CC BY
29
УДК 342 ББК 67.400.63 Б43
V.N. BELIK*, I.D. SEMENOVSKIY
PECULIARITIES OF PROTECTION OF RIGHTS AND FREEDOMS OF PERSONS WITH THE SPECIAL LEGAL STATUS IN THE ACTIVITIES OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация: статья посвящена актуальным вопросам защиты прав и свобод лиц, обладающих специальным правовым статусом. Автор проводит краткий обзор деятельности института Уполномоченного по правам человека в России, рассматривает понятие специального правового статуса, классификации отдельных групп граждан, а также особенности защиты прав и свобод лиц, обладающих специальным правовым статусом по законодательству Российской Федерации.
Ключевые слова: права и свободы личности, уполномоченный по правам человека, омбудсмен, специальный правовой статус, защита прав и свобод, осужденные к лишению свободы.
ВАЛЕРИЙ НИКОЛАЕВИЧ ВЕЛИК*, ИГОРЬ ДМИТРИЕВИЧ СЕМЕНОВСКИЙ**
ОСОБЕННОСТИ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЛИЦ, ОБЛАДАЮЩИХ СПЕЦИАЛЬНЫМ ПРАВОВЫМ
СТАТУСОМ, В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
* Кандидат юридических наук, доцент, почетный адвокат России,
доцент кафедры конституционного и муниципального права; ** член ученого совета юридического факультета (Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации) E-mail: [email protected].
Annotation: this article is devoted to the current issues of protection of rights and freedoms of persons with the special legal status. The author gives a short review of activities of the institute of the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, considers the notions of the special legal status, classifications of certain groups of citizens and also peculiarities of protection of rights and freedoms of persons with the special legal status according to the legislation of the Russian Federation.
Key words: rights and freedoms of person, Commissioner for Human Rights, Ombudsman, special legal status, protection of rights and freedoms, persons sentenced to imprisonment.
В Большом юридическом словаре А. Я. Сухарева и В. Е. Крутских под правовым статусом человека понимается «система признанных и гарантируемых государством (в законодательном порядке) прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права»1.
Исследуем защиту прав лиц, обладающих специальным статусом, в частности через институт уполномоченного по правам человека, и проведем классификацию лиц, обладающих специальным статусом, опираясь на систему действующего российского законодательства, рассмотрев особенности защиты прав и свобод указанных лиц. За генеральную основу этого разделения был взят классификатор правовых актов, сменивший общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов».
В сфере конституционного строя и основ государственного управления выделим группы лиц, деятельность которых предусмотрена непосредственно Конституцией РФ, а также некоторыми федеральными конституционными и федеральными законами. На их основании действуют Президент, Председатель Правительства, Председатель Центрального банка, судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генеральный прокурор, Пред-
0
1
ш
С
-С I
§
О §
о -с
CD
О
(V)
о
0
1
ш
CD Ш
-С
S
0
CD CD
1
S
О 00 о
5 §
го со
го
6
о с
о
<0
0
1
1 о
У
о §
0 §
2
1
ГО &
О
седатель Счетной палаты и ее аудиторы, полномочный Представитель Президента в федеральном округе, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, Уполномоченный по правам человека.
На основании Федерального закона от 25 мая
2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», иных отраслевых законов, а также Указа Президента России от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» можно выделить категорию государственных служащих, проходящих соответственно государственную гражданскую, воинскую и правоохранительную службу, а также категорию лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации. Правовой статус и деятельность указанных лиц устанавливается и регулируется федеральными законами: от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе», от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции», от 30 ноября 2011 г. № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также другими. В частности, нормы данных законов устанавливают правовое положение (статус) лиц, проходящих обозначенные виды службы, которое включает в себя не только права и обязанности, но и ограничения и запреты, связанные с несением службы, перечень требований к служебному поведению (например, у большинства указанных лиц ограничено право на свободу труда, свободу передвижения, а также право свободно выезжать за пределы Российской Федерации).
В сфере семейно-гражданских отношений, социального обеспечения представляется обоснованным выделение таких групп граждан со специальным статусом, как дети, нетрудоспособные родители, недееспособные и ограниченно дееспособные лица по решению суда, инвалиды, пенсионеры. В силу объективных особенностей данные лица не всегда могут осознанно пользоваться своими правами либо осуществлять их в полной мере.
В целях защиты прав детей был учрежден институт уполномоченных по данному вопросу на федеральном и региональном уровне, однако относительно лиц с ограниченными возможностями данный вопрос не решен. В отношении нетрудоспособных родителей и приравненных к ним лиц государством устанавливаются
гарантии их прав соответствующими нормами Конституции РФ, Семейного кодекса РФ с предоставляемой возможностью судебной защиты, а также обращением в органы опеки и попечительства.
