CC BY
156
/22 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 1 (47) УДК 005.50
Разработка терминологии и индикаторов прогресса в области реализации Сендайской рамочной программы по уменьшению риска бедствий на 2015-2030 годы
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
И.Ю. Олтян, Т.Л. Ляховец
Аннотация
Статья посвящена работе межправительственной рабочей группы экспертов открытого состава по показателям и терминологии, касающимся снижения риска бедствий, созданной при МСУОБ ООН для интеграции национальных идей в процессе разработки терминологии и индикаторов прогресса в области реализации Сендайской рамочной программы действий по снижению риска бедствий. Участие российских специалистов в работе этой группы должно способствовать лучшему пониманию международных документов, взаимопониманию специалистов, облегчению сотрудничества в осуществлении международных программ в области снижения риска бедствий.
Ключевые слова: Сендайская рамочная программа действий по уменьшению риска действий; терминология в области снижения риска бедствий; индикаторы прогресса; Международная стратегия по уменьшению опасности бедствий ООН (МСУОБ ООН).
First Steps in Implementation of Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
I. Oltyan, T. Lyakhovets
Abstract
The article is devoted to the activity of the Open-Ended Intergovernmental Expert Working Group on Indicators and Terminology relating to Disaster Risk Reduction set up under the UISDR for the integration of national ideas for the development of terminology and indicators to monitor global targets of the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030. The participation of Russian experts in this group should contribute to a better understanding of international instruments, understanding among professionals, and facilitate cooperation in the implementation of international programs in the field of disaster risk reduction.
Key words: Sendai Framework for Disaster Risk Reduction; terminology of disaster risk reduction; progress indicators; United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR).
В марте 2015 года в городе Сендай (Япония) состоялась III Всемирная конференция ООН по снижению риска бедствий [1], в которой участвовало несколько тысяч представителей государств и бизнес-сообщества, в том числе делегаты от Российской Федерации. Ее итогом стало принятие Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий на 2015-2030 годы [2], отражающей основные направления развития международного сотрудничества в области снижения рисков.
Программа предусматривает четыре приоритетных направления действий: Понимание риска бедствий. Совершенствование организационно-правовых рамок управления риском бедствий.
Инвестиции в меры по снижению риска бедствий в целях укрепления потенциала противодействия.
Повышение готовности к бедствиям для обеспечения эффективного реагирования и внедрение принципа «сделать лучше, чем было» в деятельность по восстановлению, реабилитации и реконструкции.
В соответствии с параграфом 18 Сендайской рамочной программы, для содействия оценке хода достижения результата и цели, предусмотренных этой рамочной программой, определены семь глобальных целевых задач, ход выполнения которых будет оцениваться на глобальном уровне, в том числе:
к 2030 году добиться значительного снижения уровня смертности в результате бедствий, чтобы в период 2020-2030 годов среднее количество таких смертей в расчете на 100 000 человек было меньше, чем в 2005-2015 годах;
к 2030 году добиться значительного сокращения количества пострадавших людей в общемировом масштабе, чтобы в период 2020-2030 годов среднее общемировое число людей, пострадавших от бедствий, на 100 000 человек было меньше, чем в период 2005-2015 годов;
к 2030 году сократить прямые экономические потери от бедствий относительно мирового валового внутреннего продукта (ВВП);
к 2030 году значительно уменьшить ущерб, причиняемый бедствиями важнейшим объектам инфраструктуры, и ущерб в виде нарушения работы основных служб, включая медицинские учреждения и учебные заведения, в том числе за счет укрепления их потенциала противодействия;
к 2020 году значительно увеличить число стран, принявших национальные и местные стратегии снижения риска бедствий;
значительно расширить международное сотрудничество с развивающимися странами посредством предоставления им достаточной и непрерывной поддержки в целях подкрепления принимаемых ими на национальном уровне мер для осуществления этой рамочной программы к 2030 году;
к 2030 году значительно улучшить ситуацию с наличием систем раннего оповещения, охватывающих разные виды угроз, и информации и оценок относительно риска бедствий и расширить доступ к ним людей.
Следует, однако, отметить, что Сендайская рамочная программа не содержит инструментария для оценки вышеназванных целевых задач.
Для выработки единого понимания терминологии и подходов к оценке целевых задач, а также в соответствии с параграфом 50 Сендайской рамочной программы, в июле 2015 г. резолюцией 69/284 Генеральной Ассамблеи ООН было принято решение о созыве межправительственной рабочей группы экспертов открытого состава по показателям и терминологии, касающимся снижения риска бедствий, черновой вариант которой был разработан Международной стратегией по уменьшению опасности бедствий ООН (МСУОБ ООН) совместно с агентствами, научными организациями, гражданским сектором и частным сектором.
