CC BY
127
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2018. № 3
А.С. Царенко, А.С. Цуев РАЗРАБОТКА СТРАТЕГИЙ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КРУПНЫХ ГОРОДОВ
В статье исследуются особенности крупного города как субъекта стратегического планирования. На основе анализа передовых практик разработки стратегий социально-экономического развития крупных городов Великобритании и Германии выявлены паттерны стратегического процесса, прогрессивные модели взаимодействия его участников и инструментарий стратегического планирования крупных городов.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегия социально-экономического развития, агломерация, региональное планирование, муниципальное планирование, крупный город, стейкхолдерский подход, стратегия социально-экономического развития, стратегический процесс.
The article attempts to reveal the features of a large city as a subject of strategic planning, based on the analysis of best practices in the development of strategies for socio-economic development of large cities in Great Britain and Germany to identify patterns of the strategic process, advanced models of interaction of stakeholders and tools for strategic planning of large cities.
Key words: strategic planning, strategy of social and economic development, agglomeration, regional planning, municipal planning, large city, stakeholder approach, strategy of social and economic development, strategic process.
В современном мире особое значение приобретают города, в особенности крупные, в них концентрируются человеческий, интеллектуальный, экономический, информационный, научный и культурный потенциал. В городах проживает большая часть населения мира, том числе и большая часть населения нашей страны. Более того, особенностью городов в России является то, что в нашей стране как в федеративном государстве существуют города как муниципального, так и регионального уровня.
Несмотря на накопленный опыт разработки федеральных, региональных и муниципальных стратегических планов (в условиях
Царенко Андрей Сергеевич — кандидат экономических наук, доцент кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: [email protected]
Цуев Ахмед Селимович — магистрант факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: [email protected]
уже рыночной экономики), сбалансированная система стратегического управления все еще находится в стадии формирования, и принятый в 2014 г. 172-ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» имеет резервы для совершенствования1.
В рамках данного исследования предпринята попытка уточнить понятие «крупный город», рассмотреть его как особый субъект стратегического планирования. На основе анализа передовых зарубежных практик разработки стратегий социально-экономического развития крупных городов выявлены его специфические паттерны, участник и инструментарий стратегического планирования крупных городов.
Крупный город как субъект стратегического планирования
В любом современном государстве, особенно в условиях социально-экономической и политической турбулентности, высокое качество взаимоотношений различных уровней власти и эффективность их деятельности является неотъемлемым фактором поступательного развития государства. В Российской Федерации существует три уровня власти: федеральный, региональный и муниципальный (местный), на каждом из этих уровней решается ряд важнейших вопросов; каждый из них обладает своим набором полномочий и функций, направленных на разрешение различных задач: ускорение экономического роста, повышение качества жизни населения, охрана границ, строительство школ и т.д. Тем не менее, будет справедливо отметить, что именно регионы и местное самоуправление, базовым элементом которого является муниципальное образование, представляют собой отправную точку, фундамент всех социально-экономических трансформаций современного государства, в том числе и в нашей стране.
В России основным законодательным актом, регулирующим деятельность местного самоуправления, является Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ему, муниципальные образования могут создаваться в форме городских поселений, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов, внутригородских территорий города федерального значения, городского округа с внутригородским делением и внутригородского
1 Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в РФ: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. № 4. С. 63—67.
района2. Однако статья 39 172-ФЗ «О стратегическом планировании» гласит, что разрабатывать и утверждать стратегии социально-экономического развития могут муниципальные районы и городские округа, не упоминая при этом остальные муниципальные образования. Подобное положение порождает некую двусмысленность законодательства: либо муниципальные образования, за исключением городского округа и муниципального района, обязаны разрабатывать стратегии, либо же они вовсе не имеют полномочий на их разработку. Точного ответа на данной вопрос нет: некоторые исследователи придерживаются первой позиции, другие — второй3. Существует и иное мнение по поводу такого разграничения. Как известно, городские и сельские поселения входят в состав муниципальных районов, следовательно, стратегия муниципального района уже включает все необходимые условия развития городских и сельских поселений. Городской округ же не входит в состав муниципального района, в связи с этим он обладает правом разрабатывать собственную стратегию социально-экономического развития, учитывающую стратегию его внутригородских муниципальных образований. В любом случае, большинство исследователей приходит к выводу, что, несмотря на отсутствие у определенных видов муниципальных образований закрепленного права разрабатывать и утверждать документы стратегического планирования в соответствии с № 172-ФЗ, им никоим образом не запрещается заниматься стратегическим планированием в прин-ципе4, тем не менее, данные документы не будут входить в выстроенную Федеральным законом систему стратегического планирования.
Особую роль в развитии государства, не только в вопросе стратегического планирования, играют города. Их по праву можно назвать образованиями, выступающими в качестве локомотивов государственного и местного развития. Города обладают объективным качествами, которые притягивают все факторы производства, в них сосредоточена большая часть социально-экономического потенциала государства: многочисленное население, значительная доля образовательных учреждений, организаций науки, здравоохранения, промышленные предприятия, развитая транспортная и энергетическая инфраструктура. В особенности
2 Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_44571/ (дата обращения: 30.06.2018).
