CC BY
25
Конкурсный отбор в транспортном строительстве:
перспективы совершенствования
С. Г. ОПАРИН, докт. техн. наук, профессор, зав. кафедрой экономики и менеджмента в строительстве (ПГУПС),
директор Института строительных и инвестиционных проектов, В. В. СУЛИМА, канд. техн. наук, академик Международной академии транспорта, зам. генерального директора ФГУ «Дирекция по строительству транспортного обхода г. Санкт-Петербурга»
Российская практика проведения тендеров на строительство отличается рядом выявленных недостатков (недобросовестная конкуренция, спекулятивный демпинг, недостаточные возможности для привлечения к торгам квалифицированных поставщиков и др.). Усовершенствование процедуры конкурсного отбора поставщиков при размещении заказов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры возможно путем актуализации критерия «надежность поставщика» и оптимизации соотношения цены, качества и надежности. Это стимулирует развитие свободной конкуренции в экономике транспортного строительства и сделает цену, качество и надежность предметом конкуренции.
Т
ранспорт относится к числу приоритетных системообразующих отраслей экономики, имеющих тесные связи со всеми элементами экономики и социальной сферы. Транспортная система обеспечивает условия экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения.
Современная транспортная стратегия [1] ориентирована на беспрецедентный в мировой истории транспорта переход к инновационной, социально ориентированной рыночной экономике при сохранении государственной собственности на средства производства в сфере транспорта. Целевыми ориентирами также являются обеспечение доступности, объема и конкурентоспособности транспортных услуг в соответствии с потребностями инновационного развития экономики России и сбалансированное развитие транспортной инфраструктуры (таблица 1).
Совершенствование инфраструктуры и капитальные вложения предполагается осуществлять в отношении всех видов транспорта (таблица 2).
Развитие конкурентного рынка транспортного строительства в ближайшее время потребует публичности и открытости информации, касающей-
ся цен, качества и надежности поставщиков товаров, работ и услуг. Это будет стимулировать развитие свободной конкуренции в экономике транспортного строительства и сделает цену, качество и надежность предметом конкуренции. Оптимальное соотношение «цена — качество — надежность» в свою очередь обеспечит рост спроса на качественные товары, работы и услуги, повышение качества и эффективности строительного производства.
В сфере транспортного строительства термин «надежность» применяется для описания степени готовности поставщика поставлять безопасные и
качественные товары (материалы, оборудование, изделия и конструкции), выполнять работы (инженерные изыскания, проектные, строительные, пус-ко-наладочные и др. работы), оказывать консалтинговые и инжиниринговые услуги. Характеристика качества относится к требованиям [2, 3]. При выполнении работ требования предъявляются как к работам, так и к их результатам.
На пути формирования инновационной рыночной экономики транспортного строительства существует немало проблемных вопросов, требующих научного и практического решения в ближайшей перспективе. Среди них:
• нормативно-правовое регулирование, государственное, отраслевое и региональное управление, саморегулирование, менеджмент качества;
• техническое регулирование, подготовка технических регламентов, национальных стандартов, стандартов организаций и отраслевых методических документов;
• социально-экономическая эффективность инвестиций в транспортную инфраструктуру в условиях неопределенности и риска;
• ценообразование и тарифная политика, разработка сметно-норматив-ной базы в области инженерных изысканий, проектирования и строительства;
• размещение заказов на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд и нужд бюджетных организаций.
В статье рассматриваются перспективы совершенствования и развития процедуры конкурсного отбора поставщиков при размещении заказов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры по критериям «цена», «качество» и «надежность». Полагаем, что к эффективному решению проблемы размещения заказов мы подошли наиболее близко.
В зарубежном законодательстве в области закупок используется, как правило, Типовой закон ЮНИСТРАЛ-1994 [4], международные стандарты в области менеджмента качества серии ИСО 9000:2008 и собственные стандарты. Большинство стран принимают международные стандарты и правила с небольшими поправками или в том виде, в котором они были подготовлены. Типовой закон ЮНИСТРАЛ стал основой создания правил международных инвестиционных фондов МБРР и Мирового банка.
В странах ЕС законодательство, регулирующее размещение заказов, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, подпадает под юрисдикцию положений ЕС о государственных закупках. На международном уровне ЕС является членом ВТО, в рамках которого все страны Евросоюза должны дополнительно соблюдать обязательства по факультативному соглашению ВТО о государственных закупках (1996).
