CC BY
26
УДК 330:65.02
С.Г. Опарин, В.В. Сулима
РАЗВИТИЕ КОНКУРСОВ НА ПРАВО ЗАКЛЮЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРАКТА НА СТРОИТЕЛЬСТВО ОБЪЕКТОВ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Современная Транспортная стратегия [1] отражает беспрецедентный в мировой истории переход к инновационной рыночной экономике при сохранении государственной собственности на средства производства в сфере транспорта. Стратегическими целями развития транспортной системы являются обеспечение доступности, объема и конкурентоспособности транспортных услуг в соответствии с потребностями инновационного развития экономики России и сбалансированное развитие транспортной инфраструктуры.
Транспортная инфраструктура обусловливает экономический рост и повышение конкурентоспособности национальной экономики. Капитальные вложения предполагается осуществлять в развитие инфраструктуры всех видов
транспорта. В табл. 1 приведены прогнозные значения капитальных вложений в развитие транспортной инфраструктуры в ценах соответствующих лет с НДС на период до 2030 года [1].
Развитие конкурентного рынка транспортного строительства в ближайшее время будет невозможно без публичности и информационной открытости таких показателей, как цена, качество и надежность поставщиков товаров, работ и услуг. Это будет стимулировать развитие свободной конкуренции в экономике транспортного строительства, а оптимальное соотношение «цена - качество - надежность» - спрос на качественные товары, работы и услуги, повышение качества и эффективности транспортного строительства.
Таблица 1
Капитальные вложения в транспортную инфраструктуру, млрд руб.
Транспортная составляющая 2010-2030 2010-2015 2016-2020 2021-2030
Железнодорожный транспорт 58080 7665 12928 37487
Автомобильные дороги 59996 6151 9639 44206
Морской транспорт 9927 689 1475 7763
Внутренний водный транспорт 2868 282 518 2068
Воздушный транспорт 21079 1336 2769 16974
Автомобильный транспорт 9375 548 1204 7623
Промышленный железнодорожный транспорт 2324 274 414 1636
Наземный городской электротранспорт 1394 125 252 1017
Метрополитен 3109 453 624 2032
Комплексные проекты по развитию транспортной системы 2429 772 650 1007
Всего по транспорту 170581 18295 30473 121813
Надежность как показатель применяется для описания свойства готовности поставки безопасных и качественных материалов, оборудования, изделий и конструкций, проведения инженерных изысканий, выполнения проектных, строительных и пуско-наладочных работ, оказания инжиниринговых и консалтинговых услуг.
При формировании инновационной рыночной экономики транспортного строительства возникло немало проблем, требующих научного и практического решения, в их числе проблемы, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.
В соответствии с Федеральным законом № 94-ФЗ (2005 г.) основной формой размещения заказов в строительстве является аукцион, а решающим фактором при выборе поставщика -цена контракта, предложенная участником аукциона. Практика проведения аукционов выявила целый ряд недостатков, включая наличие недобросовестной конкуренции и сговор участников аукциона, спекулятивный демпинг, ухудшение качества продукции, ограниченные возможности привлечения к торгам квалифицированных поставщиков. Переход к электронному аукциону не решает этих проблем. В этой связи при размещении заказов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры наметилась тенденция постепенного возврата к конкурсным процедурам и квалификационному отбору поставщиков.
В данной статье рассматриваются проблемы и перспективы развития конкурсного отбора поставщиков при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд по критериям «цена», «качество» и «надежность».
Законодательство в области закупок зарубежных стран использует, как правило, Типовой закон ЮНСИТРАЛ - 1994 [2], международные стандарты в области менеджмента качества серии ИСО 9000:2008 и собственные стандарты. Большинство стран принимают международные стандарты и правила с небольшими поправками или в том виде, в котором они были подготовлены. Типовой закон ЮНСИТРАЛ стал осно-
вой создания правил международных инвестиционных фондов МБРР и Мирового банка.
