CC BY
579
РАЗДЕЛ 2. ЭКОНОМИКА И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
Ш. Ш. Ахмедов
МЕСТО КАЗНАЧЕЙСКОГО КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Аннотация
В статье представлены теоретические и практические обобщения, раскрывающие содержание казначейского контроля и определяющие его место в системе государственного финансового контроля в условиях необходимости повышения эффективности и результативности государственных расходов.
Ключевые слова
Государственный финансовый контроль, казначейское исполнение, казначейский контроль, эффективности, результативность.
Sh. Sh. Achmedov
PLACE OF TREASURY CONTROL IN THE SYSTEM OF STATE FINANCIAL CONTROL
Annotation
Article provided a theoretical and practical generalizations that reveal the substance of treasury control and define its place in the system of state financial control in terms of the need to improve the efficiency and effectiveness of state expenditure.
Keywords
State financial control, treasury execution, treasury control, efficiency, effectiveness.
В последние годы реализации бюджетной реформы в экономической литературе, правовых документах, различных информационных источниках четко прослеживается мысль безусловного достижения эффективности и результативности государственных расходов, что обусловливает необходимость усиления роли финансового контроля в каждом сегменте сектора государственного управления. При этом особое место отводится государственному финансовому контролю (ГФК) и его видам, так как международный опыт доказывает, что создание и функционирование действенной системы государственного финансового контроля является одним из основных условий создания сильного государства.
Государства с любыми моделями экономики стремятся контролировать эффективность и результативность использования государственных финансовых ресурсов, в том числе бюджетных средств. Этим можно объяснить то внимание, которое уделяется во всех странах не только созданию системы государственного финансового контроля, но и постоянному совершенствованию его форм, выработке новых методов, используемых в государственном секторе управления.
Государственный финансовый контроль — это совокупность контрольных мероприятий, с применением специфических форм и методов организации, проводимых субъектами контроля для проверки соблюдения финан-
сового законодательства органами государственной (муниципальной) власти, хозяйствующими субъектами и гражданами в части целевого использования государственных финансовых (бюджетных) ресурсов, а также эффективности и результативности государственных расходов [4].
Если обратиться к современной классификации государственного финансового контроля, то она имеет довольно сложное построение с учетом
многих обоснований ее позиций. Схема, приведенная на рисунке 1, свидетельствует, что в государственном секторе управления присутствуют все виды, формы, методы и другие методологические приемы реализации контрольных мероприятий государственного финансового контроля. Вместе с тем ключевыми элементами системы ГФК являются контрольные мероприятия внешнего и внутреннего контроля.
Классификация государственного финансового контроля
Рисунок 1 — Классификация государственного финансового контроля в секторе государственного управления
Главной задачей внешнего ГФК является объективная оценка соблюдения норм и правил, предусмотренных для управления государственными финансовыми ресурсами и государственной собственностью. Контрольные мероприятия, реализуемые в государ-
ственном секторе в рамках внешнего ГФК, позволяют оценить достоверность, реалистичность и полноту информации получателей бюджетных средств о своевременности и полноте исполнения бюджетных назначений, а также точность отражения в финансо-
вой отчетности результатов их финансово-хозяйственной деятельности, соответствие бюджетного (бухгалтерского) учета установленным требованиям, соблюдение получателями государственных ресурсов норм финансово-бюджетного законодательства.
Внутренний ГФК представляет собой совокупность контрольных мероприятий, основной задачей которых является проверка финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов в рамках министерств и ведомств, в том числе отно-
шений, связанных с закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд.
В современных условиях объективной необходимостью является налаживание взаимодействия органов, реализующих контрольные мероприятия внешнего и внутреннего контроля, что в свою очередь ведет к исключению параллелизма и дублирования в деятельности органов ГФК. Субъекты и объекты внутреннего и внешнего государственного финансового контроля отражены на рисунке 2.
Рисунок 2 — Субъекты и объекты государственного финансового контроля
ГФК становится в рамках проводимого в современных условиях в Российской Федерации этапа бюджетной реформы, активным инструментом повышения эффективности и результативности государственных расходов. Его контрольные мероприятия направлены на установление законности и эффективности использования государствен-
ных финансовых ресурсов и распоряжения государственной собственностью.