Для участия в межправительственной рабочей группе 85 стран номинировали 163 эксперта, которые представляют различные национальные министерства и ведомства, в том числе в следующих областях: гражданская оборона и защита в чрезвычайных ситуациях; экология, охрана окружающей среды и природных ресурсов; статистика; энергетика; гуманитарные вопросы; международное/региональное сотрудничество; внутренние дела; землеустройство; транспорт и туризм; здравоохранение; экономика и развитие; образование. Кроме того, в рабочей группе зарегистрировано 58 участников от неправительственных организаций (НПО), частного сектора, научно-технических и академических институтов.
Созданная межправительственная рабочая группа должна завершить свою работу к декабрю 2016 года и представить доклад на рассмотрение Генеральной Ассамблее ООН.
Основная цель созыва межправительственной рабочей группы - обмен опытом специалистов в различных областях, достижение консенсуса между практикующими специалистами в области снижения риска бедствий и интеграция национальных идей в международную практику снижения риска бедствий.
На первой сессии, которая состоялась в сентябре 2015 г. в Женеве, обсуждалась терминология в области снижения риска бедствий, т.к. использование единой терминологии является важным ключом к пониманию риска бедствий, а также используется для обмена информацией в области снижения риска бедствий.
Первый терминологический глоссарий в области снижения риска бедствий был опубликован в 2004 году («2004 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction»). Следующая версия, выпущенная в 2009 г., была переведена на русский язык представительством МСУОБ ООН в Душанбе и согласована со специалистами по снижению риска бедствий и МЧС России («2009 UNISDR Терминологический глоссарий по снижению риска бедствий», доступна на русском и других официальных языках ООН на официальном сайте МСУОБ ООН [http://www.unisdr.org/we/ inform/publications/7817]. В 2015 году, в результате работы МСУОБ ООН совместно с агентствами, науч-
/24 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 1 (47)
ными организациями, гражданским сектором и частным сектором были уточнены, переопределены более 80 терминов в области снижения риска бедствий, 34 термина введены впервые. Предварительно анализировалось более 35 тысяч документов и Web-сайтов в данной области.
В обсуждении терминологического глоссария принимали участие все заинтересованные страны. Обсуждение выявило немало существенных расхождений в понимании терминов в области снижения риска бедствий представителями различных стран. Некоторые проблемы в области терминологии связаны с особенностями перевода с английского языка, на котором составляется терминологический глоссарий, на национальные языки стран-участниц Сендайской рамочной программы действий.
В Российской Федерации основные термины в области защиты населения и снижения риска закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», а также в ряде основополагающих стандартов серии «Безопасность в чрезвычайных ситуациях», в том числе:
ГОСТ Р 22.0.02-94 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Термины и определения основных понятий;
ГОСТ 22.0.03-97/ГОСТ Р 22.0.03-95 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения;
ГОСТ 22.0.04-97/ГОСТ Р 22.0.04-95 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Биолого-социальные чрезвычайные ситуации. Термины и определения;
ГОСТ 22.0.05-97/ГОСТ Р 22.0.05-94 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения;
ГОСТ 22.0.09-97/ГОСТ Р 22.0.09-95 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Чрезвычайные ситуации на акваториях. Термины и определения;
ГОСТ Р 22.0.11-99 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Предупреждение природных чрезвычайных ситуаций. Термины и определения;
ГОСТ Р 55059 Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Менеджмент риска чрезвычайной ситуации. Термины и определения.
Анализ проекта терминологического глоссария показал, что большинство представленных терминов используются в Российской Федерации и имеют аналогичное значение. Ключевым термином является «disaster risk» - риск бедствия, который является функцией от опасности, экспозиции (воздействия) и уязвимости (или обратно пропорционален устойчивости). Вместе с тем, в проекте глоссария МСУОБ ООН отсутствует термин «чрезвычайная ситуация» (emergency situation), который является ключевым и законодательно закреплен в [1].
