между «постоянными» и «особыми» комитетами Конгресса можно сформулировать следующим образом:
а) члены «особых» комитетов назначаются руководителями палат, в то время как члены постоянных комитетов определяются на фракционных совещаниях;
б) для членов постоянных комитетов нет каких-либо ограничений по срокам пребывания в составе комитета, а срок полномочий членов особых комитетов ограничен (для разведывательных комитетов — 8 лет, для руководителей — 10);
в) члены постоянных комитетов осуществляют свои контрольные функции на постоянной основе, в то время как особые комитеты реализуют свои контрольные полномочия лишь в определенных случаях (подготовка бюджета, факты злоупотреблений и нарушений законности и т.д.);
г) особый комитет, как правило, не имеет исключительной юрисдикции в отношении находящихся в его ведении вопросов, а постоянные комитеты обладают исключительной юрисдикцией в отношении всего спектра своих полномочий;
д) особые комитеты обычно не имеют полномочия вносить законопроекты на рассмотрение своей палаты (в настоящее время это отличие не относится к особым комитетам по разведке, которые получили такое право).
Основные задачи комитетов по разведке верхней и нижней палат Конгресса в целом аналогичны. Они осуществляют контроль за деятельностью членов разведывательного сообщества США и другими разведывательными службами, принимают решение об одобрении
бюджетных программ разведывательного сообщества, проводят расследования по фактам выявленных злоупотреблений и нарушений, а также по иным основаниям, которые имеют существенное значение для интересов национальной безопасности США5.
В последние годы работа разведывательных комитетов палат Конгресса не ограничивается лишь контрольными функциями. Комитеты по разведке все более активно взаимодействуют с соответствующими подразделениями исполнительной власти в плане совершенствования разведывательных программ, оптимизации проектов разведывательных бюджетов, проведении структурных изменений в системе разведывательных служб США. Более того, члены разведывательных комитетов в ряде случаев отстаивают интересы разведывательных ведомств в Конгрессе. Работая в течение достаточно длительного времени в разведывательных комитетах, депутаты как верхней, так и нижней палат имеют возможность стать достаточно серьезными специалистами в вопросах разведки, они отлично понимают реальные нужды и потребности разведывательных служб. Именно члены комитетов по разведке, как правило, активно возражают против сокращения бюджетных ассигнований на разведку, отстаивают необходимость расширения и углубления тех или иных разведывательных программ.
Комитет по разведке Сената (United States Senate Select Committee on Intelligence). Создан в 1976 г. на основании резолюции Сената № 4006. Основные задачи вновь созданного комитета были сформулированы следующим образом:
1) осуществление надзора за разведывательной деятельностью,
2) контроль за реализацией разведывательных программ Федерального правительства,
3) проведение слушаний по вопросам, относящимся к деятельности разведки,
4) представление Сенату рекомендаций по финансированию разведывательной деятельности,
5) представление Сенату рекомендаций по совершенствованию законодательной базы, регулирующей разведывательную деятельность.
Количественный состав членов Комитета по разведке Сената варьируется от 13 до 17 членов: в 1976 г. при создании Комитета в его состав были включены 15 сенаторов — по 2 члена от Комитетов по ассигнованиям, по вооруженным силам, по международным отношениям, по юридическим вопросам и 7 сенаторов из числа других депутатов Сената. В Комитете представлены обе основные политические партии США — демократическая и республиканская. Та партия, которая по результатам выборов в Сенат является партией сенатского большинства, имеет в Комитете на одного представителя больше.
5 Clause 11, rule X // Rules of the House of Representatives, 113th Cong., 2013.
6 U.S.S. Res. N 400, 94th Cong., 1976.
Комитет по разведке имеет право учреждать в своем составе любые подкомитеты. Согласно резолюции сената № 400, решение о создании нового подкомитета считалось принятым, если его поддержала половина списочного состава комитета. Комитет по разведке формирует круг обязанностей и полномочий любого своего подкомитета, деятельность которых регулируется Правилами, утвержденными Сенатом, как и деятельность самого Комитета по разведке7.
Несмотря на то что Комитет по разведке Сената был создан несколько десятилетий назад, большинство положений резолюции № 400 по-прежнему сохраняют свою силу. За истекший немалый срок резолюция претерпела лишь «косметические» изменения. Одним из таких изменений стала резолюция № 445, принятая Сенатом 9 октября 2004 г.8 как результат парламентского расследования событий 11 сентября 2001 г.
Резолюция № 445 отменила некоторые ограничения, закрепленные в резолюции № 400, в частности, все ограничения по срокам пребывания сенаторов в составе Комитета по разведке Сената, что позволит Комитету более эффективно реализовывать свои контрольные полномочия в отношении разведывательных служб США. Таким образом, даже несмотря на свой «особый» статус в настоящее время Комитет по разведке Сената не имеет никаких ограничений по срокам пребывания сенаторов в его составе.
