CC BY
604. Воронцов А. М., Никанорова М. Н. Проблемы экологической преступности и поиск путей ее снижения: Гос. доклад о состоянии окружающей среды СПб. и ЛО в 1998 г. Т. 2. СПб., 1999. С. 280-297.
5. Воронцов А. М., Никанорова М. Н., Мелентьев К. В. Экспресс-контроль суммарного содержания органических веществ в водной среде методом озонохемилюминесценции. Водные объекты Санкт-Петербурга. СПб.: Изд-во Администрации СПб., 2002. С. 73-79.
6. Новикова Н. В., Воронцов А. М., Никанорова М. Н., Пацовский А. П. Озонохемилю-минесцентные датчики для получения оперативной информации о состоянии водных объектов // Известия ОрелГТУ. 2008. № 43/272. С. 79-90.
7. Воронцов А. М., Пацовский А. П., Никанорова М. Н. Возможности применения озо-нохемилюминесценции для оценки содержания органических веществ в природной воде // Водные ресурсы. 2011. Т. 38. № 5. С. 548-552.
8. Тангиев Б. Б. Экокриминология (oikoscrimenlogos). Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения: монография (в приложении программа обучения). СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. 432 с.
9. Тангиев Б. Б. Криминология: контроль и противодействие экологической преступности: монография (в приложении программа спецкурса). СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. 342 с.
10. Тангиев Б. Б. Экологическая девиантология: эколого-криминогенные девиации поведения // Гражданин и право. 2010. № 8. С. 51-58.
11. Тангиев Б. Б. Научный эколого-криминологический комплекс (НЭКК) по обеспечению экологической безопасности и противодействию экопреступности: монография (в приложении программы для подготовки специалистов). СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2010. 515 с.
УДК 342.7
А. В. Евсеев, А. О. Лядов, З. А. Лядова
развитие института Уполномоченного по правам человека в современной россии
A. V. Evseev, A. O. Lyadov, Z. A. Lyadova. The development of the Institute of the Commissioner for human rights in modern Russia
Одним из важных элементов конституционного механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в РФ за последние годы стал институт Уполномоченного по правам человека в РФ. Недостаточная эффективность деятельности Уполномоченного связана в частности с несовершенством законодательства, определяющего компетенцию и правовые средства данного ин-
The Institute of the commissioner for human rights in the Russian Federation has become one of the important elements of the constitutional mechanism of protection of the rights and freedoms of man and citizen in the country. insufficient efficiency of activity of the commissioner is connected in particular with the imperfection of legislation defining the jurisdiction and remedies
Алексей Викторович Евсеев — доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета управления и экономики, кандидат философских наук, доцент.
Алексей Олегович Лядов — заведующий кафедрой теории и истории государства и права СПбУУиЭ, кандидат юридических наук, доцент.
Зоя Алексеевна Лядова — студент СПбУУиЭ.
© А. В. Евсеев, А. О. Лядов, З. А. Лядова, 2015
ститута. С учетом рассмотренной в этой работе проблематики авторы предлагают ряд изменений в действующее законодательство.
Ключевые слова: уполномоченный по правам человека; омбудсмен; права и свободы человека и гражданина; охрана и защита основных прав и свобод человека; механизм правовой защиты; статус; компетенция; полномочия; ответственность.
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д.44; (812) 31339-41; urfac_ime@rambler.ru.
of the Institute. Taking into account these problems the authors propose a number of changes to existing legislation.
Keywords: Commissioner for human rights; the Ombudsman; the rights and freedoms of man and citizen; protection of fundamental rights and freedoms; legal protection status; competence; powers; responsibility.
Contact details: Lermontovskiy Ave., 44; St. Petersburg, Russian Federation, 190103; (812) 313-39-41; urfac_ime@rambler.ru.
Одним из важнейших элементов конституционного механизма защиты основных прав и свобод человека и гражданина, сложившегося за последние два десятилетия в нашей стране, стал институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — РФ).
