CC BY
110
РАЗВИТИЕ АРЕНДНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ
Т.В. РЫЖКОВА, доц., каф. экономики и организации л/х и л/п МГУЛ, канд. экон. наук, И.В. ИЛЬИНА, асп. каф. экономики и организации л/х и л/п МГУЛ
Начало рыночным реформам в лесном хозяйстве было положено введенными в действие в марте 1993 г. Основами лесного законодательства Российской Федерации. Этим актом упразднялась плановая система распределения лесных ресурсов и обеспечивалось предоставление прав пользования ими на основе прямых переговоров, торгов
или конкурсов. Вводилась ранее неизвестная модель организации лесопользования на длительный срок, называемая арендой участков лесного фонда.
Сейчас аренда является основной формой лесопользования, и на нее по-прежнему возлагаются большие надежды по наиболее полному соответствию интересам всех субъ-
160
ЛЕСНОЙ ВЕСТНИК 4/2006
ектов лесных отношений при использовании лесных ресурсов. Основоположниками разработки нормативно-правовой базы по организации и внедрению аренды лесов в России являются В.А. Шубин, П.Ф. Барсуков, Б.К. Филимонов, М.Д. Гиряев, Ю.А. Кукуев, Ю.П. Шуваев, Н.С. Некрасов, Ю.П. Алимов, В Н. Иванов.
Идея предоставления государством права пользования лесными ресурсами частным лицам не нова. Канадский вариант аренды дает держателю лицензии не только исключительное право на заготовку древесины, но и предписывает ему выполнение многочисленных лесохозяйственных мероприятий, вплоть до проведения лесоинвентаризации переданного участка. Канада является единственной страной, где существует аренда лесов. Россия и Канада характеризуются сходными условиями организации аренды. Около 95 % лесов Канады являются государственной собственностью. Из-за низкого уровня использования расчетной лесосеки так же, как и в России, в лесах преобладают спелые и перестойные древостои.
Стратегия российской аренды предусматривала получение существенного дохода за счет арендной платы, которая должна взиматься за установленный ежегодный объем использования природных ресурсов, значительное улучшение финансового положения лесхозов, а также осуществление полного и качественного проведения лесовосстанови-тельных и лесохозяйственных работ самими арендаторов.
Начиная с 1991 г., еще за два года до выхода федерального Положения об аренде участков лесного фонда, лесхозы строили отношения с бывшими держателями лесосырьевых баз на договорной основе. Для заготовки древесины в 1995 г. в Иркутской области впервые были арендованы 234 участка лесного фонда площадью 15,5 млн га. В остальных субъектах РФ этот процесс протекал гораздо медленнее. К концу 1997 г. в аренду было передано примерно 1500 участков лесного фонда на 60 млн га, или более половины всех имеющихся в настоящее время арендуемых площадей.
В настоящее время в аренде для заготовки древесины рубками главного пользова-
ния находятся 3813 участков лесного фонда общей площадью 93,4 млн га с установленным ежегодным отпуском древесины на корню 132 млн м3, что почти на 10 % больше, чем в 2004 г. На арендованных участках лесного фонда в 2004 г. было заготовлено 75,1 млн м3 древесины, на 6 % больше, чем в предыдущем году. Но степень использования расчетной лесосеки все еще остается низкой (57 %) и за прошедший год уменьшилась на 2 % (таблица).
Самым либеральным законодательным актом за всю историю российского лесоуправления следует считать Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993 г. Принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, установление размера арендной платы и ее распределение входили в компетенцию исключительно районных (городских) Советов народных депутатов и районных (городских) администраций. Более того, по их усмотрению лесопользователи могли полностью освобождаться от платежей за пользование лесным фондом. Допускался и простой товарообмен, при котором лесозаготовитель мог расплачиваться готовой продукцией.Территориальные органы управления лесным хозяйством субъектов РФ в принятии решений по предоставлению прав пользования лесным фондом не участвовали. В стороне оставался и федеральный орган управления лесным хозяйством (кроме участия в работе Межведомственной экспертной лесоводственно-экологической комиссии).
Естественно, при такой законодательной базе трудно было добиться решения поставленных стратегических задач. За 1993-1997 гг. объемы древесины, заготовленной при рубках главного пользования, сокращались. Несмотря на то, что по условию договора аренды лесозаготовителю вменялось в обязанность проведение лесохозяйс-твенных и лесовосстановительных мероприятий, основные расходы по их выполнению все так же несли органы лесного хозяйства. Напрасным оказались ожидания существенного пополнения российской казны от арендной платы.