В достижении сказанного особая роль отводится Казначейству России, которое находится в числе субъектов ГФК и представляет собой старейший финансовый институт, на который, судя по международному опыту развития, в разное время возлагали такие функции,
как «кассир и главный бухгалтер правительства», «хранитель казны», «финансовый контролер». Экскурс в историю казначейской системы исполнения бюджета показывает, что на всех этапах своего развития ее казначейские технологии были направлены на то, чтобы нецелевое использование бюджетных средств было сведено до минимума.
В настоящее время миссия Казначейства России заключается в том, чтобы «служить государству Российскому, способствуя укреплению устойчивости, надежности и прозрачности финансовой системы Российской Федерации, а также обеспечивая сохранность финансовых ресурсов публично-правовых образований». Для выполнения этой миссии на учреждения казначейства статьей 269 Бюджетного кодекса Российской Федерации возложена реализация контрольных мероприятий внутреннего ГФК, что они успешно и осуществляют [8].
В учебной литературе и экономических источниках приводятся различные трактовки термина «казначейское исполнение». Приведем трактовку, которая нам кажется наиболее аргументированной и рассматривающей термин «казначейское исполнение бюджетов с организационно-финансовой позиции как организацию управления государственными финансами, способ организации государственной казны, кассового исполнения бюджетов по расходам и доходам и осуществление бюджетно-финансового контроля [6, с. 50].
Представляется, в достаточной степени раскрывают содержание понятия «казначейское исполнение» те стратегические цели, которые ежегодно определяются Казначейством России в Стратегической карте на среднесрочную перспективу. «В их числе на 2015 год:
- обеспечить кассовое обслуживание субъектов сектора государственного управления;
- сформировать единое информационное пространство финансовой дея-
тельности публично-правовых образований Российской Федерации;
- усовершенствовать систему бюджетных платежей;
- обеспечить содействие эффективному управлению финансовыми ресурсами государства» [7].
Состояние современного этапа развития казначейского исполнения бюджета характеризуется набором казначейских технологий и процедур казначейского контроля для консолидации средств бюджетов всех уровней Бюджетной системы РФ на Едином казначейском счете и управления ими, обеспечивающей прозрачную и доступную информацию о государственных финансах. В процессе исполнения бюджетов всех уровней органы казначейства выполняют вполне конкретные функции в рамках их полномочий [1, ст. 166.1], то есть основных прав и обязанностей, посредством которых и реализуются следующие функции [8].
1. Кассовое обслуживание сектора государственного управления.
2. Управление ликвидностью Единого казначейского счета и временно свободными финансовыми ресурсами на счетах Федерального казначейства.
3. Организация бюджетного (бухгалтерского) учета исполнения бюджетов всех уровней и отчетности.
4. Обеспечение прозрачности и доступности информации о государственном секторе и общественных финансах.
5. Казначейский контроль за операциями участников и неучастников бюджетного процесса [8].
Казначейский контроль процесса исполнения бюджетов всех уровней Бюджетной системы Российской Федерации представляет собой вид государственного финансового контроля, имеющий свой предмет, метод и специфические приемы реализации контрольных мероприятий.
Следует отметить, что в теории финансов пока не сформулировано однозначного понятия «казначейский кон-
троль». Авторское понимание содержания казначейского контроля и его задачи отражено следующим образом (рис. 3).
Рисунок 3 — Казначейский контроль, его объекты и задачи [5, с. 279]
Различные информационные источники в последнее время все чаще сообщают о том, что государственный сегмент экономики несет значительные потери масштабного нецелевого, неэффективного и нерезультативного использования государственных (муниципальных) финансовых ресурсов, о многочисленных злоупотреблений в сфере государственных расходов.
Результаты деятельности контрольно-аудиторских подразделений Федерального казначейства показывают, что ими в 2014 г. было проведено 2616 контрольных мероприятий. По результатам контрольных и аудиторских мероприятий всего выявлено 14064 нарушения, в том числе по результатам проверок, проведенных Управлением
внутреннего контроля (аудита) и оценки эффективности деятельности — 1726 нарушений.