Решающими факторами при выборе поставщика в странах ЕС являются сроки поставки, качество и надежность. Организация должна оценивать и выбирать поставщиков на основе их способности поставлять продукцию в соответствии с требованиями [2]. Цена продукции должна быть сбалансирована, поскольку при современном развитии технологии производства и уровне производительности труда добиться снижения стоимости продукции практически невозможно, и у разных поставщиков она отличается незначительно. Большая роль отводится конкурсам и предварительным переговорам. Предпочтение отдается известным поставщикам, имеющим хорошую репутацию и опыт на рынке, более высо-
кий уровень финансового состояния, производственных возможностей и трудовых ресурсов, более эффективный менеджмент.
Одним из основных принципов, на которых построена система государственных закупок в Великобритании, является принцип окупаемости и экономии средств (Value for Money), в соответствии с которым основной целью при размещении государственного заказа является достижение максимального результата при наименьших затратах. Важнейшим фактором в данном случае является приемлемость и профессионализм исполнителя.
В США при выборе поставщика руководствуются законами штатов и строительными кодексами, в которых на первое место выдвигается требование надежности, часто с меньшей выгодой по цене контракта. По этой причине наряду с конкурсами (тендерами) широкое распространение получают прямые переговоры — биддинг.
Сложившаяся система закупок в большинстве зарубежных стран ориентирована на то, чтобы достичь максимальной экономичности и эффективности закупок, обеспечить конкуренцию между поставщиками товаров (работ) или услуг, содействовать объективности и беспристрастности процесса закупок, поддержать общественное доверие к нему.
История государственных закупок в России делится на два периода - до 2005 г. и после него. В первый период законодательство строилось на принципах Типового закона ЮНИСТРАЛ с учетом достигнутого уровня экономических отношений. Для участия в процедурах
закупок поставщики (подрядчики) должны были удовлетворять квалификационным требованиям, обладать профессиональной и управленческой компетентностью, характеризоваться надежностью, опытом и хорошей репутацией, быть платежеспособными, иметь финансовые и трудовые ресурсы, оборудование и производственные возможности для выполнения контракта.
С принятием в 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ в системе государственных закупок товаров, работ и услуг наступает второй, инновационный период, характеризующийся принятием целого ряда противоречивых и неустойчивых решений. Отменяются квалификация и надежность поставщика, но уже в 2007 г Федеральным законом № 218-ФЗ дополнительно вводится критерий, определяемый как «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг». Однако в формате других действующих требований закона № 94-ФЗ в отношении участников размещения становится ясно, что квалификация поставщика в практике размещения заказов по-прежнему неприменима. Решающим фактором при выборе поставщика становится цена контракта, устанавливаемая по результатам аукциона или конкурса. Другие критерии выбора поставщика практически не используются.
Практика проведения аукционов на строительство в России уникальна, но ее нельзя назвать успешной по целому ряду выявленных недостатков, включая наличие недобросовестной конкуренции и сговор участников аукциона, спекулятивный демпинг, ухудшение каче-
Таблица 1. Прогнозные характеристики объектов транспортной инфраструктуры
Характеристика Ёд. изм. 2007 2010 2015 2020 2030
Плотность транспортной сети
■ Железные дороги км /тыс.км2 5 5,04 5,29 5,6 6,2
■ Автомобильные дороги км /тыс.км2 42,6 50 62 68,4 79
Ввод в эксплуатацию новых железнодорожных линий тыс.км 0 0 5,193 10,0 20,73
Протяженность автодорог общего пользования тыс.км 22,6 25,8 30,5 49 76
федерального значения высших категорий (I и П)
Протяженность автомагистралей и скоростных дорог тыс.км 0,8 0,82 1,8 3 9
Протяженность автодорог общего пользования тыс.км 724,5 854 1059,6 1169 1350
Численность аэродромов гражданской авиации единиц 351 315 335 357 500
Численность посадочных площадок гражданской авиш щи единиц 1400 1600 1800 2000 2400
Увеличение строительства и реконструкции взлетно- раз 1 1 6,3 4,1 5,4
посадочных полос к уровню 2007 г.
Увеличение пропускной способности морских портов: к раз 1 1,31 1,97 2,3 2,63
уровню 2007 г.
Экспорт транспортных услуг по отношению к 2007 г. раз 1 1,3 2,3 4 7,8
Таблица 2. Капитальные вложения в транспортную инфраструк-
туру в ценах соответствующих лет с НДС, млрд руб.