Таблица
Динамика основных показателей по передаче участков лесного фонда для заготовки древесины в аренду
Годы Количество участков Площадь, млн га Установленный ежегодный отпуск, млн м3 Объем фактической рубки, млн м3
1993 327 18 27,4 -
1994 679 32 50,5 19,1
1995 1072 49,7 71,5 31,4
1996 1429 64,4 90,9 34,5
1997 1403 63,8 93,8 37,6
1998 1544 60,8 90,7 37,5
1999 1925 68,5 102,6 51,2
2000 2637 87,7 120,6 67,3
2001 2875 90,0 123,5 72,3
2002 3074 87,3 119,8 72,8
2003 3302 88,9 120,4 72,0
2004 3813 93,4 132,0 73,7
2005 (1 полугодие) 3768 90,8 129,1 -
Лесной кодекс Российской Федерации, введенный в действие в 1997 г., перераспределил полномочия в отношении принятия решений по предоставлению участков лесного фонда в аренду, а также по установлению арендной платы, возложив их на органы государственной власти субъектов РФ. При этом в принятии указанных решений территориальным органам управления лесным хозяйством отводилась второстепенная роль. Несмотря на то, что лесной фонд объявлялся федеральной собственностью, федеральный орган управления лесным хозяйством также исключался из этого процесса.
После введения в действие Лесного кодекса РФ прошло достаточно времени и можно сделать некоторые выводы о несостоятельности его отдельных положений, касающихся организации долгосрочного лесопользования. На текущий момент аренда остается главной формой лесопользования. По данным Рослесхоза, за последние 3 года на условиях аренды ежегодно заготавливается более 70 млн м3 древесины от рубок главного пользования, что составляет 66 % всего фактического отпуска леса в целом по стране. Вместе с тем использование установленного ежегодного отпуска древесины на арендуемых участках лесного фонда в среднем достигает лишь 58 %. Наибольшая степень освоения (свыше 70 %) отмечена в Северо-Западном федеральном округе (Республики Карелия, Коми, Во-
логодская обл.). Но есть отдельные субъекты, где данный показатель не превышает и 10 %. Это связано главным образом, с наличием или отсутствием постоянных потребителей сырья в лице предприятий деревоперераба-тывающей промышленности.
В дореформенный период за несвоевременное освоение лесосырьевой базы в течение 5 лет после ее закрепления, а также за использование лесозаготовителем менее 50 % установленного для данной лесосырье-вой базы размера ежегодного отпуска древесины предусматривалось частичное, а иногда и полное изъятие этой базы. Такая норма в действующем лесном законодательстве отсутствует. Серьезной проблемой является отсутствие регламента для расторжения договора аренды с арендатором, который в течение ряда лет не приступал к освоению арендуемого участка, но в то же время в полном объеме платил арендную плату. Все это привело к тому, что почти половина запасов эксплуатационного фонда, переданного в аренду, в настоящее время не участвует в хозяйственном обороте. Из-за накопления перестойных насаждений лесной фонд теряет свою экологическую и экономическую значимость.
Как показали результаты работы, более доходной и экономически выгодной является долгосрочная аренда. Предоставляя участки лесного фонда в аренду сроком до 5 лет, лесное хозяйство практически не по-
лучает отдачи, в то время как при долгосрочной форме выполнение лесовосстановления, строительство подъездных дорог и другие ле-сохозяйственные мероприятия являются обязательным условием при заключении договора. Распределение участков по срокам аренды выглядит следующим образом: из 2820 участков, сданных в 2001 г. в аренду, подавляющее большинство - 2040 единиц (72,3 %) - имели срок аренды до 5 лет; 197 (7 %) - 6-10 лет; 101 (3,6 %) - 11-20 лет; 228 (8,1 %) - 21-30 лет; 254 (9 %) - 31-49 лет. Таким образом, в долгосрочной аренде находится всего 20 % арендуемого лесного фонда.