Наибольшее количество нарушений имели место по таким направлениям деятельности, как: организация работы по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; административно-хозяйственное обеспечение деятельности; организация кадровой работы; ведение финансовых и хозяйственных операций и их отражение в бюджетном учете при исполнении бюджетной сметы. Данные о нарушениях, выявленных по результатам проверок Управлением внутреннего контроля (аудита) и оценки экономической деятельности, отражены в таблице 1.
Таблица 1 — Данные о количестве контрольных и аудиторских мероприятий, проведенных контрольно-аудиторскими подразделениями органов Федерального казначейства и выявленных нарушений в 2014 г. [7]
Наименование субъектов и объектов контроля и аудита 2014 г.
Количество проверок, Количество выявленных Удельный вес от общего количества
шт. нарушений, шт. нарушений, %
Управление внутреннего контроля (аудита) эффективности деятельности Федераль- 40 1726 12,27
ного казначейства, всего,
в том числе:
управления Центрального аппарата Федерального 8 146 1,04
казначейства
территориальные органы Федерального казначейства 32 1580 11,23
Контрольно-аудиторские под-
разделения территориальных отделов Федерального казна- 2576 12338 87,73
чейства
ИТОГО 2616 14064 100,00
Детальный анализ выявленных нарушений показал, что чаще всего встречаются финансовые нарушения следующих направлений деятельности: организация работы по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; административно-хозяйственное обеспечение деятельности; организация и осуществление электронных расчетов в системе банковских расчетов между ТОФК, учреждениями Банка России и кредитными организациями. Так, например, удельный вес нарушений, выявленных в ходе организации работ по размещению заказов на поставку товаров, выполненных работ, оказание услуг для государственных нужд, составил 25,5 % от общего количества нарушений в 2014 г.; в процессе административно-хозяйственного обеспечения деятельности получателей бюджетных средств, соответственно 17,7 %.
Для устранения указанных нарушений особую актуальность приобрета-
ет развитие казначейских технологий и усиление казначейского контроля процесса исполнения бюджетов всех уровней. Так, в рамках решения задачи дальнейшего развития внутреннего контроля и внутреннего аудита в Казначействе России в 2015 г. планируется [8]:
- совершенствование правовой
базы;
- внедрение Стандарта внутреннего контроля (Федерального казначейства и контрольно-аудиторских подразделений);
- анализ практики применения вышеуказанных нормативных и правовых документов;
- выработка контрольных предложений по дальнейшему совершенствованию казначейского контроля;
- завершение комплекса мероприятий по автоматизации процедур и операций, которые предусмотрены Стандартом внутреннего контроля [8].
Кроме того, в 2015 г. в органах Федерального казначейства будет за-
вершена разработка Порядка осуществления последующего оперативного внутреннего (автоматизированного) казначейского контроля, предусматривающего унификацию подходов и принципов, применяемых в ходе реализации контрольных мероприятий, указанного вида контроля. Основная цель такой работы заключается в:
- организации оперативного получения необходимой информации о допущенных нарушениях;
- обеспечении возможности своевременного устранения выявленных нарушений;
- выявлении и снижении казначейских рисков по итогам проведенных проверок.
В рамках реализации Государственной программы «Управление государственными финансами» усилия Казначейства России направлены на выработку казначейских технологий, создающих условия для повышения эффективности управления финансами в публично-правовых образованиях. В первую очередь речь идет о совершенствования казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» по следующим направлениям:
- управление денежными средствами на счетах, открытых Федеральному казначейству и его территориальным органам;
- управление временно свободными остатками денежных средств, полученных федеральными государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;
- оценка рисков операций по управлению остатками денежных средств на Едином казначейском счете [8].
Основной целью совершенствования казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» является создание условий для: более эффективного результативного управления бюджет-
ными средствами; обеспечения безусловного исполнения денежных обязательств федерального бюджета (по мере наступления сроков платежей); получения дополнительных поступлений в федеральный бюджет за счет доходов от размещения временно свободных остатков денежных средств на финансовом рынке.