Также резолюция № 445 изменила порядок назначения руководителей Комитета. Правом назначать руководителя Комитета наделен лидер партии большинства в Сенате, а заместителя руководителя — соответственно лидер партии меньшинства.
Подобным образом резолюция № 445 решает вопрос и о назначении руководителей подкомитетов, входящих в состав Комитета по разведке. Правом назначать руководителя подкомитета наделяется руководитель Комитета (представляющий партию большинства), а его заместителя назначает заместитель главы комитета (представитель меньшинства в Сенате). На основании резолюции Сената № 445 в составе Комитета по разведке появился также подкомитет с нормативно закрепленным статусом — это контрольный подкомитет9.
Нельзя не отметить еще одно нововведение резолюции № 445, касающееся финансирования деятельности Комитета по разведке Сената. Резолюция закрепила пропорцию 60:40, согласно которой большую часть финансирования (но не более 60%) получает персонал, работающий в интересах сенатского большинства. Меньшую часть (но не менее 40%) получают сотрудники аппарата, работающие в интересах меньшинства верхней палаты.
7 Rules of Procedure for the Select Committee on Intelligence, U.S.S. 2013.
8 U.S.S. Res. N 445, 108th Cong., 2004.
9 Ibid. Sec. 401.
Необходимо отметить еще одну резолюцию Сената, существенно изменившую содержание резолюции № 400. Речь идет о резолюции Сената № 50 от 14 февраля 2007 г.10 Хотя формально она вносит достаточно много изменений в резолюцию № 400, фактически все эти изменения носят скорее технический характер. Они отражают изменения в законодательстве в связи с принятием Конгрессом Закона о разведывательной реформе и предотвращении терроризма 2004 г.11, в числе прочего разделившим обязанности упраздненной должности Директора центральной разведки между двумя новыми должностными лицами — Директором национальной разведки и Директором ЦРУ.
В своей работе Комитет по разведке Сената руководствуется Правилами, утвержденными верхней палатой Конгресса12, которые детально регламентируют все аспекты работы разведывательного комитета. В частности, регламентирован даже такой вопрос, как время и порядок проведения плановых заседаний. Наряду с плановыми установлена возможность проведения и внеочередных заседаний комитета: председатель комитета может назначать внеочередные заседания комитета в случае, если найдет это необходимым, или в случае поступления соответствующего письменного запроса 5 или более членов комитета13.
В отличие от Комитета по разведке Палаты представителей, в полномочия которого входит осуществление контроля за реализацией Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы, Комитет по разведке Сената осуществляет контроль за деятельностью разведки лишь в рамках Национальной разведывательной программы.
Комитет Сената уполномочен проводить слушания по следую -щим вопросам:
а) аналитическая деятельность в разведывательном сообществе и средства совершенствования взаимосвязи между аналитической работой и задачи разведывательной деятельности;
б) правовые основания и объем полномочий федеральных министерств и ведомств в области разведывательной деятельности, вопросы правового регулирования подобной деятельности;
в) совершенствование организации разведывательной деятельности исполнительной власти с целью повышения эффективности систем контроля за разведкой;
г) вопросы проведения тайных операций американской разведкой и совершенствования процедур контроля со стороны Конгресса США за подготовкой и проведением таких операций;
10 U.S.S. Res. N 50, 110th Cong.
11 Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, Pub. L. N 108-458., 118 Stat. 3638.
12 Rules of Procedure for the Select Committee on Intelligence. U.S.S. 2013.
13 Rule 1: Convening of Meetings // Ibid.
д) совершенствование нормативной базы, направленной на защиту секретных сведений и недопущение разглашения секретной информации;
е) вопросы, связанные с реорганизацией Комитета по разведке Сената как имеющего статус «особого» комитета в постоянный комитет, а также вопрос о создании объединенного комитета по разведке Конгресса на базе комитетов по разведке Сената и Палаты представителей.
Результаты проведенных слушаний вместе с рекомендациями по совершенствованию нормативной базы Комитет по разведке докладывает Сенату14.
Заседания комитета Сената ведет его председатель, а в случае его отсутствия — заместитель председателя. Решения комитета принимаются простым большинством голосов от числа членов комитета, присутствующих на заседании и участвующих в голосовании. Для принятия решений необходимо присутствие на заседании не менее 1/3 от списочного числа членов комитета15.
Основной обязанностью Комитета по разведке является ежегодное рассмотрение и утверждение бюджета разведки. Кроме того, по решению Конгресса или Сената комитет может осуществлять расследования разведывательной и иной деятельности как всего разведывательного сообщества в целом, так и отдельных его членов.