2010-2030 2010-2015 2016-2020 2021-2030
Железнодорожный транспорт 58080 7665 12928 37487
Автомобильные дороги 59996 6151 9639 44206
Морской транспорт 9927 689 1475 7763
Внутренний водный транспорт 2868 282 518 2068
Воздушный транспорт 21079 1336 2769 16974
Автомобильный транспорт 9375 548 1204 7623
Промышленный железнодорожный 2324 274 414 1636
транспорт
Наземный городской электротранспорт 1394 125 252 1017
Метрополитен 3109 453 624 2032
Комплексные проекты по развитию 2429 772 650 1007
транспортной системы
Всего по транспорту 170581 18295 30473 121813
ства продукции, ограниченные возможности привлечения к торгам квалифицированных поставщиков. Аукцион не выявляет конкурентоспособную рыночную стоимость продукции, не обеспечивает результативность и эффективность использования бюджетных средств.
В 2008 г. намечается постепенный возврат к конкурсным процедурам и квалификационному отбору поставщиков.
В разъяснении Минэкономразвития и ФАС уточняется прочтение закона № 94-ФЗ в отношении размещения таких заказов на выполнение проектных работ, для которых ущерб от аукционов наиболее очевиден. Документ расширяют возможности организаций по проведению конкурса на проектные работы.
Федеральным законом № 308-ФЗ (2008) конкурсной комиссии возвращается право при рассмотрении заявок по критерию «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» оценивать деловую репутацию поставщика, наличие у него опыта выполнения работ (оказания услуг), производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых и финансовых ресурсов, иные показатели, необходимые для выполнения работ (оказания услуг).
Важным этапом в развитии процедуры конкурсного отбора является при-
нятие в 2009 г. Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт [6]. В этом документе Правительством РФ устанавливается порядок оценки заявок на участие в конкурсе, содержание и значимость критериев оценки, способ выявления лучших условий исполнения контракта.
Однако, как показывает практика проведения конкурсов и деловых игр, действующие правила имеют ряд недостатков.
1. Для определения рейтинга заявок на участие в конкурсе по критерию «цена контракта» используется только начальная (максимальная) цена контракта Сшах и не устанавливается минимальная цена контракта.
Вместе с тем, определение в конкурсной документации обоснованной минимальной цены контракта Сшп позволит значительно уменьшить вероятность установления демпинговой цены контракта по предложению недобросовестного поставщика. Тогда рейтинг Я^, присуждаемый г-й заявке на участие в конкурсе (в баллах), получит вид
Д.,
С -С ш ' хЮО,
(1)
где С1 — цена контракта, предложенная в г-й заявке на участие в конкурсе, тыс.руб.; г=1, ..., т — номер заявки, определяемый при регистрации; т — число заявок.;
2. Установленные ограничения по значимости критериев не обоснованы и не соответствуют целям конкурсного отбора поставщиков. В частности, значимость критериев «функциональные характеристики» и «качество работ» не может превышать 20 %, значимость критерия «сроки поставки» должна быть не более 10 %, а значимость критерия «цена контракта» не может быть менее 35 %.
Необоснованные ограничения по значимости критериев, установленные № 94-ФЗ и Правилами оценки заявок, необходимо снять. Для установления значимости критериев в конкурсной документации было бы целесообразным привлечь стандарты организации и (или) процедуру экспертной оценки.
3. Правила не содержат методических рекомендаций по установлению и применению в оценке нескольких функциональных (качественных) характеристик товара, перечня показателей качества и (или) квалификации участника конкурса. На практике это не позволяет полно и достоверно оценивать заявки на участие в конкурсе по качеству и надежности, используя метод экспертного опроса.
Так, в случае применения нескольких показателей качества работ и (или) квалификации участника конкурса рейтинг Яы в баллах, присуждаемый г'-й заявке по данному критерию, определяется по формуле:
п
м
где В,1 — среднее арифметическое оценок в баллах всех членов конкурсной комиссии, присуждаемых г'-й заявке по р-му показателю качества;
Ер — оценка в баллах у-го члена конкурсной комиссии, присуждаемая г'-й заявке по р-му показателю качества;
к — количество показателей качества, установленных в конкурсной документации; п — количество членов конкурсной комиссии (экспертов).
Методические рекомендации по применению в оценке конкурсных заявок нескольких функциональных или качественных характеристик товара, перечня показателей качества и (или) квалификации участника конкурса могут быть установлены стандартами организаций или локальными организационно-распорядительными документами.
4. При определении экспертных оценок Е{р в баллах (2), присуждаемых членами конкурсной комиссии (эксперта-
ми), высока вероятность несогласованности мнений экспертов, что не учитывается действующими Правилами оценки заявок.