По информации Федерального казначейства в 2014 г. остаток средств на едином счете федерального бюджета превышал уровень, необходимый для оплаты объема предъявленных денежных обязательства. Использование казначейской технологии «Управление ликвидностью Единого казначейского счета» позволило в течение 2014 г.:
- размещать средства федерального бюджета на банковских депозитах (в рублях и долларах);
- предоставлять бюджетные кредиты (на пополнение остатков средств на счетах бюджета субъектов РФ);
- покупать иностранную валюту (для пополнения резервного фонда).
При этом следует отметить, что в 2014 г. от размещения средств на банковских депозитах в доходы федерального бюджета поступило 48,51 млрд рублей; было выдано 222 бюджетных кредита на пополнение остатков средств на счетах субъектов Российской Федерации, а сумма начисленных процентов по предоставленным кредитов в 2014 г. составила 273,74 млн руб. [8].
Дальнейшее совершенствование механизма управления денежными средствами на Едином казначейском счете является одним из основных мероприятий, предусмотренных для реализации в 2015 г. и на среднесрочную перспективу в Стратегической карте Казначейства России.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс РФ : [№ 145-ФЗ от 31.07.1998, принят ГД ФС РФ 17.07.1998 (действ. ред. от 13.07.2015)] [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www.consul-tant.ru/popular/budget.
2. О Федеральном казначействе : [Постановление Правительства РФ № 703 от 01.12.2004]. — Режим доступа : http://base.garant.ru/12137879.
3. Об утверждении Государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами» : [Распоряжение Правительства РФ от 04.03.2013 № 293-р].
4. Альбеков, З. А., Карепина, О. И., Романова, Т. Ф. Развитие государственного финансового контроля в Российской Федерации : моногр. — Ростов н/Д : ИПК РГЭУ (РИНХ), 2015.
5. Иванова, О. Б., Романова, Т. Ф., Богославцева, Л. В., Терентьева, В. В., Ахмедов, Ш. Ш., Бурцева, А. Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации : моногр. — Азов : Азовпечать, 2015.
6. Костюченко, В. Ф. Комплексное развитие казначейского исполнения бюджетов разных уровней : дисс. д-ра экон. наук. — Ростов н/Д, 2005. — С. 50.
7. Стратегическая карта Казначейства России на 2014-2018 гг. [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://казначейство.рф/strategicheskaya-karta.
8. Официальный сайт Федерального казначейства России [Электронный ресурс]. — Режим доступа : www.roskazna.ru.
Bibliographic list
1. Budget Code of Russian Federation : [№ 145-FZ from 31.07.1998 (adopted by State Duma of Federal Assembly of Russian Federation 17.07.1998) (as amended from 13.07.2015) [Electronic resource]. — URL : http://www.consultant. ru/popular/budget.
2. About Federal exchequer : [Decree of Government of Russian Federation № 703 01.12.2004 [Electronic resource]. — URL : http://base. garant.ru/12137879.
3. On approval of the State program of Russian Federation «Public Finance Management» : [Order of Government of Russian Federation № 293-p from 04.03.2013].
4. Albekov, Z. A., Korepina, O. I., Romanova, T. F. Development of state financial control in Russian Federation : monograph. — Rostov-on-Don : PPC of RSUE (RINH), 2015.
5. Ivanova, O. B., Romanova, T. F., Bogoslavtsev, L. V., Terentyev, V. V., Akhmedov, S. S., Burtseva, A. G. Treasury system of budget execution in Russian Federation : monograph. — Azov : Azov-printing, 2015.
6. Kostiuchenko, V. F. Comprehensive development of Treasury execution of budgets of different levels : diss. of Dr. of economic sciences. — Rostov-on-Don, 2005. — P. 50.
7. Strategic map of the Treasury of Russia for 2014-2018 [Electronic resource]. — URL : http://Ka3HaneHCTBO.p$/ strategicheskaya-karta.
8. Official website of Federal Treasury of Russia [Electronic resource]. — URL : www.roskazna.ru.