Комитет также рассматривает предлагаемые президентом на утверждение Сената кандидатуры Директора национальной разведки, его заместителей, генерального инспектора разведывательного сообщества, директора ЦРУ и генерального инспектора ЦРУ. Предлагаемая на утверждение кандидатура должна быть поставлена на голосование не ранее, чем через 14 дней после ее внесения в комитет. В течение этого срока комитет заслушивает кандидата на должность и изучает его послужной список, материалы об образовании, о финансовых доходах и т.д. На изучение представленных материалов отводится не менее 7 дней (этот срок может быть сокращен по решению списочного большинства членов комитета). После того как предлагаемая кандидатура будет одобрена большинством голосов в разведывательном комитете, она вносится на рассмотрение Сената, который квалифицированным большинством голосов (2/3 от общего числа сенаторов) решает вопрос о назначении представленного кандидата на должность16.
Комитет по разведке Сената имеет право проводить специальные расследования деятельности подконтрольных ему разведывательных служб. Для принятия решения о проведении расследования установлены те же требования, как и для проведения внеочередных заседаний
14 Sec. 13., S. Res. N 400, 94th Cong., 2nd Sess.
15 Rule 2: Meeting Procedures // Rules of Procedure for the Select Committee on Intelligence, U.S.S.
16 Rule 5: Nominations // Ibid.
комитета, — необходимо обращение с соответствующим запросом 5 или более его членов к председателю комитета (или его заместителю), который обязан принять решение о проведении расследования. Расследование может проводиться как непосредственно членами комитета, так и назначенными для этого сотрудниками аппарата комитета по разведке17.
Важной функцией сенатского Комитета по разведке является подготовка и анализ проектов законов, регулирующих вопросы организации и деятельности разведывательных служб США. В соответствии с резолюцией Сената № 40018 в обязательном порядке на рассмотрение Комитета должны представляться все законопроекты, проекты постановлений, меморандумов, а также иные материалы, относящиеся к деятельности: центрального разведывательного управления и его директора; Директора национальной разведки и Службы директора национальной разведки; разведывательной деятельности всех министерств и ведомств федерального правительства, включая разведывательную деятельность РУМО, АНБ, подразделений и служб Госдепартамента, Министерства юстиции, Министерства финансов.
В обязательном порядке Комитет по разведке рассматривает ежегодные финансовые законопроекты и законопроекты о полномочиях: Директора национальной разведки; Службы директора национальной разведки; ЦРУ; Директора ЦРУ; ФБР; АНБ; РУМО; иных разведывательных служб Министерства обороны; разведки Госдепартамента19.
Руководители министерств, в состав которых входят разведывательные службы—члены разведывательного сообщества США, ежегодно представляют на рассмотрение Комитета отчеты о разведывательной деятельности подчиненных им служб. Помимо непосредственно разведывательной деятельности США, в отчетах должна отражаться информация о разведывательной деятельности иностранных государств, направленной против Соединенных Штатов.
В отношении представляемых в Сенат для ратификации международных договоров Комитет по разведке выносит заключение о возможностях разведывательного сообщества исполнить положения договора, относящиеся к сфере его полномочий.
В Комитете уделяется большое внимание соблюдению соответствующего режима секретности при работе с документами, которые содержат сведения о деятельности разведслужб и разглашение которых может нанести ущерб интересам национальной безопасности США. Специальные инструкции, принятые верхней палатой Конгресса, предусматривают жесткие санкции как к сенаторам, так и к сотруд-
17 Rule 6: Investigations // Ibid.
18 S. Res. N 400, 94th Cong., 2nd Sess.
19 Sec. 2, S. Res. N 400.
никам аппарата комитетов Сената, уличенным в нарушении правил работы с секретной информацией20.
Вместе с тем Комитет по разведке Сената стремится предоставить американской общественности убедительные доказательства того, что деятельность разведки находится под постоянным контролем представительной власти и направлена на обеспечение насущных интересов американского государства. Любые материалы о работе комитета, не подпадающие под соответствующие инструкции о защите секретной информации, по мнению сенаторов, не только могут, но и должны доводиться до самых широких слоев американской общественности. С этой целью Сенат допускает даже возможность телевизионной или радиотрансляции заседаний комитета по разведке21. Максимально допустимая гласность и открытость в работе комитета способствует, по мнению Сената, формированию у граждан США верного представления о целях и задачах деятельности разведывательных служб22.
Жестко регламентирован и порядок формирования аппарата Комитета. Любой сотрудник аппарата может быть назначен на свою должность не иначе как по взаимному согласию руководителя комитета и его заместителя либо с согласия большинства списочного состава членов Комитета. Каждый сотрудник аппарата комитета обязан пройти перед назначением на должность специальную проверку для получения доступа к секретной информации. В своей работе сотрудники аппарата руководствуются теми же требованиями режима секретности, что и сенаторы—члены комитета23.