Рассмотрев терминологический глоссарий, Российская Федерация представила 12 замечаний и предложений по терминологии, которые были официально переданы в МСУОБ ООН. Все представлен-
ные замечания, в том числе замечания экспертов от Российской Федерации, включены во вторую версию рабочего документа по терминологии в области снижения риска бедствий («Working Background Text on Terminology for Disaster Risk Reduction, rev. 2») от 23 октября 2015 г., который можно найти на странице www.preventionweb.net/drr-framework/open-ended-working-group/. Следущее заседание межправительственной рабочей группы экспертов открытого состава состоится в феврале 2016 г. К этому времени необходимо детально изучить рабочий документ, выработать позицию по всем замечаниям и дать предложения по определению (на английском языке) терминов из списка, составленного по предложениям различных стран: чрезвычайная ситуация, адаптация к изменению климата, управление риском бедствий на местном уровне, процесс сбора и регистрации данных, патронатные или принимающие семьи, оценка после бедствия, картирование риска, социальная защита, стандартные рабочие процедуры.
Другой важнейшей темой конференции было обсуждение индикаторов для измерения глобального прогресса в осуществлении Сендайской рамочной программы по снижению риска бедствий на 20152030 годы, в котором также принимали участие все заинтересованные страны. На первой сессии обсуждались индикаторы для целевых задач А-D (снижение количества погибших, пострадавших, материального ущерба) (табл. 1).
Основные замечания, которые выдвинуло большинство стран, приведены ниже:
потребуется корреляция национального законодательства с терминологией и целевыми задачами Сен-дайской рамочной программы бедствий, т.к. страны имеют разные подходы к учету пострадавших, пропавших без вести, структуре материального ущерба;
развивающиеся станы не имеют финансовых, материальных и людских ресурсов для подсчета и статистического учета погибших, пострадавших и материального ущерба;
используется разная методология для нормализации данных (на душу населения, на ВВП, на площадь страны и пр.);
отсутствует методология по оценке экономического ущерба;
требуется разработка единых подходов по измерению масштабов трансграничных катастроф;
необходимо развивать открытые картографические сервисы.
В Российской Федерации основные данные по числу погибших, пострадавших, спасенных, материальному ущербу приводятся в ежегодном государственном докладе «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Вместе с тем стоит отметить, что в настоящее время не ведется статистики по ущербу объектам инфраструктуры в результате ЧС, выражающемуся в виде нарушений работы основных служб, включая медицинские учреждения и учебные заведения.
Таблица 1
Основные индикаторы для целевых задач A-D
Целевые задачи Индикаторы
А. К 2030 г. добиться значительного снижения уровня смерт- ности в результате бедствий, чтобы в период 2020-2030 гг. среднее число таких смертей в расчете на 100 000 человек было меньше, чем в 2005-2015 гг. А-1 Число погибших и пропавших без вести в опасных событиях на 100 000 жителей (этот индикатор может быть вычислен как сумма индикаторов А-2 и А-3)
А-2 Число погибших в опасных событиях
А-2 Число пропавших без вести в опасных событиях
B. К 2030 году добиться значительного сокращения количества пострадавших людей в общемировом масштабе, чтобы в период 2020-2030 годов среднее общемировое число людей, пострадавших от бедствий, на 100 000 человек было меньше, чем в период 2005-2015 годов B-1 Число пострадавших людей на 100 000 жителей
В-2 Число травмированных или заболевших в опасных событиях
В-3 Число людей, которые покинули свое постоянное место жительства вследствие опасных событий (этот индикатор может быть вычислен как сумма индикаторов В-3а и В-3Ь)
В-3а Число эвакуированных вследствие опасного события
В-3Ь Число перемещенных (отселенных) вследствие опасного события
В-4 Число людей, у которых были повреждены дома
В-5 Число людей, у которых были разрушены дома
В-6 Число людей, которые получили продовольственную помощь вследствие опасного события
С. К 2030 году сократить прямые экономические потери от бедствий относительно мирового валового внутреннего продукта (ВВП) С-1 Прямые экономические потери от опасного события в зависимости от ВВП (этот индикатор может быть вычислен как сумма индикаторов С-2-С-7)
С-2 Прямые потери сельского хозяйства вследствие опасного события
С-3 Прямые экономические потери промышленных объектов от повреждения или разрушения
С-4 Прямые экономические потери коммерческих объектов от повреждения или разрушения
С-5 Прямые экономические потери от повреждения домов
С-6 Прямые экономические потери от разрушения домов
С-7 Прямые экономические потери от разрушения критической инфраструктуры вследствие опасного события (этот индикатор может быть вычислен как сумма индикаторов D-2, D-3и D-4)
D. К 2030 году значительно уменьшить ущерб, причиняемый бедствиями важнейшим объектам инфраструктуры, и ущерб в виде нарушения работы основных служб, включая медицинские учреждения и учебные заведения, в том числе за счет укрепления их потенциала противодействия D-1 Разрушение критической инфраструктуры от опасных событий (этот индикатор может быть вычислен как сумма индикаторов D-2, D-3 и D-4)
D-2 Число объектов здравоохранения, поврежденных или разрушенных вследствие опасных событий
D-3 Число объектов образования, поврежденных или разрушенных вследствие опасных событий
D-4 Число объектов транспортной инфраструктуры, поврежденных или разрушенных вследствие опасных событий (дороги (в км от проложенных), железные дороги (в км), порты, аэропорты)
D-5 Число основных сервисов, которые разрушены вследствие опасных событий (например, энергетические системы, коммунальные системы и пр.)