3 Попов Р.А. Пузанов А.С. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2015.
4 Там же.
это относится к крупным городам, так как, помимо всего прочего, они способны концентрировать значительные финансовые, человеческие, производственные и другие ресурсы, позволяющие им быть лидерами своих регионов. Часто за счет городов (административных центров) формируется большая часть доходов бюджета их регионов5. Конкурентоспособность муниципальных образований состоит из двух ключевых элементов: «способность достижения высокого уровня жизни и эффективность функционирования хозяйственного механизма»6. И если города XX в. в основном демонстрировали территориальное разрастание, экспансию, экстенсивные технологии, то современные города являются в большинстве своем уже сложившимися единицами, вынужденными развиваться с применением интенсивных технологий. Таким образом, крупные города по объективным причинам становятся наиболее конкурентоспособными образованиями.
Для данного исследования необходимо определить, что относится к понятию «крупного города». Сложность заключается в том, что рассматриваемое понятие, несмотря на широкую распространенность его использования как в нормативных документах, так и в исследовательских работах, не имеет однозначного определения. Основной характеристикой крупных городов зачастую называется численность населения. К примеру, Градостроительный кодекс РФ от 07.05.1998 № 73-Ф3 (ныне не действующий) к крупным городам относил городские поселения с численностью населения от 250 тыс. до 1 млн чел., от 1 млн до 3 млн — это крупнейшие города, свыше 3 млн — сверхкрупные города7. В настоящий момент Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 не имеет такой классификации. В строительных нормах и правилах (СНиП) крупные города делятся на две категории: от 250 тыс. до 500 тыс. чел. и от 500 тыс. до 1 млн чел., все что свыше — крупнейшие города8.
5 Зотов В.Б. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. М.: ГУУ, 2010. С. 13.
6 Галустов В.У. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Молодой ученый. 2014. № 3. С. 390.
7 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-Ф3 (ред. от 31.12.2005) // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18685/ (дата обращения: 10.03.2018).
8 Свод правил СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 28.12.2010 г. № 820) // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/6180772/#text (дата обращения: 27.03.2018).
В научной же литературе к крупным городам обычно относят города с численностью свыше 1 млн чел.9 Другой значительной характеристикой крупного города выступает его экономические показатели: производственная и финансовая инфраструктура, вырабатываемый ВВП. Не менее важной особенностью крупных городов является их способность естественным способом образовывать вокруг себя городские агломерации — «компактные скопления населенных пунктов, примыкающих к основному (крупному) городу, объединенных в одно целое связанными трудовыми, культурными, производственными процессами»10. Проблема развития крупных городских агломераций присуща многим странам мира, в том числе США, Китаю, Японии, Великобритании и другим. В разных странах существуют различные критерии объединения территорий в агломерации, однако в общем они представлены следующими критериями: высокая степень урбанизации территории, примыкание многочисленных населенных пунктов к городу-ядру, высокая степень застройки и практически полное отсутствие разрывов, развитая связующая транспортная инфраструктура, и, как следствие, высокий уровень маятниковой миграции. Последние два параметра являются определяющими факторами разрастания агломерации. Таким образом, стратегическое планирование подобных территорий становится еще одной серьезной задачей, которую необходимо решать в процессе социально-экономического развития. Особая сложность заключается в том, что городские агломерации не учитывают формальное административно-территориальное деление государства, включая в себя различные муниципальные образования и даже субъекты Федерации. В связи с этим встает вопрос разработки стратегии развития, которую необходимо осуществлять в кооперации с органами власти соседних образований, а также учитывая мнение представителей бизнеса и населения соседствующих территорий. Другую сложность составляет тот факт, что в российском законодательстве ни в Градостроительном кодексе, ни в ФЗ «О стратегическом планировании в РФ», ни в других правовых актах не закреплено понятия «агломерация», несмотря на продолжающиеся уже несколько лет дискуссии на эту тему. Инициативы по изменению законодательства появлялись неоднократно, понятие «агломерация» собирались ввести уже в Градостроительный кодекс и в Ф3-131 «Об общих принципах органи-
9 Казаков В.В. Обзор научных подходов к определению категории «крупный город» // Проблемы учета и финансов. 2014. № 1 (13). С. 28—33.
10 Мосиенко Н.Л. Городская агломерация как объект социологического исследования // Регион: экономика и социология. 2010. № 1. С. 163—178.
зации местного самоуправления»11. В действительности данная проблема является довольно серьезной, так как агломерации на сегодняшний день не могут, например, участвовать в федеральных программах или разрабатывать совместные стратегии развития, генеральные планы. На сложность агломерационного эффекта обращает внимание и В.А. Норкин12. Так, при разработке стратегии социально-экономического развития Гатчинского муниципального района до 2030 г. было учтено, что развитие района неразрывно связано с вектором и темпами развития не только Ленинградской области, но и Санкт-Петербурга, что даст возможность району использовать агломерационный эффект от реализации его стратегии.