Комитет по разведке Палаты представителей (House Permanent Select Committee on Intelligence). Учрежден 14 июля 1977 г., т.е. через год после создания аналогичного комитета в верхней палате Конгресса, на основании резолюции № 658, которая представляла собой поправки к Регламенту Палаты представителей. Она добавила в Регламент новый раздел (Rule XLVII), определявший статус и полномочия Комитета по разведке24. В настоящее время деятельность данного Комитета регулируется параграфом 11 раздела X Регламента Палаты представителей25.
В состав Комитета по разведке Палаты представителей должно входить не более 20 членов, назначаемых спикером палаты. При этом ни демократическая, ни республиканская партии не должны иметь в комитете более 12 членов (больше получает та партия, которая является партией большинства в нижней палате). Комитет по разведке Пала-
20 S. Res. N 9, 94th Cong., 1st Sess. App. B; Sec. 8, S. Res. N 400, 94th Cong., 2nd Sess.
21 § 7(b), rule XXV // Standing Rules of the Senate.
22 Rule 2: Meeting Procedures // Rules of Procedure for the Select Committee on Intelligence. U.S.S.
23 Sec. 8, S. Res. N 400. 94th Cong.
24 H. Res. N 658: Resolution to amend the Rules of the House of Representatives and establish a Permanent Select Committee on Intelligence, 95th Cong., 1977.
25 Clause 11, rule X // Rules of the House of Representatives. 113th Cong. 2013.
ты представителей имеет статус «особого» комитета, поэтому согласно Регламенту палаты в его состав должны входить по меньшей мере по одному представителю от Комитета по ассигнованиям, Комитета по вооруженным силам, Комитета по юридическим вопросам и Комитета по международным делам26. Срок пребывания рядовых членов комитета в его составе ограничен не более чем 4 созывами Конгресса (т.е. 8 годами) из 6 последующих созывов. Для председателя комитета и лидера меньшинства срок пребывания в составе комитета не ограничен27.
Комитет по разведке Палаты представителей в целом обладает примерно такими же полномочиями по контролю за деятельностью разведки, как и Комитет по разведке Сената. Однако при рассмотрении проекта бюджета разведывательного сообщества Комитет по разведке Палаты представителей имеет более широкие полномочия, которые включают рассмотрение не только проекта ассигнований на Национальную разведывательную программу, но и проект бюджета Военно-разведывательной программы.
Необходимо, однако, упомянуть, что в нижней палате американского Конгресса ряд функций контроля за разведывательной деятельностью относятся к ведению Комитета по внутренней безопасности и Комитета по вооруженным силам. В частности, вопросы разведывательной деятельности, которые связаны исключительно с обеспечением разведывательных потребностей оборонного министерства и не являются частью каких-либо более глобальных разведывательных систем общенационального масштаба, относятся к ведению Комитета по вооруженным силам. Соответственно та часть разведывательной деятельности, которая осуществляется разведывательными элементами Министерства внутренней безопасности, относится к ведению Комитета по внутренней безопасности.
В сфере проведения специальных расследований деятельно -сти разведывательного сообщества или отдельных разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества, Комитет по разведке Палаты представителей имеет такие же полномочия, как и Комитет по разведке Сената. Он может проводить расследования в тех случаях, когда с подобной инициативой выступает его председатель (после соответствующей консультации с лидером парламентского меньшинства в комитете). Санкционированные Комитетом расследования могут осуществляться как самими членами комитета, так и сотрудниками административного аппарата комитета28.
Административный аппарат Комитета по разведке Палаты представителей включает служащих комитета, консультантов комитета,
26 Clause 11 (a, 1), rule X // Ibid.
27 Clause 11 (a, 4), rule X // Ibid.
28 Sec. 9: Investigations // Rules of Procedure for the Permanent Select Committee on Intelligence. U.S.H.R., 113th Cong.
сотрудников правительственных ведомств, прикомандированных к комитету, других лиц, выполняющих на контрактной или иной основе работу в интересах комитета. Назначение сотрудников аппарата осуществляет председатель комитета после консультаций с лидером парламентского меньшинства в комитете29.
Основной задачей сотрудников аппарата Комитета по разведке является оказание помощи как представителям партийного большинства в нижней палате, так и представителям меньшинства во всех вопросах, относящихся к ведению комитета. Сотрудники аппарата для получения допуска к секретным материалам перед назначением в комитет должны пройти соответствующую проверку. В своей работе с секретными материалами сотрудники аппарата руководствуются такими же требованиями, как и члены комитета.