Список уполномоченных по правам человека в современной России включает в себя, в первую очередь, Уполномоченного по правам человека в РФ (далее — Уполномоченного), а также уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. По данным официального сайта Уполномоченного по правам человека в РФ, на сентябрь 2015 г. региональные уполномоченные по правам человека функционируют в 82 субъектах Российской Федерации [1], кроме Тывы, Чукотки и Севастополя.
В состав данного правозащитного института входят также:
• на федеральном уровне — Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей;
• на региональном уровне — уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ, уполномоченные по правам коренных малочисленных народов в субъекте Российской Федерации, комиссии по правам человека в субъектах РФ и некоторые другие.
Допускается также создание при уполномоченных по правам человека РФ и субъектов РФ советов уполномоченных, осуществляющих функции консультативных и/или совещательных органов государственной власти.
Сама идея учреждения института Уполномоченного по правам человека в современной (постсоветской) России впервые получила свое юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР [2]. Статьей 40 этой Декларации предусматривалось создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Специальным постановлением Верховного Совета РСФСР «О введении Декларации прав и свобод человека и гражданина в действие» возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон так и не был принят.
Собственно институт Уполномоченного по правам человека в РФ был впервые установлен ст. 103 Конституции РФ, принятой в 1993 г. [3]. До принятия специального федерального закона институт омбудсмена действовал на основании президент-
ского указа «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека» от 4 августа 1994 г. № 1587. Затем, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон (далее — ФКЗ) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [4]. Он определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, установил, что Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
В 1994-1995 гг. Уполномоченным по правам человека был назначенный Государственной Думой С. А. Ковалев. В мае 1998 г. на эту должность был выбран Государственной Думой О. О. Миронов. 13 февраля 2004 г. Государственная Дума избрала по представлению Президента РФ — В. П. Лукина. 18 марта 2014 г. также по представлению Президента РФ Государственная Дума назначила Э. А. Памфилову на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Вместе с тем, институт Уполномоченного по правам человека, или омбудсмена (так в странах Запада обычно называют данный институт — от шведского слова «ombudsman», т. е. заступник, посредник) имеет давнюю историю. Впервые эта должность была учреждена в 1809 г. в Швеции — для того, чтобы иметь посредника между королем и народом для отстаивания прав последнего. Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия (1919). Затем институт омбудсмена был создан в Норвегии (1952), Дании (1955), Западной Германии (1957), Новой Зеландии (1962), Израиле (1966), Великобритании (1967) и других странах.
В настоящее время существует более 100 государств, в которых учреждены омбудсмены с весьма разными статусами и наименованиями. В разных странах это должностное лицо может называться по-разному: «медиатор», т. е. посредник (Франция, с 1973 г.), «проведор» (Португалия, с 1975 г.), «уполномоченный по правам граждан» (Польша, с 1987 г.), «защитник народа» (Испания, с 1981 г.), «народная правозащита» — в Австрии, «адвокат народа» — в Румынии, «парламентский комиссар по делам администрации» — в Великобритании. В международном правовом словаре возникло и стало весьма распространенным более краткое обобщающее наименование — «омбудсмен». Это может быть и коллективный орган, например «постоянная комиссия по расследованию» в Танзании (с 1966 г.), «комиссия по правам человека» на Филиппинах [5].
Международная ассоциация юристов (International Bar Association) официально определяет омбудсмена как «службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению, и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады» [6, с. 262].
В зависимости от своего учредителя омбудсмен может относиться к трем разновидностям:
1) парламентский омбудсмен;
2) исполнительный омбудсмен;
3) независимый омбудсмен.
В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно к парламентскому виду. Это естественно, поскольку исторически омбуд-смен — дитя парламента.
В большинстве современных цивилизованных государств институт омбудсме-на выполняет две функции; обычно он осуществляет общий контроль за органами государственной власти в гуманитарной области и в отдельных случаях ведет собственное расследование нарушений основных прав и свобод человека и граж-
данина (с позиций гласности, законности, эффективности, целесообразности, добросовестности и справедливости).
Итак, с точки зрения западного политико-правового опыта, омбудсмен — это достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом для охраны основных прав и свобод граждан и уполномоченного для этого правом на проведение от имени парламента обширного и непрерывного контроля (мониторинга) за всеми государственными органами и должностными лицами, но без права изменения принятых ими решений.