Еще одной особенностью крупного города является значительный круг стейкхолдеров, интересы которых так или иначе необходимо учитывать. Для организации процесса стратегического планирования и социально-экономического развития, крупный город необходимо рассматривать как сложную открытую систему, как организованное общество, совокупность экономических и производственных связей. Как и на другие государственно-управленческие задачи, на стратегирование особым образом влияют интересы ресурсно-обеспеченных групп. Представления о развитии одного и того же города могут различаться в зависимости от позиции таких групп. Поэтому важным фактором при разработке стратегии крупного города является, по утверждению А.В. Сурина13, учет различных «ипостасей» города. Так, например, население хочет жить в комфортном, чистом городе с развитой социальной инфраструктурой; представители бизнес-сообщества желают видеть экономически развитый город, позволяющий вести успешную пред-
11 В Градостроительном кодексе появится понятие «агломерация» // Российская газета. 24.04.2012. URL: http://rg.ru/2012/04/24/aglomegaciya-anons.html (дата обращения: 20.03.2018); На рассмотрении в Госдуме находится законопроект о введении в Градостроительный кодекс понятия «агломерация» // Ассоциация компаний «ГРАД» [Сайт]. URL: https://itpgrad.ru/node/2443 (дата обращения: 20.03.2018); Георгиева Т.П. Агломерации в России: когда практика опережает теорию // Бюджет. 2016. № 4. URL: http://bujet.ru/article/295543.php (дата обращения: 20.03.2018).
12 Норкин В.А. Опыт реализации принципа сбалансированности системы стратегического планирования Гатчинского муниципального района в условиях развития Санкт-Петербургской агломерации // XIV Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: пространство выбора и выбор пространства». URL: http://2015.forumstrategov.ru/upload/program/ Norkin.pdf (дата обращения: 02.03.2018).
13 Сурин А.В. Принципы разработки стратегии развития г. Москвы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2008. № 1. С. 3—18.
принимательскую деятельность; государство и городская власть стремится увеличить инвестиционную привлекательность города, привлекательность для граждан, туристов и т.д. Более того, на формирование вектора развития крупного города так или иначе могут влиять региональные и федеральные власти. Городские власти должны организовывать процесс разработки стратегии таким образом, чтобы учитывая интересы различных стейкхолде-ров, в то же время не терять самостоятельности в определении целей и задач развития города.
Кроме того, в российской практике города могут обладать разным статусом, обусловленным как системой государственного устройства (городской округ, городское поселение, город федерального значения и другие), так и административным положением (столица государства, центр муниципального района, столица республики, области и т.д.), что также влияет на процесс разработки стратегических документов. Так, например, если город является столицей государства (или республики), то, с одной стороны, это расширяет его ресурсы, позволяет использовать административные и политические рычаги более высокого уровня, но, с другой стороны, накладывает на него ограничения, так как в некоторой степени сокращается возможность городских властей самостоятельно определять развитие города.
Особое место в системе российских городов занимают города федерального значения. Особенностью таких городов является то, что на них не распространяется № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», их деятельность в рамках стратегического планирования также отличается. Помимо этого, город федерального значения имеет свою особую структуру местного самоуправления: внутри них образуются внутригородские муниципальные образования, часть полномочий которых в целях сохранения единства управления отнесена к органам власти субъекта-города федерального значения. В данном случае положение 172-ФЗ о разработке стратегий только муниципальными районами и городскими округами, рассмотренное выше, выглядит достаточно логичным, так как стратегия социально-экономического развития отдельного внутригородского муниципального образования выглядела бы довольно противоречиво. Особенностью городов федерального значения является и высокая концентрация в них систем государственного значения, в числе которых:
1) федеральные, региональные, общественные и политические структуры (например, несмотря на то, что Москва и Московская область являются разными субъектами РФ, фактическим адми-
нистративным центром Московской области является Москва и в столице расположены многие государственные учреждения МО);
2) государственно важные транспортные узлы;
3) национальные ситуационные центры (например, Национальный центр управления обороной РФ, расположенный в Москве);
4) наличие объектов федеральной собственности и иностранных посольств.
Эти факторы объективным образом обуславливают и особенности крупных городов, в том числе городов федерального значения, как субъектов стратегического планирования, так как наличие таких национально важных элементов увеличивает необходимость более точно согласовывать стратегическую деятельность с вышестоящими уровнями власти и государственной стратегией развития страны в целом.
Таким образом, обобщая сказанное, мы можем отметить теоретическую сложность крупного города, неопределенность его понятия, и практическую сложность его функционирования. Круг задач, полномочия и сфера деятельности крупного города как субъекта стратегического планирования значительно зависят не только от численности его населения, площади, доходов и других социально-экономических показателей, но и от статуса, и положения, которым он обладает. Более того, это влияет и на их стратегии развития: на содержание, процесс разработки, схему взаимодействия с органами власти и другими стейкхолдерами и т.д. В таких условиях стратегия становится не просто способом планирования, но, в первую очередь, способом коммуникации. Как отмечает А.В. Сурин, стратегия «это не самоцель, а способ оптимизировать развитие города... это сетевая система, где все элементы взаимосвязаны»14. Действительно, в современную эпоху на передний план выходят не материальные объекты, а отношения, связи.