Комитет по разведке Палаты представителей вправе учредить в своем составе любой подкомитет на основании решения, принятого большинством (от списочного состава) членов комитета. Комитет в рамках своей компетенции определяет круг полномочий создаваемого в его составе подкомитета. В своей работе любой подкомитет разведывательного комитета нижней палаты руководствуется теми же нормативно-правовыми актами, что и сам комитет.
Необходимый кворум для проведения подкомитетами заседаний составляет половину от числа членов подкомитета. Для заслушивания отчетов достаточно присутствия двух членов подкомитета. Председатель Комитета по разведке и руководитель оппозиции в комитете имеют право присутствовать на заседании и принимать участие в работе любого подкомитета в качестве его неофициальных членов. При этом они не имеют право участвовать в каких-либо проводимых в подкомитете голосованиях и не учитываются при установлении кворума30.
В настоящее время в составе Комитета по разведке имеется три подкомитета: подкомитет по терроризму, агентурной разведке, контрразведке и аналитической обработке информации (Subcommittee on Terrorism, Human Intelligence, Analysis, and Counterintelligence), подкомитет по технической и тактической разведке (Subcommittee on Technical and Tactical Intelligence) и подкомитет по контролю и расследованиям (Subcommittee on Oversight and Investigations). Как следует из названий подкомитетов, первый из них занимается вопросами противодействия терроризму, агентурной разведкой, контрразведкой в разведывательном сообществе, а также вопросами аналитической обработки разведывательной информации. Второй — вопросами технической разведки, которая в основном осуществляется разведывательными подразделениями министерства обороны, а ее результаты главным образом используются для решения тактических задач. Третий подкомитет спе-
29 Sec. 8 // Ibid.
30 Sec. 7: Subcommittees // Ibid.
циализируется непосредственно на осуществлении контроля и проведении расследований по фактам выявленных нарушений.
Как и разведывательный комитет Сената, Комитет по разведке Палаты представителей уделяет существенное внимание информированию общественности о своей работе. В тех случаях, когда в комитете или любом из его подкомитетов проходят открытые слушания, комитет (или подкомитет) большинством голосов своих членов может принять решение о предоставлении средствам массовой информации права освещать ход заседаний (полностью или частично) в телевизионных или радиорепортажах, в периодической печати31.
Контрольные полномочия других комитетов и комиссий Конгресса США в отношении разведывательного сообщества. В отличие от комитетов по разведке обеих палат Конгресса, которые осуществляют контроль за разведывательной деятельностью США на постоянной основе, другие комитеты и комиссии Конгресса принимают к своему рассмотрению вопросы, связанные с деятельностью разведки, лишь в тех случаях, когда это каким-либо образом затрагивает их сферу компетенции. Наиболее часто вопросы деятельности разведки рассматривают Комитет по вооруженным силам Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей, Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, комитеты по юридическим вопросам обеих палат.
В юрисдикции Комитета по вооруженным силам Палаты представителей находятся те направления деятельности военно-разведывательных служб министерства обороны, которые направлены исключительно на удовлетворение потребностей военного министерства и являются составной частью Военно-разведывательной программы. В тех же случаях, когда осуществляемая военной разведкой деятельность является составной частью программ, курируемых Директором национальной разведки, уполномоченным комитетом в нижней палате выступает Комитет по разведке. Основное направление работы Комитета по вооруженным силам — это участие в разработке и обсуждение бюджетов тех разведывательных программ, которые находятся в его юрисдикции. Каких-либо специальных расследований, связанных с деятельностью разведывательных служб, комитет, как правило, не проводит32.
Из 7 постоянных подкомитетов Комитета по вооруженным силам непосредственно вопросами разведки занимается Подкомитет по разведке, чрезвычайным угрозам и оборонному потенциалу (Subcommittee on Intelligence, Emerging Threats and Capabilities) и лишь в части, касающейся космической разведки, — Подкомитет по стратегическим силам (Subcommittee on Strategic Forces).