Для стран ЕС законодательство, регулирующее размещение заказов, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд, подпадает под юрисдикцию положений ЕС о государственных закупках. На международном уровне ЕС является членом ВТО, в рамках которого все страны Евросоюза должны дополнительно соблюдать обязательства по факультативному Соглашению ВТО о государственных закупках (1996 г.).
Решающими факторами при выборе поставщика в странах ЕС являются сроки поставки, качество и надежность. Организация должна оценивать и выбирать поставщиков на основе их способности поставлять продукцию в соответствии с требованиями. Цена продукции должна быть сбалансирована, поскольку при современном развитии технологии производства и уровне производительности труда добиться снижения стоимости продукции практически невозможно, и она различается у разных поставщиков незначительно. Большая роль отводится конкурсам и предварительным переговорам. Предпочтение отдается известным поставщикам, имеющим хорошую репутацию и опыт на рынке, более высокий уровень финансового состояния, производственных возможностей и трудовых ресурсов, более эффективный менеджмент.
Одним из основных принципов в системе государственных закупок Великобритании является принцип окупаемости и экономии средств («Value for Money»), в соответствии с которым основная цель при размещении государственного заказа - достижение максимального результата при наименьших затратах. Наиболее важны в данном случае приемлемость и профессионализм исполнителя.
В США при выборе поставщика руководствуются законами штатов и строительными кодексами, в которых важное место уделяется обеспечению надежности, и часто с меньшей выгодой по цене контракта. По этой причине наряду с конкурсами (тендерами) широкое распространение получают прямые переговоры -биддинг.
Сложившаяся система закупок в большинстве зарубежных стран ориентирована на достижение экономичности и эффективности закупок, развитие конкуренции между поставщиками в отношении закупаемых товаров, работ, услуг, на содействие объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию.
Опыт государственных закупок в России характеризуется двумя периодами - до и после 2005 г. В период до 2005 г. законодательство строилось на принципах Типового закона ЮНСИТРАЛ с учетом сложившегося к этому времени уровня экономических отношений. Для участия в конкурсе на право заключить контракт поставщики должны были удовлетворять определенным квалификационным требованиям: обладать профессиональной и управленческой компетентностью, надежностью, опытом и репутацией, финансовыми и трудовыми ресурсами, платежеспособностью, оборудованием и производственными возможностями.
С принятием в 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ в системе государственных закупок товаров, работ и услуг наступает период, характеризующийся противоречивостью и неустойчивостью. Отменяются квалификация и надежность поставщика, но уже в 2007 г. Федеральным законом № 218-ФЗ дополнительно вводится критерий, определяемый как «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг». Однако в формате других действующих требований Закона № 94-ФЗ в отношении участников размещения становится ясно, что квалификация поставщика при размещении заказов по-прежнему не применима. Вместе с тем согласно ИСО 9000:2008 «квалификация поставщика - это демонстрация его способности выполнить требования».
Основной формой размещения заказов в строительстве становится аукцион, а решающим фактором при выборе поставщика - цена контракта, предложенная участником аукциона. Практика широкого применения аукциона, включая его электронную форму, показывает, что он не выявляет конкурентоспособную рыночную стоимость продукции, не обеспечивает
результативность и эффективность использования бюджетных средств.
В условиях сложившейся ситуации с 2008 г. происходит постепенный возврат к конкурсным процедурам и квалификационному отбору поставщиков. Поводом послужило письмо Минэкономразвития РФ и ФАС [3] с разъяснением положений Закона № 94-ФЗ по размещению заказов на выполнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным работам, разработке проектной документации и технико-экономического обоснования, где причиненный ущерб от аукционов наиболее очевиден. Также с этого времени расширяются возможности организации по проведению конкурса на проектно-изыскательские работы.