Обращение к западному опыту, связанному с охраной прав человека и гражданина, чрезвычайно важно для современной России, поскольку после принятия 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР Декларации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации впервые не только были признаны приоритет и неотъемлемость прав и свобод человека (ст. 2 и 17 Конституции РФ), но и определены государственно-правовые гарантии основных («естественных») прав и свобод человека и гражданина в РФ, в частности, установлена конституционная обязанность государства соблюдать и защищать эти права и свободы, а также права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (ст. 2, 52, 80 Конституции РФ).
Особая актуальность темы, касающейся правовых проблем института Уполномоченного по правам человека в РФ, вытекает из следующих обстоятельств.
Во-первых, за прошедшие десятилетия (с момента создания института Уполномоченного по правам человека в РФ в 1994 г.) не только не уменьшился, но и значительно увеличился массив нарушений основных прав и свобод граждан в РФ (а также иностранных граждан, иностранных подданных и лиц без определенного гражданства) на территории России. Массив таких нарушений и их динамика известны не только из СМИ, но и официально представлены в ежегодных Докладах Уполномоченного по правам человека в РФ (последний из них опубликован в мае 2015 г. [7]).
В этой связи возникает вопрос о реальной роли и упущенных возможностях одного из важнейших институтов в данной области — Уполномоченного по правам человека в РФ. Естественно, напрашивается вопрос и о причинах неэффективности его деятельности за рассматриваемый период. Только исходя из ответов на эти фундаментальные вопросы, мы можем говорить о дальнейшем развитии института Уполномоченного по правам человека в РФ.
Во-вторых, данный институт явился в значительной степени результатом рецепции западного политико-правового опыта в плане функционирования и развития государственного и гуманитарного права в РФ. В этой связи возникает вопрос об особенностях как организации, так и самой деятельности (функционирования) института Уполномоченного по правам человека применительно к конкретным и специфическим условиям, существующим в современной России.
Наконец, в-третьих, слабая эффективность деятельности Уполномоченного связана, среди всего прочего, также с несовершенством законодательства, определяющего компетенцию и правовые средства данного института, а также многочисленными ошибками российских судей в области защиты прав и свобод человека, на которые часто обращают внимание их коллеги из Европейского суда в г. Страсбурге (Франция).
Наряду с указанными выше причинами, которые приводят на сегодняшний день к неудовлетворительным результатам функционирования института Уполномоченного, большинство ученых-юристов и практикующих правозащитников указывают и на другие факторы.
Как считают авторы Альтернативного доклада российских независимых правозащитных организаций (далее — НПО), представленного в Комитет ООН по правам ребенка еще в 1998 г., главные причины неудовлетворительного и даже «трагического» положения в области нарушения прав человека в современной России носят «организационный, институциональный характер» [8]. В частности, говоря о проблемах реализации ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998), они выделяют отсутствие механизмов, т. е. системы согласованно взаимодействующих государственных учреждений и общественных организаций по реализации данного закона.
В опросе, посвященном институту Уполномоченного по правам человека в России и представленном на сайте [9], ряд участников этого опроса (например, обозреватель и ответственный редактор агентства «СОЮЗ-ИНФО» А. Токарев) указывают на такую прозаическую причину, как материальная и политическая зависимость Уполномоченного от исполнительной власти — федеральной и, особенно, региональной.
Некоторые участники данного опроса указывают, что неспособность Уполномоченного должным образом обуздать произвол государственных структур и их должностных лиц связана со «слабостью роста» — мол, данный институт еще молод, пока еще не наработаны вертикальные связи подчиненности между Уполномоченным РФ и уполномоченными в регионах (Э. Панфилова) и не разделены функции уполномоченных по профилям и т. п. (высказывания председателя фонда «За гражданское общество» Н. Таубиной).
На данном сайте упоминается и такая причина, как отсутствие морального авторитета у лица и института Уполномоченного среди населения и представителей власти, что находит свое выражение в систематическом и, к сожалению, укоренившемся неуважительном отношении к его деятельности и к игнорированию его рекомендаций и замечаний.