Рассмотрев индикаторы для целевых задач A-D, Российская Федерация выдвинула ряд замечаний и предложений (табл. 2).
В заключение обсуждались целевые задачи E-G. Из них наиболее бурное обсуждение вызвала целевая задача F, касающаяся усиления международного сотрудничества с развивающимися странами, по которой изначально не были определены показатели. Эксперты развивающихся стран отмечали важность разработки таких показателей, которые бы отражали не только количественные, но и качественные аспекты международного сотрудничества, его направленность на реализацию Сендайской программы. Предложено 5 показателей (F1-F5), однако они еще будут дорабатываться с учетом поступивших замечаний, в частности, предложения отдельно рассматривать та-
кие формы помощи, как предоставление ресурсов, технологий и обучение персонала.
Впереди у рабочей группы большая работа по созданию единой терминологии в области снижения риска бедствий и ключевых индикаторов для оценки прогресса в данной области. Следующая сессия рабочей группы намечена на февраль 2016 г. Активное участие российских специалистов в создании терминологического глоссария и разработке индикаторов для оценки прогресса в области снижения риска бедствий будет способствовать продвижению российских подходов к определению важных терминов, лучшему пониманию международных документов и взаимопониманию специалистов, облегчению сотрудничества в осуществлении международных программ в области снижения риска бедствий.
/26 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 1 (47)
Таблица 2
Замечания Российской Федерации по целевым задачам в области снижения риска бедствий
Целевые задачи Замечания
Целевая задача а) к 2030 году добиться значительного снижения уровня смертности в результате бедствий, чтобы в период 2020-2030 годов среднее количество таких смертей в расчете на 100 000 человек было меньше, чем в 2005-2015 годах. Индикатор А3 (пропавшие без вести) Предлагается исключить, т.к. этот показатель несет в себе значительную долю неопределенности.
Целевая задача Ь) к 2030 году добиться значительного сокращения количества пострадавших людей в общемировом масштабе, чтобы в период 2020-2030 годов среднее общемировое число людей, пострадавших от бедствий, на 100 000 человек было меньше, чем в период 2005-2015 годов. Необходим единый подход к учету пострадавших, чтобы не допускать двойного, а то и тройного учета (например, травмированный и потерявший жилье).
Целевая задача с) к 2030 году сократить прямые экономические потери от бедствий относительно мирового валового внутреннего продукта (ВВП). Необходимо четкое понимание разницы между частично и полностью разрушенными жилыми домами (индикаторы С-5 и С-6).
Целевая задача d) к 2030 году значительно уменьшить ущерб, причиняемый бедствиями важнейшим объектам инфраструктуры, и ущерб в виде нарушения работы основных служб, включая медицинские учреждения и учебные заведения, в том числе за счет укрепления их потенциала противодействия. Индикатор D-2, D-3, D-4 Предлагаем использовать не число, а процент разрушенных медицинских учреждений, учебных заведений и пр. Кроме того, необходимы критерии значимости разрушенной транспортной инфраструктуры (разрушена единственная дорога или имеются альтернативные пути подъезда и пр.).
Литература
1. Сайт III Всемирной конференции ООН по снижению риска бедствий http://www.wcdrr.org/home
2. Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий. Резолюция A/CONF.224/L.2 Генеральной ассамблеи ООН .
3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
Сведения об авторах
Олтян Ирина Юрьевна: к. т. н., ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ),
нач. научно-исслед. центра.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
E-mail: irenaoltyan@mail.ru
SPIN-код — 3476-5213.
Ляховец Татьяна Лаврентьевна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), с. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: tatiana.l@mail.ru SPIN-код — 2633-7326.
Information about authors
Oltyan Irina Y.: PhD (Technical Sc.), Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and high technology), Head of Research Center. 1121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: irenaoltyan@mail.ru SPIN-scientific — 3476-5213.
Lyakhovets Tatiana L.: Federal Government Budget Institution "All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies" (Federal Center of Science and high technology), Senior Researcher. 1121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: tatiana.l@mail.ru SPIN-scientific — 2633-7326.