Под городами-субъектами стратегического планирования, которые в соответствии с Федеральным законом 172-ФЗ могут разрабатывать стратегию развития, будут пониматься городские округа и города федерального значения, которые выделяются отдельным пластом в данной сфере и стоят особняком в категории крупных городов. С этой точки зрения, в России существует 538 городов, которые по законодательству должны иметь стратегию социально-экономического развития. Однако в рамках данного исследования к крупным городам мы будем относить населенные пункты, обладающие следующими характеристиками
14 Сурин А.В. Цит. соч. С. 5.
в совокупности: 1) численность населения города свыше 500 тыс. чел.; 2) являются ядром городской агломерации с численностью населения свыше 1 млн чел.; 3) являются административным центром соответствующего региона (политико-административная важность) и / или социально-экономическим центром.
Содержание процесса разработки стратегии
Рассмотрим основы процесса разработки стратегий. Большая часть сферы стратегического планирования и его инструментарий также были заимствованы из корпоративного сектора стратегического менеджмента. В качестве методических рекомендаций при разработке стратегий могут выступать «Методические рекомендации по подготовке Стратегии развития» Минэкономразвития от 18.08.2004, Приказ Министерства регионального развития РФ от 27.02.2007 № 14 «Об утверждении требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Помимо этого, существует проект документа «Методические рекомендации по подготовке стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации», подготовленный в 2010 г. научным сообществом в лице Общероссийского форума стратегического планирования, который аккумулировал рекомендации не только представителей органов власти, но и академического и бизнес сообществ. В 2016 г. в Минэкономразвития России утверждены «Методические рекомендации по разработке стратегии социально-экономического развития субъекта РФ», а также планируется разработка рекомендаций для городских округов и муниципальных районов. Некоторые субъекты федерации уже утвердили собственные методические рекомендации по разработке стратегий своих муниципальных образований, например, они имеются в Томской области или в Ленинградской области. Все эти рекомендации в основном касаются структуры и содержания стратегии развития, в меньшей степени относятся непосредственно к процессу разработки стратегии и методов стратегического планирования, за исключением лишь наиболее популярных, таких как SWOT-анализ или сценарный анализ. Порядок разработки стратегии не утверждается федеральным законодательством, что, впрочем, не стоит рассматривать в качестве однозначно негативного явления, так как это дает возможность городским властям использовать оптимальный подход в конкретных условиях и проявлять гибкость в принятии решений. Таким образом, далее будет рассмотрен не нормативно закрепленный порядок разработки
стратегии социально-экономического развития крупных городов, а оптимальный, основывающийся на лучших практиках и различных методических материалах как государственных ведомств, так и научных исследователей, в том числе зарубежных.
Целесообразным представляется анализ методических рекомендаций по разработке стратегий социально-экономического развития муниципальных образований различных регионов (Ленинградская и Томская области, Ханты-Мансийский автономный округ, Краснодарский край и другие), а также «Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне» Института экономики города, информационный сборник «Процесс разработки стратегии муниципального образования», разработанный международной нидерландской организацией VNG International15, аналитический обзор «Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим», подготовленный в рамках Московского урбанистического форума, а также работы других исследователей данной тематики.
Стоит отметить различный подход к разработке методических рекомендаций. Так, например, методические рекомендации стратегии Ленинградской области представлены в виде достаточно детализированного документа, который не только описывает в общих чертах стратегическое планирование, но и содержит шаблон стратегии социально-экономического развития муниципального образования, включающий в себя основные элементы, которые необходимо проанализировать16. Данный шаблон устанавливает рекомендуемые формы предоставления информации в виде таблиц, предлагает использование таких методов анализа как SWOT и сценарный анализ. Он рекомендует отойти от широко распространенных сценарных условий, таких как пессимистичный, инерционный и оптимистичный, и использовать сценарии на основе преобладания той или иной отрасли, а также на основе внешних факторов, лежащих вне контроля муниципальных образований. Такие сценарии позволяют более тщательно рассмотреть варианты развития и подготовить возможные шаги для преодоления возникающих сложностей.
15 VNG International — организация по международному сотрудничеству при Ассоциации муниципалитетов Нидерландов, занимающаяся вопросами местного самоуправления, в том числе разработкой методических рекомендаций.
16 Распоряжение Администрации Ленинградской области от 10.06.2016 № 60 «Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению стратегического планирования на уровне муниципальных образований Ленинградской области» // Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области [Сайт]. URL: http://econ.lenobl.ru/Document/1449644009.pdf (дата обращения: 27.03.2018).
Методические рекомендации стратегии Томской области не содержат шаблонов или типовых макетов, в них больше внимания уделяется этапам разработки стратегии, достаточно подробно описывается каждый из них17. Устанавливается, что каждый этап требует определенной формы отчетности и ответственного исполнителя. Также отдельно отмечается, что разработкой стратегии может заниматься не только исполнительный орган местного самоуправления, но и сторонняя организация на основе аутсорсинга. Причем в данном случае на исполнительном органе лежит ответственность по разработке технического задания и проведение конкурса. Следует отметить и тот факт, что в самой Стратегии социально-экономического развития Томской области до 2030 г. отдельно рассматриваются перспективы и приоритеты развития входящих в нее муниципальных образований18. Данный подход позволяет объединить представления региональных и муниципальных властей, обозначить вектор развития и снизить издержки по взаимодействию между двумя уровнями власти. Однако методы, используемые в планировании, методические рекомендации Томской области ограничиваются сценарным анализом, SWOT-анализом и отраслевым анализом.