31 Clause 11 (i)(4), rule XI // Rules of the House of Representatives, 113th Cong., 2013.
32 Rule 4 // Rules of the Committee on Armed Services, U.S.H.R., 113th Cong., 2013.
Разделение компетенции в сфере контроля за разведывательной деятельностью между Комитетом по разведке и Комитетом по вооруженным силам нижней палаты Конгресса сложилось исторически. До создания в 1977 г. постоянного Комитета по разведке функции контроля за разведывательной деятельностью в Палате представителей выполнял Комитет по вооруженным силам (позднее преобразованный в Комитет по национальной безопасности, а после 2004 г. вернувший свое первоначальное название). После учреждения Комитета по разведке часть контрольных полномочий в сфере разведывательной деятельности было решено оставить за Комитетом по вооруженным силам. Подобное решение было мотивировано тем, что отдельные направления разведывательной деятельности связаны исключительно с потребностями подразделений министерства обороны и их значение в рамках общенациональных разведывательных программ незначительно. В последующем практика разделения полномочий контроля за разведывательной деятельностью между двумя комитетами была закреплена в нормативных документах нижней палаты. Тем не менее и по сей день между ними периодически возникают разногласия. На первый взгляд очевидное разграничение компетенций между двумя комитетами нижней палаты на практике оказывается не столь бесспорным. Например, в ходе подготовки ежегодных бюджетных законопроектов бывает достаточно нелегко разграничить сферы компетенции двух комитетов, и часто один и тот же вопрос одновременно принимается к рассмотрению и Комитетом по разведке, и Комитетом по вооруженным силам Палаты представителей33.
Комитет по внутренней безопасности Палаты представителей (Committee on Homeland Security) был создан 19 июня 2002 г. на основании Резолюции Палаты представителей № 449. Он создавался как особый комитет с целью выработки рекомендаций и предложений Конгрессу в связи с планировавшимся учреждением министерства внутренней безопасности. После подписания президентом Закона о внутренней безопасности 25 ноября 2002 г. Комитет был упразднен в связи с решением возложенных на него задач.
Однако уже менее чем через год в 2003 г. комитет был воссоздан, а 4 января 2005 г. получил статус постоянного34. Основной задачей Комитета был обозначен контроль за деятельностью Министерства внутренней безопасности. Вопросами разведки комитет по внутренней безопасности Палаты представителей занимается лишь применительно к разведывательной деятельности Министерства внутренней безопасности. Непосредственно на вопросах разведывательной деятельности
33 The Intelligence Community in the 21st Century: Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, U.S.H.R. P. 2.
34 Sec. 2. H. Res. 5. 109th Cong.
в комитете специализируется Подкомитет по противодействию терроризму и разведке (Subcommittee on Counterterrorism and Intelligence).
Несколько более продолжительную историю имеет Комитет по внутренней безопасности и делам правительства Сената, являющийся одним из старейших комитетов верхней палаты. Свое нынешнее название Комитет получил 15 октября 2004 г. на основании резолюции Сената № 44535. До 2004 г. комитет сменил много названий: с 1921 г. — Комитет по расходам в правительстве; с 1952 г. — Комитет по операциям правительства; с 1978 по 2004 г. — Комитет по делам правительства36.
Помимо той деятельности, которой Комитет по внутренней безопасности и делам правительства занимался до 2004 г., резолюция Сената № 445 наделила его новым кругом обязанностей в отношении подразделений Министерства внутренней безопасности. Комитет призван рассматривать все законодательные инициативы, петиции, меморандумы, а также осуществлять контроль за деятельностью Министерства внутренней безопасности. При этом, однако, из ведения Комитета изъяты вопросы, относящиеся к Береговой охране и Секретной службе США37.
Контрольные полномочия юридических комитетов Конгресса в отношении разведывательных служб отличаются некоторой спецификой. Круг их контрольных полномочий несколько отличается от тех полномочий, которыми наделены разведывательные комитеты обеих палат и комитеты, занимающиеся вопросами внутренней безопасности. Наиболее существенная часть контрольных полномочий юридических комитетов связана с контрразведывательной деятельностью, которая хотя и рассматривается в США как часть разведывательной деятельности, тем не менее отличается известной спецификой.
Задачей контрразведки является не только сбор информации, но и осуществление судебного преследования виновных лиц: к контрразведывательной деятельности, по крайней мере к отдельным ее направлениям, законодательство США предъявляет более серьезные требования.
Закрепленные в Конституции и законах США гарантии прав и свобод американских граждан, в частности, требуют обязательной судебной санкции на проведение ФБР оперативно-технических мероприятий, которые связаны со вторжением в личную жизнь граждан; значительно усложняет контрразведывательную работу и сформировавшееся в конце 60-х гг. законодательство о свободе информации38.
35 S. Res. N 445, 108th Cong.
36 Committee on Expenditures in the Executive Departments, Committee on Government Operations, Committee on Governmental Affairs.
37 Sec. 101, S. Res. N 445, 108th Cong.
38 Freedom of Information Act of 1966, Pub. L. N 89-487, July 4 1966, 80 Stat., at 250; Freedom of Information Acts of 1967, Pub. L. N 90-23, June 5 1967, 81 Stat., at 54. В частности, в Законе о свободе информации1966 г. в ст. 3(с) говорится: «...каждое ведомство
В силу своей специфики ряд вопросов контрразведывательной деятельности, в особенности связанных с ущемлением конституционных прав и свобод американских граждан, подконтрольны комитетам по юридическим вопросам палат Конгресса.