Рейтинг заявок по критериям качества и надежности необходимо устанавливать, предварительно оценивая согласованность мнений экспертов для каждого j-го показателя по значению коэффициента конкордации Ж, предложенного Кендаллом: 12x5,.
№, =
' п\тг-т)'
1=1 1/=1
где — сумма квадратов отклонений всех оценок рангов каждого объекта экспертизы (заявки) от среднего значения по ,-му показателю качества работ;
т — число объектов экспертизы (заявок на участие в конкурсе).
Устранение указанных недостатков может улучшить процедуру конкурсного отбора, установленную Правилами оценки заявок. Однако проблема заключается в том, что данные правила не позволяют оценить готовность поставщика поставлять продукцию в соответствии с требованиями и не устанавливают способы оценки надежности поставщика.
Имеющийся положительный опыт участия российских компаний в международных проектах и реализации государственно-частного партнерства, а также данные современной экономической науки свидетельствуют о преимуществах конкурсного отбора по критерию надежности поставщика.
Под надежностью поставщика мы понимаем его готовность поставлять продукцию в соответствии с требованиями, условиями контракта и конкурсной документацией.
Надежность - это возможности, которыми мы можем активно управлять и которые мы должны использовать в достижении качества, результативности и эффективности.
В оценке надежности поставщика актуальны следующие основные принципы:
1. Ориентация на потребителя и процессный подход [2, 3], при котором деятельностью и ресурсами управляют как процессом, а ожидаемые результаты и эффекты оцениваются в натуральных и относительных показателях. Это обеспечивает возможность объективной и достоверной оценки надежности поставщика.
2. Обеспечение качества как создание уверенности в том, что требования к качеству будут выполнены, и улучшение качества как повышение способности выполнить указанные требования. Оценка надежности поставщика должна быть прямо ориентирована на результативность как степень достижения запланированных результатов и эффективность — соотношение достигаемых результатов и использованных ресурсов, без промежуточной стилизации результатов и эффектов баллами, как это принято в действующих правилах рейтинговой оценки.
3. Многообразие целевых задач организации.
Оценка заявок на участие в конкурсе предполагает квалификацию поставщика и конкурсный отбор поставщика с использованием критериев пригодности и превосходства в виде:
кр(1)>К°, (4)
к]р(0 > к2р(1))>... > к„р(1), (5)
где кр(£) — значение квалификационного показателя надежности поставщика в расчетный период ?е[0,7];
К — требование по качеству и надежности (нормативное значение показателя); кпр(/) — значения показателя, характеризующего качество и надежность п-го поставщика.
4. Учет стохастического характера действующих факторов и риска, связанного с неопределенностью условий обеспечения контракта, производственных возможностей, финансового состояния поставщика, себестоимости и сроков поставки.
Неопределенность как неполнота, неточность или случайность данных порождает возможность неисполнения или ненадлежащего исполнения условий контракта. В зависимости от полноты и способов описания неопределенности и риска в оценке на-
Таблица 3. Квалификационные показатели надежности поставщика
Обеспечение контракта
Финансовое состояние
Производственные возможности
Трудовые ресурсы
Система менеджмента качества
Деловая репутация и опыт
страхование гражданской ответственности и рисков
членство в СРО
обеспечение контракта (залог)
ответственность по контракту (неустойка, штраф)
гарантии, влияющие на стоимость активов
банковская гарантия и (или) поручительство
стоимость акгавов (чистых, ликвидных или оборотных)
наличие финансовых ресурсов
платежеспособность
ликвидность
финансовая устойчивость
деловая активность
готовность к работе без предоплаты
возможность отсрочки платежей
наличие производственных мощностей
наличие технологического оборудования
техническое оснащение оборудованием и материалами
наличие резервных мощностей и запасов
удаленность от заказчика
объемы работ, выполняемых собственными силами квалификация руководителей и специалистов наличие работников, их компетенции и опыт работы наличие работников рабочих профессий текучесть кадров
наличие сертификата в области менеджмента качества
наличие свидетельства о допуске СРО
наличие системы управления качеством
наличие системы обеспечения качеством
наличие мероприятий по повышению качества
количество лет успешной работы на рынке
наличие связей с высокой деловой репутацией
отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков
результаты судебных споров
наличие опыта выполнения работ, оказания услуг
случаи нарушения объемов поставки
факты нарушения установленных сроков поставки_
