CC BY
196
РАЗДЕЛ IV. ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
УДК 658.8
Альбеков З. А.
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Аннотация
Вопросы развития государственного финансового контроля являются актуальными в рамках реализации мероприятий масштабной бюджетной реформы. В статье представлены теоретические обобщения, раскрывающие понятие, сущность и классификацию государственного финансового контроля, его цель, задачи, доказывается необходимость создания подразделений внутреннего финансового контроля государственных (муниципальных) учреждений.
Ключевые слова
Государственный финансовый контроль, классификация государственного финансового контроля, государственные (муниципальные) учреждения, аудит эффективности и результативности.
Albekov Z. A.
MODERN DEVELOPMENT OF STATE FINANCIAL CONTROL
Annotation
The issues of state financial control development have great significance in implementation of large-scale budget reform. The article presents theoretic generalizations that expand notion, essence and classification of state financial control. It shows its tasks and goals and demonstrates the necessity of establishing internal financial control organizations in state institutions.
Keywords
State financial control, financial control classification, state institutions, performance audit.
Воздействие финансов на экономику тесно связано с деятельностью государства, которое является субъектом управления, обеспечивающим организацию и функционирование всех элементов социально-экономической системы. Регулирующая роль государства в рыночной экономике связана с решением возникающих проблем:
- ликвидацией так называемых «провалов рынка», когда последний не
обеспечивает оптимального использования финансовых и материальных ресурсов с позиции общественных интересов;
- поддержание экономической стабильности путем регулирования общеэкономического равновесия, сглаживания негативных последствий финансовых кризисов, обеспечения экономического роста в стране;
- обеспечение достойного качества жизни для финансово уязвимых
слоев населения через перераспределение доходов;
- предоставление государственных (муниципальных) услуг социальной направленности (образование, здравоохранение, культура, национальная оборона, охрана правопорядка и др.)
В связи с этим необходима система прогрессивного и действенного государственного финансового контроля, обеспечивающая законность, целевой характер, эффективность и результативность использования государственных финансовых ресурсов, сохранность государственной собственности. Для государственного сектора России, в который активно проникают и развиваются рыночные отношения, государственный финансовый контроль представляет собой необходимый инструмент управления финансовыми отношениями и реализации финансовой политики.
Ход в стране бюджетной реформы, в частности реформы бюджетного процесса, объемные показатели финансовых ресурсов, аккумулируемые бюджетами всех уровней Бюджетной системы Российской Федерации, внебюджетными государственными фондами социальной направленности, государственными и муниципальными учреждениями, оказывающие общественные услуги на платной основе, актуализируют теоретические и методологические исследования сущности и содержания государственного финансового контроля, обусловливают объективную необходимость поиска направлений его дальнейшего развития и совершенствования.
Между тем, следует отметить то обстоятельство, что в трудах отечественных ученых до сих пор наблюдаются различные подходы к экономическому содержанию понятия «государственный финансовый контроль». Для подтверждения сказанного приведем несколько трактовок.
Так, по мнению профессора Родио-новой В. М.: «государственный финансо-
вый контроль - это одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способных повлиять на улучшение ситуации» [1, с. 10].
Коллектив авторов учебника «Государственный финансовый контроль» отмечает, что в широком смысле слова «государственный финансовый контроль - это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния. В этой связи он является функцией государственного управления производительными силами и производственными отношениями в обществе» [2, с. 83].
В своей монографии «Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики» Воронин Ю. М. отводит ему особое место как звену общей системы контроля и одному из элементов системы управления. Таким образом, с точки зрения автора указанной монографии «государственный финансовый контроль является особой функцией финансового управления, которая преследует осуществление ее в интересах, как государства, так и общества в целом» [3, с. 46].
Финансово-кредитный энциклопедический словарь определяет государственный финансовый контроль как «контроль за исполнением федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимущества, финансовыми результатами, полученными от использования государственного
имущества, закрепленного за государственными органами, организациями, предприятиями и учреждениями, и иного имущества, находящегося в федеральной собственности» [4, с. 340].