В области труда и занятости нельзя не выделить такую важную и многочисленную категорию, как работник, являющуюся слабой и наименее защищенной стороной в трудовых отношениях, в связи с чем имеющей определенные признаки специального правового статуса в зависимости от характера труда. Регулированию деятельности данных лиц посвящен отдельный кодифицированный акт - Трудовой кодекс РФ, устанавливающий основные гарантии статуса работника и включающий в себя различные формы защиты их прав и интересов, в том числе участие в социальном партнерстве в сфере труда, управлении организацией, в профсоюзных организациях. Законом гарантирован широкий круг непосредственных возможностей по самозащите трудовых прав, а также их охране с участием государственных органов (судов, государственных инспекций труда) и негосударственных (профсоюзы, комиссии по трудовым спорам).
Несмотря на отсутствие в нашей стране специального омбудсмена по вопросам занятости, действующего, например, в Австралии, в российской действительности имеет место заключение соглашений о сотрудничестве и совместной деятельности между уполномоченными по правам человека в субъекте Российской Федерации и государственными инспекциями труда в регионе, позволяющее практически обеспечить осуществление защиты прав человека в сфере труда.
В соответствии со ст. 2 Конституции РФ государство берет на себя обязанность по «признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина». Однако участие в этом процессе принимает, конечно же, не только государство, но и институты гражданского общества, а также непосредственно сами граждане, в том числе наделенные специальным правовым статусом. В частности, на основании п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в России действует соответствующий одноименный институт, деятельность которого дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан. 18 марта 2014 г. Государственной Думой Российской Федерации на эту должность была назначена Э. А. Памфилова, сменившая В. П. Лукина.
Институт Уполномоченного по правам человека в России схож с рядом аналогичных институтов в развитых странах: его статус имеет много общих черт со статусом Парламентского комиссара в Великобритании, Защитника народа в Испании, Уполномоченного по гражданским правам в Польше, Защитника прав во Франции.
В рамках подхода, предложенного М. В. Баг-лаем, уполномоченных следует считать органами государственной власти с особым статусом, то есть такими, «которые не входят ни в одну из трех властей - законодательную, исполнительную или судебную»2. Если органы государственной власти с подобным статусом не относятся ни к одной из ветвей классической триады властей, то логично предположить, что они должны быть отнесены к органам некой иной ветви государственной власти. Органы государственной власти, учрежденные на основании Конституции РФ, традиционно именуются государственными органами с особым статусом. Исходя из сущности их деятельности данную ветвь власти можно охарактеризовать как контрольную, и к ней, несомненно, следует относить такой государственный орган, как Уполномоченный по правам человека.
В России институт Уполномоченного по правам человека на уровне субъектов уже существует в 81 из 85 субъектов Российской Федерации. На основании Указа Президента Российской Федерации от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» была учреждена также соответствующая должность. На региональном уровне данный институт введен в 83 из 85 субъектов. На основании Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» был создан и такой орган, на региональном уровне он введен в 75 из 85 субъектов.
Следует отметить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - это лицо, замещающее должность, предусмотренную Конституцией РФ, на основании Федерального конституционного закона при осуществлении своих полномочий оно является независимым и неподотчетным каким-либо государственным органам и должностным лицам. В то же время Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка и Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, а также лица, находящиеся на аналогичных должностях в субъектах, являются государственными гражданскими служащими, с более узким кругом
полномочий, в связи с тем что их деятельность распространяется на более узкий круг лиц или вообще ограничивается деятельностью в отдельном регионе.
24 января 2013 г. министром образования и науки России была учреждена должность уполномоченного по правам студентов при Министерстве образования и науки Российской Федерации, а также утверждено первое лицо, замещающее эту должность3. Помимо протокола заседания совета Минобрнауки России по делам молодежи от 24 января 2013 г., который, конечно же, не может считаться нормативным правовым актом, должность уполномоченного по правам студентов в других официальных документах не фигурирует и, строго говоря, правовая основа его существования не просто вызывает сомнения, а отсутствует, хотя сам институт непосредственно действует, принимает и разрешает обращения граждан, по всей видимости, являясь в большей степени общественной правозащитной организацией, а не элементом исполнительной ветви власти.
При Ассоциации российских банков действует финансовый омбудсмен. Иное название данного органа - общественный примиритель на финансовом рынке, и называть его уполномоченным в данной сфере в классическом смысле было бы неверно. Хотя, несомненно, данный общественный орган внесудебного рассмотрения споров играет свою немаловажную роль в механизмах защиты прав и свобод личности в спорах с кредитными организациями, усиливая при этом контрольные возможности банковского сообщества. Так, за время работы в секретариат финансового омбудсмена поступило 14 092 обращения и было урегулировано 6111 споров4. Право на обращения в данный орган принадлежит исключительно потребителям финансовых услуг - физическим лицам, а само рассмотрение споров является бесплатным.
На уровне Правительства и Государственной Думы в 2012-2013 гг. можно было видеть обсуждение возможности создания еще трех отраслевых уполномоченных: омбудсменов по делам национальностей, по делам инвалидов и страхового омбудсмена или даже в наиболее широком виде омбудсмена в сфере всех сегментов финансового рынка: страхового, банковского и фондового.