Таблица 4. Показатели надежности поставщика на этапе конкурсного отбора
Показатели Описание
Детерминированные
Обеспечение контракта ■ приведенный размер обеспечения контракта
Финансовое состояние Производственные возможности ■ стоимость активов (чистых, ликвидных, оборотных) ■ коэффициент покрытия ■ коэффициент общей платежеспособности ■ коэффициент текущей ликвидности ■ коэффициент маневренности ■ коэффициент обеспеченности собственными средствами ■ коэффициент оборачиваемости оборотных активов ■ коэффициент финансовой независимости в формировании оборотных активов ■ производственные мощности ■ резерв и запасы ■ коэффициент готовности производства
Система менеджмента качества ■ наличие сертификата в области менеджмента качества ■ наличие и содержание системы обеспечения качества ■ наличие и состав мероприятий по повышению качества
Вероятностные
Надежность поставщика Гарантированная вероятность ■ поставки в заданных условиях обеспечения контракта, распределения ответственности и риска ■ выполнения требования по функциональной или качественной характеристике товара, качеству работ, услуг ■ выполнения требования задания по объему поставки ■ соблюдения срока поставки (графика работ) ■ выполнения соглашения по цене контракта ■ предоставления гарантии по срокам ■ соблюдения установленного регламента сдачи-приемки работ
дежности поставщика могут быть использованы вероятностные подходы, которые, в отличие от методов рейтинговой и экспертной оценок, характеризуются точностью и достоверностью.
5. Обеспечение пригодности поставщика по финансовому состоянию, производственным возможностям, системе менеджмента качества, опыту и репутации. Это приводит к необходимости систематизации квалификационных показателей надежности (таблица 3).
Решение о применении отдельных показателей (групп показателей) для квалификации поставщика должны приниматься в зависимости от действующих факторов, предмета и существенных условий контракта.
6. Конкурентное преимущество заявки участника конкурса (поставщика) над заявками других участников (конкурентов) по готовности поставлять продукцию в соответствии с требованиями.
Данный принцип обеспечивает выбор участника (победителя) конкурса, который предложил наилучшие условия исполнения контракта и вызывает наибольшее доверие.
7. Обеспечение сопоставимости результатов оценки по интегральным показателям и критериям надежности поставщиков.
Реализация данного принципа на практике является наиболее сложной, поскольку во всех случаях требуются предварительные исследования, детальная подготовка исходных статистических данных и распределений. Используемый в настоящее время интегральный подход, предполагающий линейную свертку критериев с учетом их значимости, не решает проблему.
В целях совершенствования и развития конкурсного отбора при размещении заказов на строительство и содержание объектов транспортной инфраструктуры необходимо переходить к вероятностной оценке заявок на участие в конкурсе по критерию надежности поставщика, основанной на процессном подходе и современных методах статистического моделирования. Это с необходимой для практики точностью и достоверностью обеспечит возможность получения функции надежности
и обоснованный выбор поставщика на условиях конкурсной документации с учетом обеспечения контракта, производственных возможностей, финансового состояния и трудовых ресурсов поставщика.
Литература
1. Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2008 г. №1734-р).
2. ГОСТ Р ИСО 9000-2008. Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь.
3. ГОСТ Р ИСО 9001-2008. Системы менеджмента качества. Требования.
4. Типовой закон Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНИСТРАЛ) о закупках товаров (работ) и услуг с Руководством по его применению, 1994.
5. Письмо Минэкономразвития РФ от
27.03.2008 №3бб3-АП/Д05 и ФАС от 25.03.2008 г. № ИА/6294 «О способах размещения заказов на выполнение работ, относящихся к архитектурно-планировочным работам, разработке проектной документации и технико-экономического обоснования».
6. Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (утв. Постановлением Правительства РФ от
10.09.2009 г. № 722).
ТРАНСПОРТ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЖУРНАЛ 0 НАУКЕ, ЭКОНОМИКЕ, ПРАКТИКЕ
транспор;
российской фщкрацг
ТРАНСП1
российской фвд
ТРАНСПОРТ
российской федерации
www.rostransport.com
ниффлстдемур* ■ догмой*«
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ИЗДАНИЯ:
í способствовать объединению всех направлений транспортного комплекса России;
4 детально освещать проблемы
развития транспортной системы России;
4 продвигать достижения отечественной науки в транспортном комплексе России.
Тел./факс: (812) 310-40-97
190031, Санкт-Петербург, Московский пр., д.9
E-mail: transportrfemail.ru, rterostiansport.com