Обзор приведенных выше трактовок понятия «государственный финансовый контроль» показывает значительный разброс в наполнении его экономическим содержанием, что делает весьма актуальной проблему достижения концептуального теоретико-методологического единства подходов в этом направлении. В связи с этим автором предпринята попытка внести вклад в решение указанной проблемы и определить свою позицию, ко-
торая исходит из того, что «государственный финансовый контроль является неотъемлемой частью механизма управления общественными финансами и государственными финансовыми ресурсами в целях обеспечения проводимой финансовой политики, а также осуществляется в форме имеющей собственные параметры практической деятельности специально уполномоченных лиц путем проведения контрольных процедур для достижения поставленных конкретных целей и задач» [5, с. 17]. Основные задачи государственного финансового контроля нашли отражение в рисунке 1.
ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Рисунок 1 - Задачи государственного финансового контроля
В широком смысле объектом государственного финансового контроля выступают процессы формирования, распределения и использования финансовых ресурсов государства экономическими субъектами (т. е. - субъектами хозяйствования, органами государственной и муниципальной власти); а в
узком смысле объектом государственного финансового контроля являются организации, использующие государственные (муниципальные) финансовые ресурсы и государственную (муниципальную) собственность.
Предназначение государственного финансового контроля состоит в том, что-
бы исключить нецелевое и нерезультативное использование средств, проверить законность совершения операций, определить насколько являются обоснованными и эффективными принятые управленческие решения, а также степень их реализации, выявить отклонения от утвержденных стандартов и разработать меры, улучшающие финансовое положение конкретного хозяйствующего субъекта. Финансово-бюджетная дисциплина как обязательный для всех порядок осуществления финансово-хозяйственной деятельности требует четкого соблюдения законодательных положений, последовательного выполнения трудовой, договорной, расчетной и платежной дисциплины.
В рамках реформы бюджетного процесса кардинальным образом меняется основная цель государственного финансового контроля. Теперь она заключается в проверке эффективности и результативности государственных расходов, а также в обеспечении общества, органов государственной и муниципальной власти достоверной финансовой информацией о содержании процесса формирования, распределения и использования бюджетных средств. Для реального достижения основной цели и выполнения поставленных задач государственному финансовому контролю требуется комплекс контрольных мероприятий (рис. 2).
Рисунок 2 - Необходимые мероприятия для решения задач государственного финансового контроля
Дискуссионные вопросы экономического содержания государственного финансового контроля в свою очередь обусловливают переосмысление понятия «классификация государственного финансового контроля». В первую очередь, такая необходимость объясняется тем, что в настоящее время в государственном секторе осуществляется практическая реализация этапа бюджетной реформы - реформирование бюджетного процесса, вызывающая к жизни новые виды и формы государственного финансового контроля, методы и способы реализации его контрольных мероприятий. Становятся актуальными вопросы оптимального их выбора, определяется каким образом использовать их в зависимости от конкретных условий, в которых протекает финансово-хозяйственная деятельность бюджетополучателей. Следовательно, классификация государственного финансового
контроля нуждается в постоянной систематизации составляющих.
В современной экономической науке даются различные толкования понятия «классификация», но в основном они сводятся к тому, что это - система соподчиненных понятий (классов, объектов) какой-либо области знания или деятельности человека, используемая как средство для установления связей между этими понятиями; систематическое деление и упорядочение понятий и предметов [5, с. 23]. Многие авторы предпринимали и предпринимают попытки классифицировать государственный финансовый контроль, но единства взглядов в выборе классификационных признаков так и не было достигнуто. Авторское видение классификационных признаков контрольных процедур государственного финансового контроля в секторе государственного управления предложено на рисунке 3.
По уровню управления: По субъектам контроля: По объектам контроля:
* ♦
общегосударственный, отраслевой, региональный внутренний, внешний контроль органов сектора гос. управления, социальной сферы и др.