Законодательство («правовая база») в области деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ представлено рядом нормативно-правовых актов различного уровня и объема действия, среди которых:
1. Конституция РФ, принятая в РФ всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
2. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.).
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Генеральная ассамблея ООН, Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.).
4. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Генеральная ассамблея ООН, Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).
5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод — с 14 приложениями, ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изменениями и дополнениями).
6. Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений (Резолюция 48/134 Генеральной Ассамблеи от 20 декабря 1993 г., Приложение).
7. Федеральный конституционный закон РФ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — ФКЗ) от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ.
8. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ.
9. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод» от 20 марта 2001 г. № 26-ФЗ.
10. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.
11. Федеральный закон «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ.
12. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.
13. Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г. № 5473-1.
14. Декларация прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, принятая 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР.
15. Указ Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» от 20 мая 2011 г. № 657.
16. Постановление Правительства Российской Федерации «Об изменении состава Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации» от 23 ноября 1999 г. № 1285 и некоторые другие.
На этой нормативно-правовой основе рассмотрим основные цели и задачи Уполномоченного по правам человека в РФ.
В Российской Федерации должность Уполномоченного по правам человека учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими, согласно ст. 1 ФКЗ.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, в том числе и международно-правовые; к таким международно-правовым средствам можно отнести принципы и нормы, а также соответствующие институты международного гуманитарного права (например, Европейский суд по правам человека в г. Страсбурге).
При этом Уполномоченный не отменяет правоприменительных решений и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод; к таким государственным органам следует отнести, прежде всего, полицию, суды, Генеральную прокуратуру РФ, Федеральную трудовую инспекцию и т. д.
Итак, главная миссия Уполномоченного — способствовать защите и восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина.
Основными задачами (целями) и направлениями (функциями) деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:
1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;
2) анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
3) развитие международного сотрудничества в области прав человека;
4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;
5) подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную
Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации;
6) выступления с докладами на заседаниях в Государственной Думе в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;
7) направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;
8) обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;
9) обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;
10) принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;
11) анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;
12) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;
13) направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.
Какие же установлены организационно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, необходимые для решения возложенных на этот государственный институт целей, функций и задач?
В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, законодательством РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и/или международными договорами РФ. Уполномоченный по правам человека в России назначается (выбирается) на должность и освобождается от должности Государственной Думой РФ. Уполномоченный назначается на свою должность сроком на пять лет с момента принесения присяги, но не более чем на два срока. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение 30 дней до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе в виде освобождения от должности) Уполномоченного по правам человека. Согласно гл. 19 Регламента Государственной Думы, кандидатура включается в список для тайного голосования двумя третями голосов, но назначается и смещается Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов. Предложения кандидатуры должны соответствовать требованиям ст. 6 вышеназванного ФКЗ: гражданин России, достигший 35-летнего возраста и имеющий познания и опыт в области защиты прав и свобод человека. К сожалению, закон не устанавливает, как это сделано в ряде стран, квалификационного требования о наличии юридического образования у Уполномоченного.
Полномочия Уполномоченного прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Истечение полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Следует особо отметить, что введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельность Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Досрочное освобождение возможно, когда в отношении Уполномоченного вступил в законную силу обвинительный приговор суда. Кроме того, Государственная Дума может прекратить полномочия Уполномоченного, если он не способен по состоянию здоровья или по иным причинам исполнять свои обязанности в течение не менее четырех месяцев подряд. Уполномоченный имеет право подать заявление о сложении полномочий.
Что касается прав и обязанностей, которыми наделен Уполномоченный по правам человека для реализации вменяемых ему функций, целей и задач, то отметим, что закон запрещает ему участвовать в политической деятельности; заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме научной или иной творческой деятельности; он не может быть депутатом не только Государственной Думы, но и законодательного (представительного) органа субъекта федерации, членом Совета Федерации, находиться на государственной службе. Не позднее 14 дней со дня вступления Уполномоченного в должность он обязан полностью прекратить деятельность, которая несовместима с этими требованиями закона, в частности, выйти (прекратить) свое членство в своей политической партии или общественно-политическом движении. Если он не исполнит этого требования, то его полномочия будут прекращены, т. е. он может быть досрочно освобожден от должности.
