CC BY
75
ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Доронина О.Н.1
РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ СИСТЕМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В РОССИИ И ГОСУДАРСТВАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
Конституционная защита основных прав и свобод является важным элементом механизма реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, как в Российской Федерации, так и в государствах Центральной и Восточной Европы. Н.В. Витрук понимает под защитой конституционных прав и свобод человека и гражданина «принудительный в отношении обязанного лица способ воздействия, применяемый, прежде всего, потерпевшим и иными компетентными органами в установленном законом порядке в целях восстановления нарушенного права и правопорядка и применения наказания за виновное правонарушение»2. Однако, наиболее распространенным в российской и зарубежной юридической науке является системный подход к защите прав и свобод, в соответствии с которым, защита прав и свобод человека и гражданина рассматривается как целостная конституционно обусловленная упорядоченная совокупность взаимодействующих звеньев правового механизма, деятельность которого направлена на защиту нарушенных прав и свобод лиц, находящихся под юрисдикцией государства, и достижение в стране состояния их реальной
1 Доронина Ольга Николаевна - кандидат юридических наук, доцент МИГСУ Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
В статье рассматривается процесс становления и развития конституционных систем защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы, выявляются факторы, ему способствовавшие.
Ключевые слова: защита прав человека, конституционная система, история конституционного развития Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы.
Doronina Olga N. The development of constitutional human rights protection .systems in Russia and Central and Eastern Europe
The article deals with the process of formation and development of constitutional human rights protection systems in the Russian Federation and the countries of Central and Eastern Europe, identifies the factors that have contributed to it. Keywords: human rights, the constitutional system, the history of the constitutional development of the Russian Federation and the states of Central and Eastern Europe.
2 Витрук Н.В. Общая теория правового положения личности. М., 2008. С. 351.
защищенности1 ■ Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина, будучи интегративным феноменом, получает качественную определенность через функциональное единство своих элементов. К основным элементам данной системы относятся: правозащитные нормы и принципы защиты прав и свобод человека и гражданина; субъекты, осуществляющие правозащитную деятельность; правозащитная деятельность как способ функционирования указанной системы.
Как показывает сравнительное исследование конституционного законодательства России и иных постсоциалистических государств, и Конституция Российской Федерации 1993 г., и конституции государств Центральной и Восточной Европы устанавливают основы защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе, от нарушений их со стороны государственных органов (включая органы исполнительной власти) посредством установления основной обязанности государства в целом и отдельных государственных органов защищать конституционные права и свободы человека и гражданина, а также закрепления конституционных прав индивидов пользоваться государственной защитой, осуществляемой любыми государственными органами, в том числе и судебными органами, в случае нарушений их прав и свобод. Конституция Российской Федерации, а также конституции Венгрии, Македонии, Молдовы, Румынии, Словакии, Словении, Чехии, Украины специально закрепляют в качестве основного права возможность обжалования правовых актов органов государственной власти.
Заметим, что институт судебного и несудебного обжалования решений и действий органов государственной власти был учрежден еще в социалистическом законодательстве, например, в ст. 58 Конституции СССР 1977 г.2, в ст. 86 Конституции ПНР 1952 г. (в ред. 1972 г.)3, в ст. 29 Конституции ЧССР 1960 г. (в ред.
1 См.: Карташов В.Н. Правозащитные системы: понятие, основные типы и принципы // Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации: сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2003. С. 12; Мархгейм М.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в современной России: системная конституционная модель, проблемы ее функционирования и совершенствования. М., 2004. С. 12; Чуксина В.В. Несудебная защита прав человека в системе национальной правозащитной деятельности Российской Федерации и зарубежных государств // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
2 Конституция СССР, принята Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. (в ред. от 14 марта 1990 г.) // Свод законов СССР. Т. 3. М., 1990. С. 14.
3 Конституция Польской Народной Республики от 22 июля 1952 г. (в ред. от 6 мая 1987 г.) // ПНР: Конституция и законодательные акты. / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1988. С. 15-27.