Классификационные признаки контрольных процедур государственного финансового контроля
Рисунок 3 - Классификация контрольных процедур государственного
финансового контроля
Одним из ключевых классификационных признаков и элементов системы государственного финансового контроля является «субъект контроля», в соответствии с чем в отечественной теории и на практике принято подразделять государственный финансовый контроль на внешний и внутренний:
- внешний, осуществляемый специальными контрольными органами (созданными по принципу независимости от органов исполнительной власти).
- внутренний, осуществляемый в соответствии с принципом разделения властей, закрепленных в Конституции РФ, органами исполнительной власти всех уровней либо контрольными структурами, наделенными соответствующими полномочиями. Контрольные мероприятия проводятся в рамках отрасли, групп или одного хозяйствующего субъекта контрольно-ревизионными подразделениями министерств (ведомств).
В отечественной практике доминирующей является позиция, в силу которой основным субъектом, обеспечивающим финансово-бюджетную дисциплину в учреждениях финансовой системы страны, является именно внешний финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ. Зарубежный опыт также свидетельствует, что только специальные независимые контрольные органы, проводя проверки, дают достоверную финансовую информацию, необходимую для прогнозирования и позволяющую реально оценить степень исполнения бюджетных назначений и государственных расходов.
Таким образом, что в настоящее время в Российской Федерации сложилась уровневая структура субъектов государственного финансового контроля. Распределение по уровням субъектов государственного финансового контроля вытекает из полномочий указанных органов по отношению к объектам контроля и друг к другу (рис. 4).
УРОВНИ СУБЪЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рисунок 4 - Субъекты государственного финансового контроля в Российской Федерации
В целом, уровневая система государственного финансового контроля получила за последнее десятилетие значи-
тельное развитие, что нельзя сказать о такой важнейшей ее составляющей, как внутренний финансовый контроль, кото-
рый в России традиционно был ориентирован на проверку соблюдения целевого и рационального использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности.
Однако в ходе реформирования бюджетного процесса новыми тенденциями в секторе государственного управления в организации государственного финансового контроля становится оценка эффективности и результативности государственных расходов, использования не только выделяемых государственным (муниципальным) получателям бюджетных средств, но и самостоятельно ими «зарабатываемых» финансовых ресурсов, а также находящейся в их распоряжении государственной (муниципальной) собственности. В такой постановке вопроса внутренний финансовый контроль в государственном секторе управления требует совершенствования: перестройки работы субъектов контрольной деятельности, внедрения действенных методов государственного финансового контроля (аудита эффективности и результативности), изменение целей и методик контрольных мероприятий.
Обусловлена такая необходимость переходом экономики к рыночным отношениям, вызвавшим изменения, приведшие к возникновению в государственном секторе предпринимательской среды, созданию новых организационно-правовых форм учреждений, которые оказывают разнообразные общественные услуги на бюджетной и платной основе, при этом учредителем остается государство, а основным источником финансирования расходов средства бюджетов всех уровней. В соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-Ф3 такими учреждениям стали: государственные автономные и бюджетные учреждения (с расширенным объемом полномочий) и казенные учреждения [6].
Опыт стран с рыночной экономикой показывает, что кардинальное повышение эффективности и результативности госу-
дарственных расходов в секторе государственного управления может быть достигнуто только в результате создания системы финансового менеджмента в органах исполнительной власти, а важным компонентом такой системы является внутренний финансовый контроль (аудит) и аудит эффективности государственных расходов. Отсутствие подобного финансового инструментария ставит под вопрос внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, программно-целевых методов планирования и финансирования, а также оказывает весьма серьезное отрицательное воздействие на результаты финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования в государственном секторе.