В Комитете по юридическим вопросам Палаты представителей вопросами контроля за контрразведывательной деятельностью занимается главным образом Подкомитет по конституционным вопросам и гражданскому правосудию (Subcommittee on the Constitution and Civil Justice). Большинство слушаний Подкомитета посвящено вопросу анализа правовой базы, регулирующей деятельность ФБР и других ведомств, уполномоченных осуществлять контрразведывательную деятельность. В Подкомитете заслушиваются отчеты руководителей контрразведывательных подразделений, вносятся рекомендации по совершенствованию правовой базы39.
В Комитете по юридическим вопросам Сената контроль за контрразведывательной деятельностью осуществляется через несколько подкомитетов. Это в первую очередь подкомитеты по конституции, гражданским правам и правам человека; по несостоятельности и судам; по преступности и терроризму; по вопросам иммиграции, беженцам и безопасности границ40. Каждый из подкомитетов занимается вопросами, относящимися непосредственно к его компетенции, в общих чертах определяемой его названием. Однако четких границ компетенции отдельных подкомитетов не существует.
В тех случаях, когда в Комитете по юридическим вопросам рассматривается вопрос, имеющий важное значение для безопасности Соединенных Штатов, слушания проходят непосредственно в самом комитете, без передачи вопроса на рассмотрение в какой-то из его подкомитетов.
Нужно, однако, заметить, что сфера компетенции комитетов по юридическим вопросам обеих палат не ограничивается лишь вопросами контрразведывательной деятельности разведывательного сообщества. Юридические комитеты вправе принимать к своему рассмотрению любой вопрос, связанный с деятельностью американской разведки, в том случае, если этот вопрос относится к сфере компетенции комитетов.
Основной вопрос, который рассматривают комитеты по ассигнованиям верхней и нижней палаты Конгресса, — подготовка проектов разведывательных бюджетов. Работа комитетов по ассигнованиям
должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему запрос».
39 Amendments to the Freedom of Information Act: Hearings Before the Subcommittee on the Constitution of the Committee on the Judiciary, U.S.S., 98th Cong., 2nd Sess., 1985.
40 The Subcommittee on Constitution, Civil Rights and Human Rights, the Subcommittee on Bankruptcy and the Courts, the Subcommittee on Crime and Terrorism, Immigration, the Subcommittee on Refugees and Border Security.
связана с завершающей стадией подготовки проектов бюджетов всех трех общенациональных разведывательных программ.
В Комитете по ассигнованиям нижней палаты проектом бюджета разведки занимается Подкомитет по национальной безопасности (Subcommittee on National Security). Он получает из Комитета по разведке прошедший обсуждение в комитете и согласованный с Комитетом по национальной безопасности палаты проект разведывательного бюджета. Задача Подкомитета по национальной безопасности Комитета по ассигнованиям — проверка соответствия ассигнований на различные статьи разведывательного бюджета общим приоритетам национальной безопасности и соединение разведывательного бюджета с бюджет Министерства обороны. При этом значительная часть бюджета разведки не выделяется отдельной статьей в оборонном бюджете, а приблизительно равномерно распределяется между другими его статьями. Это связано с тем, что бюджет разведывательного сообщества США (общая сумма разведывательных ассигнований) до настоящего времени является закрытой информацией41.
В 2004 г. в составе Комитета по ассигнованиям Сената был учрежден специальный подкомитет по разведке (Subcommittee on Intelligence), занимающийся ассигнованиями на разведку. Резолюция Сената № 445, на основании которой был учрежден новый подкомитет, отнесла к его ведению весь круг вопросов, связанный с выделением ассигнований на разведывательную деятельность42.
Подводя итог анализу контрольных полномочий Конгресса США за разведывательными службами необходимо подчеркнуть тот факт, что именно контроль Конгресса является наиболее эффективным и действенным видом контроля за разведкой. Он более эффективен, чем судебный контроль, ввиду специфики самого механизма контрольных полномочий судебной власти. Несложно показать, что он по своей эффективности превосходит и контрольные полномочия исполнительной власти.
Бесспорно, разведывательная деятельность рассматривается в Соединенных Штатов как одно из направлений деятельности по обеспечению обороны страны и в соответствии с Конституцией относится к сфере исключительной компетенции президента43. Однако, являясь
41 В настоящее время общественности доступна лишь информация о бюджете двух основных разведывательных программ: Национальной разведывательной программы и Военно-разведывательной программы. По данным 2012 г., бюджет Национальной разведывательной программы составляет 53,9 млрд дол., бюджет Военно-разведывательной программы — 21,5 млрд дол., бюджет Министерства обороны США — 553 млрд дол. (Fiscal Year 2012 Budget of the U.S. Government. Wash., 2011).