1972 г.)1, в ч. 1 ст. 180 и ч. 2 ст. 203 Конституции СФРЮ 1974 г.)2- В конце 50-х - 60-х гг. ХХ в. в ряде социалистических стран были приняты нормативные правовые акты, закрепляющие процедуры обжалования решений и действий государственных органов и организаций в судебном и в административном порядке. Так, в 1956 г. были приняты Предписания ФРНЮ об административном процессе, в 1957 г. -Закон ВНР «Об общих принципах административного процесса», в 1960 г. -Административно-процессуальный кодекс ПНР и распоряжение Правительства ЧССР «Об административном процессе», которые устанавливали порядок несудебного обжалования гражданами решений и действий органов государственного управления3 - Следует также отметить и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534^11 «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», закреплявший порядок рассмотрения обращений граждан государственными и общественными органами4. К середине 80-х гг. ХХ в. в законодательстве Болгарии, Югославии, Румынии, СССР был учрежден и институт судебного обжалования любого индивидуального административного акта, который затрагивает права и охраняемые законом интересы граждан5- Вместе с тем, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина от нарушений со стороны органов государственной власти данные механизмы действовали далеко не эффективно6' отсутствовала целостная система защиты прав и свобод человека и гражданина.
На современном этапе развития государственности Российской Федерации и государств Центральной и Восточной Европы на формирование конституционно-
1 Конституция Чехословацкой Социалистической Республики от 11 июля 1960 г. (в ред. от 27 октября 1968 г.) // Конституции социалистических государств: Сборник. В 2-х томах. Т.2. М., 1987. С. 318-332.
2 Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославия. Белград, 1974.
3 Об институте несудебного обжалования в социалистических странах см. подробнее: Старосьцяк Е. Институты административного процесса европейских социалистических стран //Советское государство и право. 1964. № 7. С. 122-129.
4 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-УП (в ред. от 2 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Документ приводится по данным Справочной Правовой Системы КонсультантПлюс.
5 См., подробнее: Ремнев В.И. Соотношение судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан //Правоведение. 1984. № 5. С. 48-56.
6 См., подробнее: Ескина Л.Б. Особенности развития конституционных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 12-17; Товстуха О.О. Тенденции развития законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина в сфере исполнительной власти в государствах Центральной и Восточной Европы. // Государственное строительство и право. Выпуск 27, 2010 / Под общ. ред. Г.В. Мальцева. М.: Изд-во МосГУ, 2010. С. 81-87.
правовых основ защиты прав и свобод человека и гражданина оказали влияние следующие факторы1.
Реализация международных стандартов в сфере прав человека и внедрение международных механизмов контроля их соблюдения напрямую связано с демократизацией политического режима государств Центральной и Восточной Европы. Ряд политических движений видели в защите прав и свобод человека и гражданина полезную для своей страны инновацию, становление и развитие данного института рассматривается ими как один из важных факторов успешности демократического транзита, создания демократического правового государства. Действительно, этот акцент на защите прав и свобод человека и гражданина был особенно очевиден в начале периода трансформации политических режимов, например, в период «перестройки» в СССР, а также при проведении «Круглых столов» в ПНР и ВНР.
В Венгрии, например, в 1989 г. при обсуждении поправок к Конституции ВНР 1949 г. «Круглый стол» предложил, чтобы изменения к структуре Конституции отразили положение о том, что права человека должны впредь быть расценены как основные ценности. Согласно этой концепции, такие права - не привилегии, предоставленные государством по собственному усмотрению, а представляют собой границы государственной власти. По мнению оппозиционных политических сил, была вполне приемлемо поместить права, "защищаемые" государством, в главу Конституции, следующую за главами, определяющими правовое положение органов государства. Однако, основные права, которые ограничивали государственную власть, должны предшествовать конституционным нормам, закрепляющим правовое положение государственных органов. Компромисс был достигнут, когда участники согласились в том, что качестве общих принципов необходимо закрепить положение о том, что «Венгерская Республика признает неприкосновенные и неотчуждаемые основополагающие права человека; их соблюдение и защита является первоочередной обязанностью государства» (§ 8 Конституции Венгерской Республики 1949 г. (в ред. 1989 г.) 2. При этом, в Конституции Венгрии были установлены механизмы защиты индивида от
1 Пронин А.А. Проблемы прав человека. Курс лекций. М., 2004. С. 30.
2 Halmai G. The Protection of Human Rights in Poland and Hungary // Human Rights in Eastern Europe / Ed/ by I. Pogany. Coventry, 1995. Р. 161.
произвольного ограничения его прав со стороны органов государственной (в первую очередь, исполнительной) власти, в том числе судебная защита и институт судебного конституционного контроля.