Особый интерес представляет информационный сборник нидерландской организации «ВНГ Интернэшнл» (VNG International), так как он позволяет оценить зарубежную практику, посмотреть как, на их взгляд, должно осуществляться стратегическое планирование на уровне городов. В отличие от подобных российских документов, в данной работе акцент делается не столько на содержании стратегии, сколько на самом процессе ее разработки. В стратегическом планировании процесс и порядок разработки, как говорится в сборнике, «зачастую имеет большее значение, чем конечный продукт»19. Действительно, мало составить стратегию, необходима ее поддержка со стороны лиц, которые ею затрагиваются. В противном случае она может не дать никаких положитель-
17 Методические рекомендации по разработке Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований // Томская область [Официальный интернет-портал Администрации Томской области]. URL: http://tomsk. gov.ru/uploads/1/e41271ee1804bc97c44c5fb7cc4ceb63423a5b13.pdf (дата обращения: 07.03.2018).
18 Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 г. // Законодательная Дума Томской области [Сайт]. URL: http://duma.tomsk.ru/upload/ files/doc/29905_strategy2030.pdf (дата обращения: 02.03.2018).
19 Процесс разработки стратегии муниципального образования: информационный сборник для специалистов-практиков / VNG International. 2010. URL: http://www.vng-international.nl/wp-content/uploads/2015/06/Municipal_Development_ Strategy_Process_Russisch.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
ных результатов. В связи с этим в рассматриваемом информационном сборнике особенное внимание уделяется выстраиванию взаимоотношений со стейкхолдерами, заключению партнерских соглашений, проведению анализа заинтересованных лиц, построению организационной структуры для выработки стратегии, анализируются наиболее распространенные сложности. Весь процесс разработки делится на четыре этапа, каждый из них представляет важный элемент процесса разработки стратегии. Кроме того, в отличие от большинства российских методических рекомендаций, данный сборник не ограничивается методами SWOT-анализа и сценарного анализа. «ВНГ Интернэшнл» выделяет также PESTL (акроним от: политический (political), экономический (economic), социальный (social), технологический (technological), правовой (legal)) анализ, который служит для характеристики окружающей среды и внешних условий, метод комиссий для сбора информации, метод оценки возможностей и ресурсов муниципального образования.
Таким образом, можно отметить разный подход к разработке стратегии, разное методологическое представление о процессе и содержании стратегии развития. Тем не менее, на основе проведенного анализа различных документов можно выделить основные этапы разработки стратегий развития (табл. 1), которые разделяют большинство исследователей.
Таблица 1
Основные этапы процесса разработки стратегии социально-экономического развития крупных городов20
Этап Описание
1. Организационно-подготовительный этап Инициация разработки стратегии, определение координаторов, обнародование разработки через СМИ, создание рабочих групп и комиссий, сбор предложений, построение организационной структуры, согласование правил и сроков, выделение финансовых средств
2. Аналитический этап Оценка социально-экономических условий и изначальных предпосылок развития, широкий сбор информации, анализ проблем и возможностей, использование методов анализа (SWOT, PESTL и др.), оценка природных ресурсов, характеристика отраслей производства, оценка влияния стейкхолдеров и их вовлечение, обсуждение и оценка результатов анализа
20 Составлено на основе анализа методических рекомендаций субъектов РФ (Томская область, Ленинградская область и другие), Института экономики города и организации VNG International.
Окончание табл. 1
Этап Описание
3. Этап непосредственной разработки стратегии Определение миссии и приоритетов, целей и задач; определение показателей и индикаторов; разработка сценариев и альтернатив развития; обоснование выбора стратегии; оценка воздействия на заинтересованных лиц; разработка механизма реализации (плана мероприятий); выделение ключевых отраслей и разработка отраслевых стратегий, проведение публичных слушаний, взаимодействие с группами интересов
4. Заключительный этап Анализ проекта стратегии; рассмотрение итогового проекта на различных площадках и внесение поправок; представление и утверждение Стратегии
Данные четыре этапа являются базисом, каркасом любой качественной стратегии развития, не только крупных городов.
Отличие стратегий крупных городов заключается в объемах работы на разных этапах: так, очевидно, что крупные города имеют больше сложностей с организацией взаимоотношений со стейк-холд ерами, с большой их численностью, что вызывает как финансовые, так и временные издержки. На аналитическом этапе разработчик стратегии крупного города должен собрать обширную информацию, проанализировать представленные отрасли экономики, оценить возможности, угрозы, потенциал развития и много другое.
С другой стороны, крупные города обладают значительными ресурсами как финансовыми, так и кадровыми. Как уже было сказано, помимо органов власти, в разработке документов стратегического планирования могут участвовать различные общественные организации, такие как профсоюз, объединение работодателей, представители бизнеса, научные, консалтинговые и другие организации «с учетом требований законодательства РФ о государственной, коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне»21. И, например, такие крупные образования, как Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск имеют достаточно ресурсов как для того, чтобы разработать стратегию своими силами, так и для того чтобы отдать разработку стратегии развития на аутсорсинг в специализирующиеся компании, которые полностью
21 Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения: 30.06.2018).