Международный опыт и отечественная практика лесопользования показывают, что оптимальным по эффективности исполнения условий договора является период аренды на 10-20 лет при наличии положения об автоматическом продлении срока договора в случае выполнения арендатором договорных условий, включая обязательства по ведению лесного хозяйства. Такого же мнения придерживаются канадские ученые, которые считают, что оптимальный срок аренды должен составлять 15-20 лет с первоначальным мониторингом через 5 лет и последующим продлением договора каждые 10 лет при выполнении обязательств договора. Это позволит соблюсти требования всех заинтересованных сторон.
Лесное хозяйство несет большие потери от установления начального периода освоения участка лесного фонда, переданного в аренду для заготовки древесины. Во многих субъектах РФ такой период отсрочки полного размера платежа предоставляется не только вновь образованным лесозаготовительным предприятиям и осваивающим новые участки лесного фонда, но и тем лесопользователям, которые уже длительное время работали. В результате бюджеты недополучают значительные средства, т.к. арендная плата в этом случае устанавливается не за весь установленный ежегодный отпуск, а по факту заготовки древесины.
В нормативных актах существует еще одно негативное условие, которое позволяет арендатору отказываться от отдельных частей арендуемого участка. Так, он может отказаться от той его части, эксплуатационный
запас которой представлен мягколиственны-ми породами, и заниматься заготовкой только хвойной древесины. Допущение подобной практики нецелесообразно, поскольку в будущем из-за обесценивания лесного фонда деятельность на нем будет экономически невыгодна. Например, в Свердловской области отказ от отдельных частей арендуемых участков приобрел массовый характер.
Лесное хозяйство недополучает средства от освобождения арендаторов от арендной платы за проведение рубок промежуточного пользования. Немногие государства позволяют отдавать свои ресурсы частным лицам бесплатно.
Существенным недостатком арендных отношений является то обстоятельство, что участки лесного фонда арендуют мелкие лесозаготовительные предприятия. При этом крупные предприятия с высокой производственной мощностью, имеющие в своем составе производство глубокой переработки древесины, смогут заплатить более высокие платежи за пользование лесным фондом, т.к. они получают несравнимо больший доход.
До настоящего времени несостоятельными оказались попытки привлечения арендаторов к проведению лесовосстановительных и лесохозяйственных работ. По данным Рос-лесхоза, в 2001 г. арендаторами были выполнены следующие мероприятия: содействие естественному возобновлению - на площади 45,9 тыс. га (7 %), подготовка почвы под лесные культуры - 87,6 тыс. га (41 %), создание лесных культур - 32,4 тыс. га (13,6 %), уход за посадками - 18,4 тыс. га (2 %). Такие низкие объемы работ вызваны отсутствием механизма автоматического продления договора аренды. Арендатору невыгодно вкладывать деньги в лесохозяйственные мероприятия, т.к. на следующий срок этот участок может быть получен в пользование кем-то другим. Ему нецелесообразно рисковать инвестициями, если можно использовать лучшую часть арендуемого участка, а затем расторгнуть договор. Проверить выполнение требуемых мероприятий тоже невозможно. Это никем не контролируется. По существу целью аренды является проведение арендатором на своем участке необходимого комплекса лесовосстановительных и лесохо-
зяйственных работ. При заключении договора аренды оговариваются условия договора, который содержит или не содержит вышеупомянутые мероприятия. Таким образом, законом не предусмотрена ответственность за исполнение договорных обязательств. При этом лесное законодательство явно не способствует повышению ответственности лесозаготовителей, т.к. в случае неисполнения условий следует только расторжение договора.
В стране отсутствует альтернативный вариант существующей формы долгосрочного лесопользования. Предлагаются скандинавские или германские варианты лесоуправле-ния, которые, как правило, руководствуются одной и той же стратегией, направленной на исключение роли государства в регулировании использования лесных ресурсов и обеспечение безраздельного господства частных лиц в лесах. Пока отсутствует механизм эффективного лесопользования, учитывающий уже имеющийся опыт аренды и устраняющий многочисленные препятствия ее развития, способствующий привлечению и повышению заинтересованности крупных отечественных предприятий, осуществляющих глубокую переработку древесины, вступать на длительный срок в договорные отношения с органами лесного хозяйства следует при соблюдении интересов обеих сторон. С точки зрения арендодателя долгосрочное лесопользование эффективно в том случае, если арендатор специализируется не на продаже заготовленной древесины в круглом виде, а сам перерабатывает ее.