Становления конституционных основ защиты прав и свобод в ЧССР сопровождалось разделением государства, чему предшествовала неудачная попытка принятии новой федеральной конституции. В 1991 г., однако, Чехословакия провозгласила Хартию основных прав и свобод человека и гражданина, что назвали ее "самым заметным достижением» 1 . Хартия устанавливает систему государственных механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина, в первую очередь, судебную защиту и судебный конституционный контроль, ее положения должны были иметь приоритет по отношению к нормам Конституции ЧСФР, нормам ее законов и подзаконных актов2. После разделения Чехословакии положения Хартии были имплементированы в правовую систему Чешской Республики и Словацкой Республики3' Аналогичным образом и Российская Федерация также сначала включила Декларацию прав и свобод человека и гражданина 1991 г. в Конституцию РСФСР 1978 г., а затем в текущую Конституцию Российской Федерации, которая была, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г4.
В ряде постсоциалистических стран правозащитники инициировали работу по созданию действенной защиты прав и свобод человека и гражданина. Например, первый Конгресс «Солидарности» (1981) рассматривал вопрос утверждения прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности, во взаимосвязи с необходимостью осуществления конституционной реформы. Тезис 23 Итогового решения Конгресса провозглашал, что «Конституционная система должна гарантировать основные гражданские свободы, [и] принципы уважения равенства всех граждан и всех публичных институтов перед законом. ... Подчинение всех институтов общественной жизни, включая политические и социальные институты, закону. Поэтому необходимо изменить конституционные положения, относящиеся к
1 Elster J., Offe C., Preuss U.K Institutional Design in Post-Communist Societies: Rebuilding the Ship at Sea. Cambridge, 1998. Р. Р. 73.
2 См.: Osiatynski W. Rights in New Constitutions of East Central Europe. // Columbian Human Rights Law Review. 1994. Vol. 26. Р. 113.
3 См., подробнее: Osiatynski W. Rights in New Constitutions of East Central Europe. P. 117.
4 См., подробнее: Thaman S.C. Trial by Jury and the Constitutional Rights of the Accused in Russia. // East European Constitutional Review. 1995. Vol. 4. No 1. P. 77, 78/
юридическому статусу этих институтов..., учредить независимый Конституционный Трибунал, задача которого должна состоять в проверке конституционности законов и подзаконных нормативных правовых актов. Необходимо также обеспечить соответствие национальных законов ратифицированным соглашениям и Международными пактами о правах человека. Решения, ограничивающие гражданские свободы должны подлежать судебному контролю.». В Тезисе 24 содержались требования "независимости судов, и судебного преследования в соответствии с общественным контролем», в Тезисе 25 - положения о том, что никто «не должен преследоваться за верования или вынужден действовать против совести» 1 ■ Таким образом, Итоговый документ содержал ясные требования установления действенной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, сопряженные с требованиями демократизации государственного строя2.
Необходимо отметить, что особую роль в создании механизмов защиты прав и свобод человека гражданина в постсоциалистических странах сыграли международные организации, такие как ООН, Совет Европы, ОБСЕ, в структуре которых были созданы подразделения по поощрению и поддержке национальных институтов по правам человека, в том числе и института омбудсмана.
Органы по правам человека ООН неоднократно обращались к теме защиты прав и свобод человека и гражданина в конкретных государствах, начиная с 1946 г. В октябре 1991 г. в Париже на Первом Международном Симпозиуме ООН по Национальным институтам по поощрению и защите прав человека были выработаны, а в последствии (в 1993 г.) приняты Генеральной Ассамблеей «Принципы, связанные со статусом национальных институтов», также называемые Парижскими принципами. В них подтверждается, что национальные институты должны обладать компетенцией по развитию и защите прав человека, иметь четкие полномочия, закрепленные конституцией либо специальным законом. Согласно Парижским принципам национальный институт может высказывать свое мнение по вопросам прав человека правительству, парламенту и другому компетентному органу; способствовать приведению национального законодательства в соответствие с международными стандартами; содействовать имплементации
1 См.: Ash T.G. The Polish Revolution. Solidarity. 3-rd Edition. Yale, 2002. P. 216-243.
2 См.: Davies N. Heart of Europe: A Short History of Poland. Oxford, 1986. Р. 16-25; Ignatieff M. Human Rights as Politics and Idolatry / Ed. by A. Gutman. Princeton, 2001. P. 19.