займутся разработкой стратегии социально-экономического развития. В этом случае, на организационно-подготовительном этапе необходимо предусмотреть разработку технического задания и проведение конкурса на право разработки стратегии в соответствии с законодательством. При этом в случае разработки стратегии исполнительными органами власти, не запрещается создание комиссий и рабочих групп, включающих различных стейкхолде-ров. Более того, это серьезно повышает эффективность разработки стратегии, так как позволяет согласовывать позиции по многим ключевым моментам. Примером является Санкт-Петербург, в разработке стратегии которого в 1997 г. методическое содействие осуществляла организация «Леонтьевский центр». Из зарубежной практики можно привести пример Гамбурга, который для разработки стратегии социально-экономического развития привлек международное консалтинговое агентство McKinsey&Company, которое занималось сбором и анализом необходимых данных, впоследствии использованных для определения условий развития, постановки целей, задач и т.д.22
Таким образом, независимо от того, разрабатывается ли стратегия непосредственно органом исполнительной власти крупного города, либо этим занимается сторонняя консалтинговая компания, взаимодействие со стейкхолдерами является ключевым моментом процесса разработки стратегии на всех этапах разработки, от организационно-подготовительного до заключительного. Более того, некоторые зарубежные исследователи, например, Г. Сирл, считают, что именно тенденция по привлечению все большего круга заинтересованных лиц при стратегическом планировании привела к тому, что стратегии эволюционировали от прескрип-тивных и детерминированных документов до современных, более схематичных и гибких, которые определяют направления развития города, ключевые узлы и приоритеты, позволяя в дальнейшем подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды23.
Возвращаясь к содержанию процесса разработки стратегии, стоит отметить, что сам Федеральный закон № 172-ФЗ не регламентирует порядок разработки стратегии социально-экономического развития. Тем не менее, анализ нормативно-правовых актов нижестоящих уровней власти, методических рекомендаций
22 Герасимова О.А. Процесс разработки Концепции развития Гамбурга (2003 год) // Регионы и города-стратеги [Сайт]. 2009. URL: http://city-strategy.ru/ UserFiles/Files/ConceptGamburg.pdf (дата обращения: 10.03.2018).
23 Searle G. "Relational" Planning and Recent Sydney Metropolitan and City Strategies // Urban Policy and Research. 2013. No 31 (3). P. 367-378.
исполнительных органов и научных исследователей, а также рассмотрение непосредственного опыта разработки стратегий развития различных крупных городов позволяет выявить примерную схему минимально необходимого взаимодействия участников стратегического планирования (рис. 1), если разработкой занимаются органы власти, а не сторонняя организация на основе аутсорсинга.
Рис. 1. Структура участников процесса разработки стратегии развития крупного города24
Главным инициатором разработки стратегии развития обычно является глава города (мэр, губернатор), который непосредственно начинает данный процесс. Приверженность главы города идеи разработки эффективной, всесторонне сбалансированной стратегии социально-экономического развития является одним из ключевых факторов ее успеха. Его личное участие в процессе разработки стратегии повышает уровень доверия общественности, убеждает в том, что создается не просто формальный документ, а действительно настоящая стратегия развития, ответственность по реализации которой берет на себя глава города. Совместно с законодательным (представительным) органом, глава города выбирает и формирует консультативно-координационный совет. Такое взаимодействие законодательного и исполнительного органа позволяет придать данному процессу большую легитимность. Данный Совет создает рабочие тематические группы, занимается координацией их деятельности, взаимодействует с общественностью и налаживает связи с другими стейкхолдерами. В состав координационного совета могут входить как официальные должностные лица, так и наиболее влиятельные и уважаемые стейкхол-
24 Составлено на основе анализа методических рекомендаций субъектов РФ, Института экономики города, организации «ВНГ Интернэшнл» (VNG International), а также практического опыта разработки стратегий.
деры — представители торгово-промышленной палаты, совета муниципальных образований, различных НКО, научно-академической сферы, а также бизнесмены, крупные налогоплательщики, деятели культуры. Каждый стейкхолдер вносит свой неоценимый вклад в разработку стратегии. Например, совет муниципальных образований позволяет агрегировать интересы представителей местного самоуправления, выстраивать диалог между региональной и муниципальной властью, вовлечение торгово-промышленной палаты позволяет представлять интересы сообщества предпринимателей. В задачи Координационного совета также входит рассмотрение предложений общественности по поводу стратегии, подготовка проекта стратегии, ее согласование с главой города. Непосредственно содержательной проработкой стратегии занимаются рабочие группы, которые выделяются по тематическому, отраслевому признаку. Количество таких групп может варьироваться от города к городу, но в целом — чем крупнее город, тем больше круг решаемых задач, и, соответственно, тем больше рабочих групп. В конечном итоге материалы, собранные отраслевыми рабочими группами направляются в координационный совет, который аккумулирует эти данные и подготавливает проект стратегии для ее публичного обсуждения. Затем, после учтенных замечаний, проект согласуется с главой города, направляется представительному органу и утверждается. Стоит отметить, что на этом деятельность координационного совета и рабочих групп не обязательно должна заканчиваться, они могут служить базой для проведения мониторинга, контроля за реализацией, внесения изменений и актуализации стратегии. Тем не менее, формальное описание участников процесса разработки стратегии не всегда отражает реальные процессы, происходящие во время такой ресурсно-значимой деятельности, особенно в крупных городах.