Эффект от аренды будет выше при активном участии федерального органа управления лесным хозяйством в принятии централизованных решений, определяющих, где, кому и в каких объемах предоставлять участки лесного фонда. Необходимо разработать систему арендных платежей за пользование лесными ресурсами, обеспечивающую рациональное, экономически выгодное их использование.
Одно из центральных мест в арендных отношениях имеет арендная плата за древесину, отпускаемую на корню. Арендная плата зависит от многих факторов: запаса древесины на гектаре, породного состава насаждений, удаленности участков лесного фонда и т.д. Существенных изменений в ценообра-
зовании при установлении ставок арендной платы не произошло. Принципы формирования ставок арендной платы в большинстве агентств недостаточно отрегулированы, не вполне учитывают экономическую ситуацию, динамику спроса на лесные ресурсы и интересы государства. На участках, переданных в 2004 г. для заготовки древесины, арендная плата в целом по Рослесхозу установлена в размере 4,45 млрд р., а фактические платежи - 3,84 млрд р., что составляет 86 % от установленного размера. Цена 1 м3 древесины на арендованных участках составила 52 р. По сравнению с 2003 г. она возросла на 51 %, а ее превышение над минимальной ставкой лесных податей составило 49 %. В ряде агентств ставка арендной платы установлена практически на уровне размера лесных податей или с чисто символическим ее превышением. В некоторых регионах она оказалась даже ниже. Проводимые в настоящее время лесные аукционы даже при весьма слабой конкуренции более экономически выгодны, т.к. аукционная цена древесины на корню в несколько раз выше арендной платы. Доля арендной платы в цене реализации заготовленной древесины занимает не более 10 %. Однако увеличение арендной платы может негативно отразиться на работе лесозаготовительных предприятий, многие из которых и так убыточны. Это приведет к дальнейшему снижению эффективности лесозаготовительного производства, а возможно, и к банкротству предприятий.
Участки леса могут быть взяты в аренду не только для заготовки древесины, но и на другие нужды. Так, для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей в 2004 г. в аренду передано 3 875 участков общей площадью 91 тыс. га, арендная плата по которым установлена в размере 489,4 млн р. Фактическое поступление средств составило 459,4 млн р. (89 %). Из них 415,6 млн р. (90,5 %) приходится на Московскую область. По сравнению с предыдущим периодом в 2004 г. в целом по стране спрос на рекреационную аренду возрос в 6,7 раза, а по Московской области - почти в 12 раз. Средняя ставка арендной платы за 1 га составила 4,7 тыс. р., по Московской области - 153,9 тыс. р. Данные показатели убедительно свидетельствуют о повышении
спроса на участки лесного фонда для рекреационного использования, и прежде всего этот рост наблюдается в Московской области.
Для побочного лесопользования в аренде находится 928 участков общей площадью 4,2 млн га. Установленная арендная плата за них крайне низка и составляет лишь 3 млн руб., а фактическое ее поступление равно 9 млн р. 544 участка площадью 37,5 млн га передано в аренду для нужд охотничьего хозяйства. Арендная плата по ним определена в размере 100 тыс. р. Фактическое поступление составило 4 млн р. Таким образом, другие виды аренды в России только начинают формироваться.
Исследование результатов проведенных конкурсов показало, что арендная плата и критерии оценки победителей часто устанавливаются в ущерб интересам государства и арендаторов.
На основании изложенного можно сказать, что, несмотря на определенные достижения и положительный опыт внедрения аренды, есть и существенные нерешенные
проблемы. Аренда по-прежнему является единственным видом долгосрочного лесопользования. Процедура получения прав на осуществление пользования чрезмерно бюрократизирована, отсутствует должная конкуренция лесопользователей. Существующие в стране формы организации лесопользования еще не в полной мере отвечают экономическим и социальным интересам субъектов лесных отношений. Платежи за пользование лесным фондом устанавливаются через налоговый механизм без учета региональных и рыночных факторов. Арендаторами практически не производятся лесохозяйственные работы, их финансирование осуществляется за счет внебюджетных средств лесхозов и бюджетов субъектов Федерации без гарантии поступления этих средств. В системе государственного управления лесопользованием отсутствуют экономические стимулы для привлечения инвестиций и выполнения лесозаготовителями лесохозяйственных работ. Лесопользование остается низкодоходным.