При осуществлении своих функций Уполномоченный независим от каких-либо органов государственной власти и не подотчетен им. Никакой государственный орган или должностное лицо не могут давать Уполномоченному по правам человека указаний, касающихся выполнения им своих обязанностей. Вмешательство в его деятельность или воспрепятствование ей влечет ответственность по закону, в частности, по закону об административной ответственности [10]. То есть Уполномоченный подчинен только закону.
Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействия) государственных органов РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти действия в административном, либо судебном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по жалобе.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.
Уполномоченный имеет свободное усмотрение при решении вопроса о том, начинать производство по жалобе или нет. Российское законодательство предоставляет ему такие возможности, как:
1) принять жалобу к рассмотрению;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению, указав мотивы. О принятом решении гражданин уведомляется в десятидневный срок.
Приняв жалобу к своему рассмотрению, Уполномоченный проводит проверку по ней самостоятельно либо поручает ее проведение компетентным органам или должностным лицам, кроме тех, чьи действия обжалуются.
Уполномоченный по правам человека, в силу ст. 16 ч. 2 ФКЗ, не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Заметим при этом, чисто логически можно прийти к выводу, что Уполномоченный может выступить против Президента РФ, нарушающего конституционные права и свободы человека и гражданина и/или не выполняющего свои обязанности как гаранта этих прав (ст. 80 Конституции РФ).
Итак, деятельность Уполномоченного предполагает, в первую очередь, контроль за органами исполнительной власти. Поскольку данная ветвь власти, по существу, не несет ответственности перед Федеральным Собранием (так как закон о парламентском расследовании, к сожалению, практически не работает), то создание института Уполномоченного, по замыслу законодателя, должно служить дополнительным механизмом контроля за соблюдением законов органами исполнительной власти и их должностными лицами — в части соблюдения ими прав и свобод граждан.
При рассмотрении жалобы, поступившей от частного лица, Уполномоченный обязан предоставить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в процессе проверки, а также мотивировать свою позицию в целом.
Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Кроме того, в заключении могут содержаться предложения к вышестоящим органам власти привлечь к юридической ответственности виновных должностных лиц. Такая ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина — в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. 4, 15 и 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также ст. 1 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Уполномоченный по правам человека в РФ, как отмечают многие комментаторы, не располагает императивными правовыми средствами воздействия на соответствующие государственные структуры. Немногие права такого рода (ст. 22, 23, 30, 34 ФКЗ) по сути сводятся к праву требовать от государственных и муниципальных органов и их должностных лиц:
1) запрашиваемые материалы и документы, иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий;
2) рассмотреть в месячный срок заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, и представить отчет ему о принятых мерах в письменной форме,
3) публикации своих заключений;
4) содействия в проведении проверки обстоятельств, подлежащих выяснению по жалобе граждан;
5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;
6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;
7) безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций;
8) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности), воинские части, общественные объединения.
Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Однако при совершении серьезных правонарушений он может быть подвергнут судебному преследованию — с согласия Государственной Думы РФ — и, следовательно, понести в итоге меры уголовной или административной ответственности.
Средства на деятельность Уполномоченного и его аппарата прописываются в федеральном бюджете отдельной строкой, что свидетельствует о значимости и перспективности данного института, а также обеспечивает его независимость от региональных и местных властей. Смету расходов разрабатывает и исполняет сам Уполномоченный.
Что касается законодательного регулирования организации и функционирования уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, то до недавнего времени такая деятельность основывалась на весьма узкой правовой позиции, закрепленной в ст. 5 ФКЗ [4]:
1. В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации.
2. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации.
На региональном уровне принимались законы об уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, причем их предмет ведения, компетенция (функции, цели, задачи), полномочия и ответственность зачастую определялись настолько произвольно по отношению основному закону данной правозащитной области (т. е. ФКЗ), что ни о какой общей направленности и согласованности деятельности данных правозащитных инстанций речи быть не может. Наилучшей иллюстрацией такого положения дел можно считать весьма редкие заседания (один раз в 1-2 года) Координационного совета уполномоченных по правам человека, созданном при Уполномоченном [1], причем проводимые в ограниченном составе (в рамках того или иного федерального округа).