Федеральным законом № 308-ФЗ (2008 г.) возвращается право конкурсной комиссии при рассмотрении заявок по критерию «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» оценивать деловую репутацию поставщика, наличие у него опыта выполнения работ (оказания услуг), производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых и финансовых ресурсов, иных показателей, необходимых для выполнения работ (оказания услуг).
Важный этап развития конкурсов - принятие в 2009 г. Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт [4]. Правительством РФ устанавливаются порядок оценки заявок на участие в конкурсе, содержание и значимость критериев оценки, способ выявления лучших условий исполнения контракта. Вместе с тем, как показывает практика проведения конкурсов, действующие Правила содержат целый ряд недостатков.
Во-первых, при определении рейтинга заявок на участие в конкурсе по критерию «цена контракта» используется только начальная (максимальная) цена контракта, что порождает возможность установления демпинговой цены контракта по результатам конкурса. В рейтинговой оценке не используется минимально допустимая цена контракта, соответствующая некоторому обоснованному уровню себестоимости товара, работ, услуг.
Во-вторых, установленные ограничения по значимости критериев оценки конкурсных заявок «цена контракта», «функциональные характеристики», «качество работ» и др. не обоснованы и не соответствуют целям конкурсного отбора поставщика, предложившего лучшие условия исполнения контракта.
В-третьих, Правила не содержат методических рекомендаций по выбору и применению в оценке конкурсных заявок нескольких функциональных или качественных характеристик товара, а также перечня показателей качества и (или) квалификации участника конкурса.
В-четвертых, при определении рейтинга заявок по показателям качества и (или) квалификации участников конкурса методом экспертных оценок не производится оценка согласованности мнений экспертов.
Некоторые положения Правил признаны недействительными решением Высшего арбитражного суда РФ [5]. В частности, положение п. 60 Правил об оценке заявок со сроком поставки, равным менее половины максимального срока поставки, установленного в конкурсной документации, при котором заявке присваивается рейтинг, равный 50. Судьи признали, что данное положение не соответствует требованиям п. 2 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ и целям выявления лучших условий исполнения государственного контракта.
Указанные недостатки являются существенными и свидетельствуют о необходимости совершенствования и развития конкурсов на право заключения государственных контрактов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры.
Далее рассмотрим инерционный и инновационный варианты развития конкурсного отбора поставщиков при размещении заказов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры.
Инерционный вариант развития предусматривает постоянное улучшение процедуры конкурсного отбора путем последовательного устранения выявленных недостатков.
При инерционном варианте развития, в частности, возможно предупреждение демпинга путем обоснования и установления в конкурс-
ной документации минимально допустимой цены контракта как некоторого обоснованного рыночного уровня себестоимости товара, работ, услуг.
В этом случае рейтинг Raii , присуждаемый i-й заявке на участие в конкурсе в баллах, имеет вид
R = Crnax - C, 100, (1Л
ai C C
max min
где Cmax — начальная (максимальная) цена контракта, тыс. руб.; Cmin - минимально допустимая цена контракта, тыс. руб.; Ci - цена контракта, предложенная в i-й заявке на участие в конкурсе, тыс. руб. (Cmin < Ci < Cmax); i = 1, ..., m - номер заявки, определяемый при регистрации (m -число заявок).
Применение в рейтинговой оценке минимально допустимой цены контракта в виде (1) позволяет практически исключить риск установления демпинговой цены контракта по результатам конкурса.
Инерционный вариант развития процедуры конкурсного отбора приводит далее к необходимости снятия необоснованных ограничений по значимости критериев, установленных Федеральным законом № 94-ФЗ и Правилами [4]. В соответствии с действующим законодательством значимость критериев «функциональные характеристики» и «качество работ» в общем случае не может превышать 20 %, значимость критерия «сроки поставки» - не более 10 %, а значимость критерия «цена контракта» не может быть менее 35 %.
Значимость критериев оценки заявок на участие в конкурсе должна устанавливаться заказчиком и специализированной организацией на основании предмета, целей и условий размещения заказа, технических регламентов, стандартов организации и (или) предварительно проводимой процедуры экспертной оценки.