На основе методических рекомендаций также можно выделить определенный базис, минимальные требования, которые предъявляются к разработке стратегий развития. Наличие таких базовых элементов свидетельствует о характере разработки стратегии, о ее степени проработанности и обоснованности. К числу таких базовых элементов относятся:
— Наличие миссии. Миссия почти всегда носит философский характер, однако она должна нести в себе нечто уникальное в своем роде, что выделит город в ряду остальных. Наличие миссии необходимо, так как она выражает совокупность общих установок и принципов, которые определяют предназначение субъекта стратегического планирования. Большинство стратегий (как го-
родов, так и других образований) содержат данный элемент, хотя не всегда в явном виде. Например, в стратегии развития города Омска миссия описывается в виде стратегического образа будущего города. «Город, в котором хочется жить!» — таким образом Омск в одном предложении позиционирует себя в будущем, отмечая, что он должен стать самым комфортным городом Сибири25. Однако некоторые города более подробно описывают свою миссию, например, в стратегии развития города Москвы постановка миссии занимает целую страницу.
— Анализ внешней среды. Любое стратегическое планирование должно включать в себя анализ внешней среды, так как именно этот элемент является основополагающим, отличающим его от обычного долгосрочного планирования. В понятие внешней среды входят не только граничащие муниципальные образования или субъекты, но и страна и даже весь мир в целом, если речь идет о наиболее крупных городах, таких как Москва, Санкт-Петербург или Казань. Так, например, на протяжении всего документа стратегии развития Москвы, а не только в рамках небольшого анализа, происходит сопоставление и сравнение города с другими ведущими городами мира, такими как Нью-Йорк, Ванкувер, Токио, Лондон26.
— Анализ внутренней среды. Безусловно, важным элементом стратегического планирования является анализ внутренней среды субъекта. Внутренняя среда оказывает непосредственное влияние практически на все процессы, происходящие в городе.
— Выбор и разработка определенных стратегических направлений, инициатив. На основе данных, полученных в результате анализа внешней и внутренней среды, выбираются основные стратегические инициативы, которые, собственно, и являются конечным результатом стратегического анализа. В стратегии городов должны определяться основные перспективы инвестиционного, инновационного и пространственного развития, которые, должны согласовываться с приоритетами Стратегий вышестоящего уровня. Например, в рамках Стратегии развития Санкт-Петербурга выделено четыре стратегических направления: развитие человеческого капитала, повышение качества городской среды, обеспечение
25 Социально-экономическое развитие и проектная деятельность // Омск.рф [Официальный портал Администрации города Омска]. URL: http://www.admomsk. ru/web/guest/progress/socioeconomic (дата обращения: 09.03.2018).
26 Стратегия социально-экономического развития города Москвы до 2025 г. // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant. ru/obj/file/doc/pr_strategia.rar (дата обращения: 09.03.2018).
экономического роста и обеспечение эффективности управления, включающих еще 30 стратегических приоритетов27.
— Определение целей и задач. Необходимость наличия четко поставленных целей и задач, пожалуй, не вызывает сомнений, так как стратегия должна приводить к определенному результату, достижению цели, к которой стремятся власти субъекта. В практике стратегического планирования обычно существует иерархия системы целеполагания: генеральная (основная) цель; стратегические направления и приоритеты; более конкретизированные стратегические цели; задачи. Данный подход представляется более рациональным, так как в итоге он позволяет эффективно отслеживать осуществление стратегии, по сравнению с простым перечислением задач без их привязки к целям.
— Мониторинг и оценка. Последним, но не менее важным фактором является мониторинг реализации результатов стратегии и их оценка. В соответствии с ФЗ-172, порядок осуществления мониторинга реализации документов определяется нормативно-правовыми актами соответствующих уровней власти. Также, по окончании реализации любой стратегии необходимо провести оценку результатов, их эффективности, проанализировать допущенные ошибки и сделать выводы, которые помогут составить более эффективный документ в будущем. Заниматься мониторингом и оценкой часто могут те же структуры, которые участвовали в процессе разработки стратегии. Более того, данный подход позволяет учесть собственные ошибки, и на основе уже имеющегося опыта организовать более эффективный процесс разработки стратегии социально-экономического развития и ее реализации. Так, например, контролем исполнения положений стратегии развития Санкт-Петербурга занимаются Комитет по экономической политике и стратегическому планированию, Экономический совет при Губернаторе и общественные организации. Все эти участники непосредственно участвовали в процессе разработки Стратегии социально-экономического развития города Санкт-Петербурга на период до 2030 г.