За более чем 20 лет существования института Уполномоченного по правам человека в РФ в законодательство было внесено не так много изменений, несмотря
на то, что законы и практика их реализации в деятельности уполномоченных вызывали (и вызывают) много вопросов и споров.
Так, в 2006 г. было внесено дополнение в ст. 32 ФКЗ, в результате чего были немного расширены полномочия омбудсмена при обращении о создании парламентской комиссии в случае грубого или массового нарушения прав и свобод граждан. Однако в свете того, что омбудсмен не может реализовать свое право даже в виде доклада на очередном заседании Государственной Думы, что уж говорить о создании такой парламентской комиссии?
В 2008 г. в ФКЗ была введена ст. 36.1 — о взаимодействии Уполномоченного с общественными наблюдательными комиссиями в целях обеспечения прав человека в местах принудительного содержания [10].
Аналогично в 2012 г. бы внесен законопроект об изменении в ст. 36.1 ФКЗ о взаимодействии Уполномоченного в РФ с общественными наблюдательными комиссиями по контролю за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей [11].
В 2010 г. в виде изменения ст. 33 был расширен круг лиц, кому Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности.
Наиболее важные изменения в данной области возникли в 2015 г. — были внесены изменения в Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в который была включена долгожданная ст. 16.1, определяющая в общем виде правой статус Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ [12]. Между тем, эта статья допускает наделение уполномоченных в субъектах РФ весьма расширенными полномочиями, превышающими правовые возможности федерального Уполномоченного.
В 2015 г. в ФКЗ (ст. 36.2 п. 2) были также внесены новации, в частности, наделяющие Уполномоченного правом:
1) оказывать уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации организационную, правовую, информационную и иную помощь в пределах своих полномочий;
2) создать в качестве консультативного и совещательного органа совет уполномоченных по правам человека, включив в его состав по одному представителю от каждого федерального округа из числа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации [4].
При этом вопросы координации и/или разделения их предметов ведения остались не решенными.
На основе вышесказанного и с учетом актуализированных вопросов, указывающих на серьезные проблемы в деятельности уполномоченных по правам человека в нашей стране, можно сформулировать следующие рекомендации в плане совершенствования законодательства в рассматриваемой области российского права:
1. Уточнить компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ, например, ограничить его предмет ведения вопросами, связанными с нарушениями только основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина, передав избыточные вопросы, в том числе, связанные с нарушением договорных прав, в ведение судов общей компетенции, Генеральной прокуратуры, адвокатуры и общественных (неправительственных) правозащитных организаций. При этом следует учитывать ст. 55 Конституции РФ, в которой говорится: «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражда-
нина», поскольку большинство таких прав и свобод (всего около 65) сформулировано в международно-правовых актах.
2. Повысить статус Уполномоченного по правам человека как контрольного органа на статус контрольно-надзорной инстанции с правом отмены (приостановки) административных решений при порождаемых ими существенных правонарушениях и правом вынесения протестов по уголовным приговорам и иным (гражданским) решениям в случае нарушения судами прав человека.
3. Необходимо внести дополнения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Гражданско-процессуальный кодекс РФ с определением особого места и полномочий Уполномоченного (или его представителя) в качестве самостоятельного участника судебных процессов, одновременно осуществляющего контроль за судебной защитой прав граждан.
4. Для преодоления дублирования правозащитных функций — и на федеральном уровне, и на региональном уровне — нужно объединить (включить) в один политико-правовой институт как Уполномоченного по права человека в РФ, так и другие аналогичные органы власти (специализированные по сравнению со статусом Уполномоченного и/или созданные при Президенте РФ).