На наш взгляд, Правила необходимо дополнить методическими рекомендациями по выбору и применению в оценке нескольких функциональных (качественных) характеристик товара, перечня показателей качества и (или) квалификации участника конкурса. На
практике это потребует разработки базовых требований и создания информационных баз данных, но обеспечит корректность применения метода экспертного опроса, сопоставимость и оценку заявок по показателям качества и надежности.
В случае применения нескольких показателей качества работ и (или) квалификации участника конкурса рейтинг Яс, ■ в баллах, присуждаемый ¡-й заявке по данному критерию, определяется по формуле
Ъ = 1 Б
(2)
] = 1
1
Б =-У Б
¡1 ™ ¿-I '■
(3)
циента конкордации , предложенного Кен-даллом:
125,.
1
W. =■2 3 1 п (т — т)
т ( п
5. =у VЯ —
1 — — 'IV ' = 1 = 1
п( т +1)
(4)
где ВV - среднее арифметическое оценок в баллах всех членов конкурсной комиссии, присуждаемых ■-й заявке по 1-му показателю качества,
(Б, - оценка в баллах у-го члена конкурсной комиссии, присуждаемая ■-й заявке по 1-му показателю качества; п - количество членов конкурсной комиссии, экспертов); к - количество показателей качества, установленных в конкурсной документации.
Порядок выбора и применения в оценке нескольких функциональных или качественных характеристик товара, перечня показателей качества и (или) квалификации участника конкурса может быть установлен стандартом организации (СТО) или организационно-распорядительным документом.
При определении экспертных оценок Б¡у , присуждаемых членами конкурсной комиссии в баллах, с высокой степенью вероятности возможна несогласованность мнений членов конкурсной комиссии (экспертов). Хотя бы потому, что в соответствии с действующим законодательством при числе членов комиссии не менее пяти квалификационные требования предъявляются лишь к одному эксперту.
Рейтинг заявок по критериям качества и (или) квалификации необходимо устанавливать, предварительно оценивая согласованность мнений членов конкурсной комиссии по каждому 1-му показателю и значению коэффи-
где 51 - сумма квадратов отклонений всех оценок рангов каждой заявки от среднего значения по 1-му показателю качества; п - количество членов конкурсной комиссии (экспертов); т -число заявок на участие в конкурсе.
Таким образом, инерционный вариант развития позволяет в определенной мере улучшить процедуру конкурсного отбора, установленную Правилами. Однако проблема заключается в том, что действующие Правила не содержат критерии и способы оценки готовности участников конкурса поставлять товары, работы, услуги в соответствии с требованиями.
Инновационный вариант развития конкурсов на право заключения контракта ориентирован на интегральную оценку надежности участников конкурса, т. е. их готовности поставлять товары, выполнять работы и оказывать услуги в соответствии с требованиями, условиями контракта и конкурсной документации.
Имеющийся положительный опыт участия российских компаний в международных проектах и схемах государственно-частного партнерства свидетельствуют о преимуществах конкурсного отбора по критерию надежности поставщика.
В инновационном варианте развития конкурсов и оценке надежности поставщика открываются возможности реализации следующих практически важных системообразующих принципов отбора.
1. Ориентация на потребителя и процессный подход, при котором ожидаемые результаты и эффекты оцениваются в натуральных и относительных показателях, что обеспечивает возможность объективной и достоверной оценки надежности поставщика.
2. Обеспечение качества - создание уверенности, что требования к качеству будут выполнены, и улучшение качества - увеличение способности поставщика выполнять требования
у = 1
к качеству. Оценка надежности поставщика прямо ориентирована на результативность (степень достижения запланированных результатов) и эффективность (связь между достигаемым результатом и использованными ресурсами) без промежуточной стилизации результатов и эффектов безразмерными величинами или балла -ми, как это принято в действующих Правилах.