В этом направлении Федеральным законом № 252-ФЗ от 23.07.2013 предусмотрен ряд новаций, в числе которых четкое определение сферы государственного (муниципального) контроля и новый принцип ее разграничения. В частности, в законе сформулировано положение о том, что в сфере бюджетных правоотношений деятельность всех контролирующих органов направлена на установление безусловного соблюдения бюджетного законодательства РФ и других нормативно-правовых актов всеми участниками, вовлеченными в процесс исполнения бюджета, а также теми государственными (муниципальными) учреждениями, учредителем которых является государство, и они по-прежнему остаются бюджетополучателями [7].
Разграничение сферы государственного (муниципального контроля) на соответствующих уровнях исполнения бюджета и управления государственным (муниципальным) имуществом законом предполагается реализо-вывать следующим образом. Одно направление предусматривает контрольную деятельность уполномоченных органов контроля, другое - виды контроля, которые будут реализовываться законо-
дательными (представительными) органами, высшими органами исполнительной власти (муниципальными администрациями), контрольными структурами Президента РФ.
Таким образом, в сфере бюджетных правоотношений внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль возложен на Счетную палату РФ, а также контрольно-счетные палаты субъектов РФ (муниципальных образований); внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль - прерогатива Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; полномочиями внутреннего финансового контроля (в части санкционирования расходов бюджета) наделены Федеральное казначейство и финансовые органы (на уровне субъектов РФ и муниципальных образований).
Оценивая положительно рассмотренное выше и классифицируя реализуемый финансовый контроль в качестве внешнего, внутреннего, ведомственного, наш взгляд, следует учитывать отсутствие должным образом организованного внутреннего финансового контроля в рамках хозяйствующих субъектов государственного сектора. Вместе с тем это объективно необходимое и существенное условие достижение эффективности результативности государственных расходов. В связи с этим представляется, что дальнейшее развитие государственного (муниципального) контроля должно идти также и на уровне государственных (муниципальных) учреждений, путем создания специальных подразделений учреждения, способных осуществлять управленческий внутренний финансовый аудит (результативно ориентированный), основная цель которого - повышение эффективности и результативности расходов на текущее содержание и развитие учреждения как за счет бюджетных, так и внебюджетных финансовых ресурсов.
Библиографический список
1. Родионова, В. М., Шлейников, В. И. Финансовый контроль : учебник -М. : ИД ФБК-Пресс, 2002.
2. Степашин, С. В., Столяров, Н. С., Шохин, С. О., Жуков, В. А. Государственный финансовый контроль : учебник. - СПб. : Питер, 2004.
3. Воронин, Ю. М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики». - М. : Финансовый контроль, 2005.
4. Финансово-кредитный энциклопедический словарь / под общ. ред. Грязновой А. Г. - М. : Финансы и статистика, 2002.
5. Альбеков, З. А. Направления развития результативно ориентированного государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях : диссертация на соискание ученой степени к.э.н. - Ростов н/Д, 2010.
6. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
7. Федеральный закон от 23.07.2013 № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Bibliographic list
1. Rodionova, V. M., Shleynikov, V. I. Financial Control : Handbook. - М.: ID FBK-Press, 2002.
2. Stepashin, S. V., Stolyarov, N. S., Shokhin, S. O., Zhukov, V. A. State financial control : Handbook. - SPb. : Piter, 2004.
3. Voronin, Y. M. State financial control: Theoretical and practical issues. -М. : Finance control, 2005.
4. Finance and credit encyclopedic dictionary / ed. by Gryaznova A. G. - M. : Finance and Statistics, 2002.
5. Albekov, Z. A. Course of development for result-oriented state financial control in state-financed organizations : Diss. -Rostov-on-Don, 2010.
6. Federal law 08.05.2010 № 83-FL «On introduction of amendments to specific
legislative decrees of Russian Federation following the development of state (municipal) institutions legal condition.
7. Federal law 23.07.2013 № 252-FL «On introduction of amendments to Fiscal Code of the Russian Federation and specific legislative decrees of the Russian Federation».