5. Признать антиконституционными законы об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в части их особых предметов ведения и полномочий (по сравнению с соответствующим ФКЗ), следовательно, отменить их как легализующих различный уровень правовой защиты личности в зависимости от места ее проживания. Подобные законы могут лишь учреждать уполномоченных по правам человека, организационно входящих в систему Уполномоченного по правам человека как правозащитного института и имеющих компетенцию и полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом, отличающиеся лишь по субъекту-причинителю, вызвавшему нарушение прав личности — ими могут быть органы федеральной власти (этим занимается преимущественно Уполномоченный по правам человека в РФ) либо органы региональной власти или местного самоуправления (этим занимаются в первую очередь уполномоченный по правам человека субъектов РФ).
6. В целях более оперативного создания соответствующего законодательства предоставить Уполномоченному право законодательной инициативы в области гуманитарного права, а также обязанность его давать свои заключения на новые законы с точки зрения соблюдения прав и свобод человека. Это потребует внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, устанавливающих круг субъектов законодательной инициативы.
7. Внести соответствующие изменения в законы, которые бы отменили дублирование правозащитной функции у различных государственных органов и НПО, и, тем более, совпадающих (пересекающихся) предметов ведения — например, как у Уполномоченного по правам человека в РФ и Общественной палаты РФ.
8. Для преодоления чрезмерного количества поступающих жалоб от заявителей, права которых нарушены, Уполномоченному нужно узаконить такое направление своей работы, как консультирование по вопросам защиты от посягательств и восстановления нарушенных основных прав и свобод.
9. Наделить Уполномоченного по правам человека в РФ правом обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации не только с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным
или подлежащим применению в конкретном деле, но и с запросом о проверке данного закона на его соответствие Конституции РФ (в силу ограничения им основных прав и свобод человека и гражданина) и в случае обнаружения судьями антиконституционности такого закона — требовать отмены его действия на этом основании. Конечно, это потребует внесения изменений в саму Конституцию РФ (пп. 2 и 5 ст. 125). 10. В законодательстве об уполномоченном по правам человека должна появиться норма, предусматривающая процедуру примирения при рассматривании им (ими) жалоб граждан. По своей сути, такая норма, закрепляющая миротворческую функцию омбудсмена, должна нормативно отразить его особое место в обществе — посредника между ветвями власти и человеком, права которого могут быть нарушены представителями этой власти. Проблемы, связанные с массовым нарушением в нашей стране прав детей, женщин, военнослужащих, инвалидов, заключенных и других категорий граждан и других частных лиц на территории РФ, требуют поднять деятельность Уполномоченного, как и всей правоохранительной системы России, на более высокий профессиональный и законодательно урегулированный уровень. Для этого необходимо придать всей деятельности Уполномоченного по правам человека как государственного органа досудебной защиты прав и свобод человека в РФ более системный характер и большую юридико-политическую силу. При этом, конечно, важна поддержка деятельности всего института Уполномоченного по правам человека как со стороны других властных структур, так и всего общества в целом.
литература
1. Координационный совет российских уполномоченных по правам человека [Электронный ресурс]. URL: http://ombudsmanrf.org/koordinatsionnyj-sovet (дата обращения: 14.09.2015).
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-1.
3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. 21.07.2014).
4. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон РФ от 25 декабря 1996 г. (в ред. 06.04.2015).
5. Картамышева Н. В. Актуальные проблемы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2011. № 1. С. 45-56.
6. Автономов А. С. Права человека, правозащитная и правоохранительная деятельность / Фонд «Либеральная миссия». М.: Новое литературное обозрение, 2009. 448 с.
7. Доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://ombudsmanrf.org/ombudsman/document/ezhegodnye_doklady (дата обращения: 14.09.2015).
8. См.: Альтернативный доклад [Электронный ресурс]. URL: http://pravo-zaschita.narod. ru/Ku/alt_rus.htm (дата обращения: 14.09.2015).
9. Политическая экспертная сеть. Опросы [Электронный ресурс]. URL: www.kreml.org (дата обращения: 14.09.2015).
10. Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания: Федеральный закон РФ от 10 июля 2008 г. № 76-ФЗ (ред. от 12.02.2015).
11. О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей: Федеральный закон РФ от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (ред. от 31.12.2014).
12. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015).