3. Квалификация участников конкурса по установленным критериям пригодности, соот-
ветствию требованиям конкурсной документации. Данный принцип предполагает использование квалификационных критериев пригодности участника конкурса в виде (табл. 2).
кт > к°,
(5)
где к() - значение квалификационного показателя надежности в расчетный период / е [0, Т]; К° - требование по надежности (нормативное значение показателя).
Таблица 2
Квалификационные критерии и показатели надежности
Критерии надежности Показатели надежности
Обеспечение контракта Обеспечение контракта (залог) согласно ФЗ-94. Банковская гарантия и (или) поручительство. Страхование гражданской ответственности и рисков. Членство в СРО (ответственность перед компенсационным фондом). Ответственность по контракту (неустойка, штраф). Гарантии по сроку и объему, влияющие на стоимость активов
Финансовое состояние Стоимость активов (чистых, ликвидных или оборотных). Наличие финансовых ресурсов. Платежеспособность. Ликвидность. Финансовая устойчивость. Деловая активность. Готовность работы без предоплаты. Возможность отсрочки платежей
Производственные возможности Наличие производственных мощностей. Наличие технологического оборудования. Техническое оснащение оборудованием и материалами. Наличие резервных мощностей и запасов. Удаленность от заказчика. Объемы работ, выполняемых собственными силами
Трудовые ресурсы Квалификация руководителей и специалистов. Наличие работников, их компетенции и опыт работы. Наличие работников рабочих профессий. Текучесть кадров
Система менеджмента качества Наличие сертификата в области менеджмента качества. Наличие свидетельства о допуске СРО. Наличие системы управления качеством. Наличие системы обеспечения качеством. Наличие мероприятий по повышению качества
Деловая репутация и опыт Количество лет успешной работы на рынке. Наличие связей с высокой деловой репутацией. Отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков. Результаты судебных споров. Наличие опыта выполнения работ, оказания услуг. Случаи нарушения объемов поставки. Нарушение установленных ранее сроков поставки
Решение о применении отдельных показателей и критериев для квалификации поставщика принимается с учетом рыночной ситуации, требований конкурсной документации и существенных условий государственного контракта.
4. Обеспечение конкурентоспособности заявки участника конкурса, предложившего лучшие условия исполнения контракта по своей готовности поставлять товары, работы, услуги в соответствии с требованиями. Данный принцип обеспечивает выбор более надежного поставщика, который на момент проведения конкурса вызывает наибольшее доверие и демонстрирует более высокую степень готовности исполнения контракта.
В целях конкурсного отбора используются критерии превосходства участника конкурса в виде (табл. 3)
кх/О > к2() > ... > к/0, (6)
где к (/) - значения показателя, характеризующего надежность п-го поставщика.
5. Сопоставимость результатов оценки по интегральным показателям и критериям надежности участников конкурса. Реализация данного принципа на практике является наиболее сложной, но важной, поскольку используемая в Правилах линейная свертка рейтингов заявок в баллах не обеспечивает сопоставимости результатов конкурсного отбора. Во всех случаях требуются предварительные исследования, детальная подготовка исходных данных и распределений.