Перечисленные факты говорят о том, что защита прав граждан по-прежнему остается вопросом актуальным и насущным, требующим внимания не только государства, но и широких слоев общества. В данном контексте, безусловно,
1
ш
С
-С I
§
О §
о -с
CD
О
(V)
о
0
1
ш
CD Ш
-С
S
0
CD CD
1
s
о
CD О
5 §
го со
го
6
о с
о
<0
0
1
1 о
У
о §
0 §
2
1
ГО &
О
следует еще раз подчеркнуть, что «провозглашение прав и свобод может стать пустой формальной декларацией, если их осуществление не будет обеспечено при помощи различных средств»5.
Говоря о теоретическом аспекте правового статуса личности, отметим, что в юридической науке понятия «правовое положение» и «правовой статус» личности отождествляются, тем более что второе является изобретением российских правоведов. Правовой статус личности -это законодательно закрепленные и взятые как единое целое права, свободы, законные интересы и обязанности личности. В юридической литературе в структуру правового статуса также обычно включают политико-правовое состояние лица и систему гарантий. Статья 64 Конституции РФ, подводя итог гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», вводит понятие основ правового статуса личности: «Положения настоящей главы составляют основы правового статуса личности в Российской Федерации».
Уважая принцип равенства всех лиц перед законом и судом, сам закон в силу объективных причин все же предоставляет привилегии и устанавливает определенные ограничения применительно к некоторым категориям и группам граждан. М. Н. Марченко указывает, что «правовой статус, имеющий общий характер и распространяющийся на всех граждан страны, обычно получает нормативную конкретизацию... и на этой основе складываются специальные правовые статусы»6. Если общим (конституционным) правовым статусом обладают все лица без исключения, то специальный (родовой) правовой статус присущ их отдельным категориям в зависимости от различных критериев. Он дополняет и конкретизирует содержание общего правового статуса. В зависимости от правового статуса государство определяет характер юридического взаимодействия с личностью, меры правовой охраны и степень возможного вмешательства в сферу ее деятельности.
Таким образом, специальный статус - это, помимо прочего, сигнал об уязвимости определенных групп граждан в обществе и повышенном внимании к защите их прав и законных интересов. Специальный правовой статус может означать ограничения или лишение определенных прав. В сфере правосудия, исполнения наказаний - это специальный правовой статус подозреваемых, обвиняемых или осужденных, в первую очередь находящихся в местах изоляции от общества. Специальный правовой статус данных лиц предусматривает существен-
ное ограничение прав и свобод граждан, его имеющих, а также приобретение ими нового ряда специфических прав. Ввиду имеющихся или доказанных подозрений в совершении противоправных действий данные лица принимают на себя меры принудительного характера -от временной изоляции до пожизненного лишения свободы.
Однако какими бы ни были ограничения прав при наличии того или иного правового статуса, ни в коем случае государство не может лишить человека права на защиту любыми способами, не запрещенными законом.
В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Значимость этого института подчеркивается также тем, что его деятельность не прекращается и не приостанавливается, а компетенция не ограничивается даже на время введения чрезвычайного или военного положения.
В целях эффективного обеспечения защиты прав и свобод перечисленных лиц в соответствии со ст. 19 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ жалобы, адресованные Уполномоченному по правам человека «лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией мест принудительного содержания не подлежат и в течение 24 часов направляются Уполномоченному».
Подводя итоги, отметим, что два рассмотренных правовых статуса - общий, свойственный абсолютно всем гражданам, и специальный, присущий отдельным категориям лиц, с точки зрения выполнения функций государства рассматриваются как основной и производный. Ограничения прав в рамках специального статуса не могут противоречить положениям Конституции РФ, законодательству, то есть нарушать общий правовой статус, который является ядром правового положения личности. Существование специального правового статуса - неизбежный и необходимый элемент регулирования государством общественных отношений, эффективного
осуществления гражданами их прав и свобод, вовым статусом, в целях усиления эффектив-
реализацией их обязанностей. Через его уста- ности правозащитной деятельности в местах
новление и закрепление в законодательстве про- лишения свободы необходимо вывести помощ-
исходит конкретное применение правовых норм ников начальников территориальных управлений
в отношении определенных групп лиц, в том чис- ФСИН России из подчинения руководства этих
ле в вопросе защиты прав и свобод. органов и ввести их в структуру института
Учитывая, что права и свободы осужден- Уполномоченного по правам человека в Росных к лишению свободы ограничены в макси- сийской Федерации, тем самым обеспечив этой мальной степени по сравнению с другими ка- категории правозащитников независимость их тегориями лиц, обладающих специальным пра- деятельности.
Список использованной литературы
1 Большой юридический словарь / авт.-сост. В. Н. Додонов, В. Д. Ермаков, М. А. Крылова [и др.]; под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. М., 2003. С. 544.
2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов. М., 2009. С. 340.
3 См.: URL: Шр://минобрнаука.рф (дата обращения: 23.03.2014).
4 См.: URL : http://aib.ru/ (дата обращения: 23.03.2014).
5 Белик В. Н. Проблемы обеспечения правовой защиты осужденных к лишению свободы в Российской Федерации : монография. Рязань, 2014. С. 29.
6 Теория государства и права : учебник / под ред. М. Н. Марченко. М., 2004, С. 159.
Статья публикуется по решению редакционной коллегии.