42 Sec. 402, S. Res. N 445, 108th Cong.
43 На практике, контрольные функции в отношении федеральных органов исполнительной власти осуществлялись уже первыми американскими президентами, начиная с Джорджа Вашингтона. Подобное право президента не оспаривалось и законодатель-
одним из направлений деятельности федерального правительства, разведка слишком тесно связана с другими направлениями деятельности, которые в соответствии с Конституцией США находятся в ведении исполнительной власти.
В силу этого любая система контроля за разведкой, функционирующая исключительно в рамках исполнительной власти, не может являться полностью объективной и независимой, поскольку интересы различных подразделений федерального правительства находятся в чрезвычайно тесной взаимосвязи друг с другом. Любые громкие скандалы и разоблачения, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в деятельности разведки, могут оказать непосредственное воздействие на всю систему исполнительной власти.
Указанные недостатки несвойственны контрольным полномочиям законодательной ветви власти. Достаточно высокая объективность и независимость осуществляемых Конгрессом контрольных функций в значительной мере предопределена закрепленной в американской Конституции системой сдержек и противовесов. Эта система позволяет всем трем ветвям государственной власти — исполнительной, законодательной и судебной — оказывать взаимное воздействие друг на друга, снижая до минимума возможность узурпации государственных властных функций какой-либо из трех властей.
Независимость и объективность контрольных полномочий Конгресса в отношении разведывательных служб стимулируется еще одним немаловажным обстоятельством. В Конгрессе всегда представлены две традиционно противоборствующие политические партии США — республиканская и демократическая, лишь представитель одной из которых стоит во главе исполнительной ветви власти и которому, следовательно, подчинены в том числе и разведывательные службы. В силу этого в любой момент времени конгрессмены от одной из двух партий (очевидно, не той, чей представитель является действующим главой государства) имеют серьезный дополнительный стимул проявить максимальную честность и принципиальность, проводя беспристрастные расследования, выявляя возможные нарушения и злоупотребления должностных лиц и тем самым зарабатывая своей партии дополнительные политические очки на ближайших парламентских или президентских выборах.
ной властью. Уже в 1789 г. во время дебатов в только что сформированной Палате представителей первого созыва Джеймс Мэдисон сформулировал совершенно определенную позицию законодателей: «„дух Конституции выражен совершенно определенным образом в конституционной клаузуле, гласящей, что высший магистрат федерации должен нести ответственность за деятельность исполнительной власти...однако возложенная на него (президента) ответственность предполагает наделение его властью инспектировать и контролировать деятельность подчиненных ему должностных лиц исполнительной власти» (1 Annals of Cong. 495, 499.1789).
Список литературы
1. Congressional Record, April 9, 1956. Washington, Government Printing Office 1957.
2. The Intelligence Community in the 21st Century: Staff Study Permanent Select Committee on Intelligence, House of Representatives, 104th Cong., Chap. XV: Congressional Oversight, U.S.S., Wash., 1996.
3. Final report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities United States Senate: Together with additional, supplemental, and separate views. Wash. (D.C.), 1976.
4. U.S. Intelligence Agencies and Activities: Intelligence Costs and Fiscal Procedures — Hearings Before the Select Committee on Intelligence, Part 1. Wash. (D.C.), 1975.
5. U.S. Intelligence Agencies and Activities: Domestic Intelligence Programs — Hearings Before the Select Committee on Intelligence, Part 3. Wash. (D.C.), 1975.
6. U.S. Intelligence Agencies and Activities: Committee Proceedings — Proceedings of the Select Committee on Intelligence, Part 4 Wash. (D.C.), 1975.
ТРЕБОВАНИЯ К ПУБЛИКАЦИЯМ, ПРЕДСТАВЛЯЕМЫМ В ЖУРНАЛ
«ВЕСТНИК МОСКОВСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. СЕРИЯ 11. ПРАВО»
Общие требования
Статьи и материалы должны быть посвящены правовой тематике.
Название статей или материалов должно отражать их содержание.
Условием публикации статей и материалов является наличие рекомендации соответствующей кафедры (лаборатории) и положительной рецензии на данную статью (материал) члена редакционной коллегии журнала (не являющегося членом кафедры (лаборатории), к которой относится автор).
Плата с аспирантов за публикацию рукописей не взимается.
Объем статей и материалов
— для профессоров, преподавателей и сотрудников учебных (научных) организаций — до 2 п. л.;
— для аспирантов и студентов — до 0,6 п. л.;
— в рубрику «Научная жизнь» — до 0,5 п. л.;
— в рубрику «Критика и библиография» — до 0,2 п. л.
Один печатный лист (п. л.) составляет 40 000 печатных знаков (включая пробелы).