Таблица 3
Показатели надежности поставщика на этапе конкурсного отбора
Критерии надежности Показатели надежности
Детерминированные Обеспечение контракта Приведенный размер обеспечения контракта
Финансовое состояние Стоимость активов (чистых, ликвидных, оборотных). Коэффициенты покрытия, общей платежеспособности, текущей ликвидности, маневренности, обеспеченности собственными средствами, оборачиваемости оборотных активов, финансовой независимости в формировании оборотных активов
Производственные возможности Производственные мощности. Резерв и запасы. Коэффициент готовности производства
Система менеджмента качества Наличие сертификата в области менеджмента качества. Наличие и содержание системы обеспечения качества. Наличие и состав мероприятий по повышению качества
Вероятностные
Надежность поставщика Гарантированная вероятность: поставки товара, работ, услуг на условиях конкурсной документации, распределения ответственности и рисков; выполнения требования по функциональной или качественной характеристике товара, качеству работ, услуг; выполнения требования задания по объему поставки; выдерживания срока поставки (графика работ); выполнения соглашения по цене контракта; предоставления гарантии по срокам поставки; выдерживания установленного регламента сдачи-приемки выполненных работ
Для получения сопоставимых результатов с приемлемой для практики точностью и достоверностью необходимо переходить к процессному подходу, вероятностной оценке надежности, методам статистического и дискретного моделирования. Это обеспечит получение распределенной интегральной оценки надежности участников конкурса и поддержку принятия обоснованных решений, квалификацию и выбор поставщика;
6. Учет факторов, уклонение от рисков и (или) снижение рисков, обусловленных неопределенностью условий обеспечения контракта, привлекаемых активов и производственных возможностей, текущего финансового состояния участников конкурса, ценообразования и графика поставок. Неопределенность как неполнота, неточность или случайность данных порождает возможность неисполнения или ненадлежащего исполнения требований, условий контракта и конкурсной документации.
Итак, в сложившихся условиях развитие конкурсов на право заключения государственного контракта при размещении заказов на строительство объектов транспортной инфраструктуры происходит по инерционному варианту, ориентированному на постоянное улучшение действующей процедуры конкурсного отбора поставщиков. «Мы следуем указаниям Президента РФ и Правительства РФ - не разрушать достигнутые положительные результаты, а совершенствовать законодательство (94-ФЗ), оставив в нем самое лучшее, исключив существующие недостатки», - заявил глава ФАС России И. Артемьев на пресс-конференции 24 февраля 2011 г. Сложно судить о корректности данной ссылки, поскольку в ноябре 2010 г.
Президент РФ подверг резкой критике действующую систему государственного заказа, при которой государство теряет более 1 трлн р. в год. Минэкономразвития РФ также выступает за радикальные изменения законодательства о государственных закупках, предлагая свою концепцию закона «О федеральной контрактной системе». По замыслу закон о ФКС должен заменить защищаемый ФАС действующий закон № 94-ФЗ. По-видимому, действительно нельзя улучшить изначально некачественный закон.
Рассматриваемый в статье инновационный вариант развития конкурсов ориентирован на выбор поставщика по интегральному показателю готовности поставки товаров, работ, услуг в соответствии с требованиями, условиями контракта и конкурсной документации. Показатель готовности отражает степень надежности участников конкурса в выполнении требований поставки товаров, работ, услуг с учетом количественных характеристик неопределенности и риска.
В целях инновационного развития конкурсов необходимо переходить к вероятностной оценке надежности участников конкурса, основанной на процессном подходе и современных методах статистического моделирования. С необходимой для практики точностью и достоверностью это обеспечит обоснованный выбор поставщика на условиях конкурсной документации с учетом обеспечения контракта, производственных возможностей, финансового состояния и трудовых ресурсов поставщика.
Надежность характеризует возможности, которыми мы можем активно управлять и которые мы должны использовать в достижении конкурентоспособности, качества, результативности и эффективности.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года [Текст] : утв. Распоряж. Правительства РФ № 1734-р от 22.11.2008 г.
2. Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) о закупках товаров (работ) и услуг, 1994 г. [Текст].
3. О способах размещения заказов на выполнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным работам, разработке проектной документации и технико-экономического обоснования [Текст]: Письмо Минэкономразвития РФ № 3663-АП/Д05 от 27.03.2008 г.
и ФАС № ИА/6294 от 25.03.2008 г.
4. Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд [Текст] : утв. Пост. Правительства РФ № 722 от 10.09.2009 г.
5. Правила оценки заявок. Некоторые положения недействительны [Текст] // Учет в бюджетных учреждениях. - 2011. - № 4. - С. 54-56.