международных стандартов; вносить вклад в составление международных докладов о правах человека; способствовать правовому просвещению по вопросам прав человека; и сотрудничать с другими правозащитными институтами1. В июне 1993 г. на Всемирной Конференции по правам человека были приняты Венская Декларация и Программа действий, которые определили, что «национальные институты по правам человека играют важную созидательную роль по поощрению и защите прав человека, содействуя правовому просвещению и обучению вопросам
прав человека» и поддержали «учреждение и упрочение национальных
2
институтов»
Региональные международные организации, такие как Совет Европы и ОБСЕ также неоднократно касались вопроса о целесообразности учреждения в государствах Европы национальных систем защиты прав и свобод человека и гражданина. Как отмечает венгерский конституционалист А. Шайо, «конституционализация заново создаваемых посткоммунистических режимов стала решающим фактором при их признании Западом... Центральный аспект конституционализма состоит в том, что все отрасли права должны подвергаться строжайшему конституционному контролю, а их внутренняя система ценностей и даже обоснование должны находится под магией конституции. Мысль о том, что такой подход отражает всемирные тенденции или даже ценности, прибавляет легитимности посткоммунистической конституции, установленному ей правительству и, соответственно его законам, поскольку они показывают, что система признана во всем мире»3'
Одним из доводов в поддержку становления и развития национальных институтов защиты прав и свобод человека и гражданина в государствах Центральной и Восточной Европы было желание данных государств обеспечить присоединение к Европейскому Союзу. Одним из критериев, которым должно соответствовать государство - кандидат, является учреждение института судебного конституционного контроля по «континентальному», а не американскому образцу. Также говорилось, что ЕС, вообще, ожидал, что страны - кандидаты установят
1 См.: Reif L.C. Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good Governance and Human Rights Protection. // Harvard Human Rights Journal. 2000. Vol.13. Р. 113.
2 См.: Ombudsman and Human Rights Protection Institutions in OSCE Participating States. // OSCE Human Dimension Implementation Meeting. October 1998, Background Paper 1. Р. 6.
3 Шайо А. Конституционализм и конституционный контроль в посткоммунистической Европе. // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах: сборник докладов. М., 1999. С. 6-7.
систему конституционных судов, которые будут иметь не только полномочия, но и реальный авторитет по отношению к законодательным органам: «парламенты и президенты будут явно сопротивляться вмешательству со стороны судебной власти, но, в то же время, они будут явственно осознавать, что очевидная конфронтация с национальными конституционными судами будет являться серьезной угрозой перспективам вхождения в Европейский Союз, который уже ищет оправдания, чтобы отсрочить присоединение государств Центральной и Восточной Европы как невыгодное для ЕС в экономическом плане»1
Идея вступления в Европейский Союз, таким образом, оказала значительное воздействие при составлении проектов «демократических» конституций государств Центральной и Восточной Европы, несмотря на то, что приготовления к вступлению в ЕС, даже применительно к тем государствам Центральной и Восточной Европы, которые рассматривались в качестве самых очевидных кандидатов, начались несколько позже принятия новых конституций. В первом важном решении Европейского Союза, принятом в 1993 г. в Копенгагене (которое может быть рассмотрено как установление условий членства постсоциалистических европейских государств в Европейском Союзе) провозглашалось, что страны -кандидаты для успешного вступления в ЕС должны доказать, в том числе и "стабильность институтов, гарантирующих демократический и правовой характер государственности, уважение прав человека и защиту меньшинств".
В процессе мониторинга развития демократических институтов в государствах - кандидатах из Центральной и Восточной Европы перед их вступлением в ЕС, Европейская Комиссия с одобрением отмечала существование и функционирование конституционных судов, но ничто в этих сообщениях не дает основание сделать вывод о том, что факт существования именно данной модели организации судебного конституционного контроля имел определяющее значение. Обычно этот факт один из многих институтов в соответствующих разделах этих сообщений относительно "демократического и правового характера" соответствующего государства. Ни в одном из этих сообщений не подразумевалось, что организация и функционирование Конституционного Суда было непременным
1 Ackerman B. The Rise of World Constitutionalism. // Virginia Law Review. 1997. № 83. Р. 776.
Право и современные государства. - 2012. - № 6.