Однако не стоит рассчитывать на успешное социально-экономическое развитие, если ограничиваться лишь минимальными требованиями к разработке стратегий. Наиболее целесообразным представляется широкое применение методов стратегического планирования, достаточно давно и успешно применяемых в коммерческом секторе.
27 Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Сайт]. URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=102 (дата обращения: 09.03.2018).
Зарубежный опыт разработки стратегии социально-экономического развития крупного города
Для выявления лучших практик разработки рекомендаций стратегического планирования крупных городов в России обратимся к зарубежному опыту. Особый интерес представляют крупные города — Лондон и Берлин. Берлин является примером разработки стратегии города-федеральной земли (аналог города федерального значения в России) и совместной стратегии двух соседствующих и взаимосвязанных земель (План Берлин-Бранденбург). Основой анализа являются документы стратегического планирования данных городов, представленные на их официальных сайтах, научные статьи по данной тематике, а также аналитические обзоры, подготовленные в рамках Московского урбанистического форума и Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах». Особо следует отметить документ Великобритании «Гид по Системе планирования на разговорном английском»28 (Plain English guide to the Planning System).
План Лондона. Разработка стратегии развитии города Лондона «План Лондона» (the London Plan) может служить примером эффективной зарубежной практики стратегического планирования. Лондон — один из главных политических, культурных и финансовых центров не только Великобритании, но и всего мира, в котором проживают более 8 млн чел. Лондон образует регион Англии Большой Лондон (Greater London), который включает 33 территориально-административные единицы: Лондонский Сити, обладающий особым статусом и формой управления, и 32 так называемых боро (borough) — единицы районного уровня, муниципалитеты. Отличительной чертой такой системы управления является четкое разграничение полномочий уровней власти и широкая децентрализация. Стратегическое планирование представляет собой совместную деятельность Мэра Лондона (представляет администрацию Большого Лондона), 32-х Лондонских боро и Муниципальной корпорации Лондонского Сити. Тем не менее, в соответствии с Законом об администрации Большого Лондона от 1999 г., ответственность по разработке и актуализации стратегии развития лежит на Мэре Большого Лондона. По аналогии с российской практикой, местные стратегические документы боро и Лондон-
28 Plain English guide to the Planning System / Department for Communities and Local Government. January 2015. URL: https://www.gov.uk/government/uploads/ system/uploads/attachment_data/file/391694/Plain_English_guide_to_the_planning_ system.pdf (accessed: 23.03.2018).
ского Сити должны разрабатываться в соответствии с вышестоящим Планом Лондона. План Лондона — это всеобъемлющий план развития Лондона, определяющий экономические, транспортные, экологические, социальные и другие рамки развития Лондона на последующие 20—25 лет. На данный момент актуальным является План Лондона от 2015 г. на период до 2036 г. План является ключевым инструментом, позволяющим согласовывать стратегические решения на уровне всей Лондонской агломерации.
Порядок разработки стратегии, ее обновления и замены устанавливается Законом об администрации Большого Лондона от 1999 г. (который был значительно расширен поправками от 2007 г.)29. В Законе отдельное внимание уделяется публичному участию в разработке стратегии. Так, например, устанавливается, что при подготовке стратегии Мэр должен подготовить свои предложения по стратегии развития, которые необходимо донести до Лондонской Ассамблеи (также является частью Администрации Большого Лондона) и до всех функциональных органов власти. В процесс разработки, как и полагается, были вовлечены различные стейкхолдеры: государственные и муниципальные органы власти, представители коммерческого и некоммерческого секторов, а также обычные жители. В отличие от, например, Москвы или Санкт-Петербурга, местное самоуправление в Большом Лондоне обладает большими полномочиями. Местные органы разрабатывают Local Development Frameworks, что можно перевести как «Планы местного развития». В то же время Мэр Большого Лондона разрабатывает общую стратегию, которой должны соответствовать местные планы. Более того, в соответствии с Законом об Администрации Большого Лондона от 1999 г., Мэр обязан направлять проект стратегии не только в муниципалитеты, входящие в регион, но и в соседние муниципалитеты, на которых может повлиять имплементация Плана Лондона.
В процессе разработки Плана Лондона выделяются четыре этапа:
1. Запуск процесса. На данном этапе основными акторами являются Мэрия и Мэр Большого Лондона, а также Государственный секретарь по делам общин и местного самоуправления30 (Secretary of State for Communities and Local Government), которые
29 Greater London Authority Act 1999 // legislation.gov.uk [Site]. URL: http:// www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/29/part/VTII# (accessed: 10.03.2018).
30 Secretary of State for Communities and Local Government // GOV.UK [Site]. URL: https://www.gov.uk/government/ministers/secretary-of-state-for-communities-and-local-government (accessed: 24.03.2018).
инициируют и непосредственно начинают процесс разработки стратегии. Данный этап занимает в среднем полгода и заканчивается публикацией проекта «Плана Лондона».
2. Разработка документа. На втором этапе в разработку включаются Правительство Лондона, Лондонская ассамблея и стейк-холдеры в лице жителей, представителей бизнес-сообщества и органов местного самоуправления. Причем, как уже было отмечено, участвуют представители органов МСУ не только внутренних муниципалитетов, но и внешних, граничащих с Большим Лондоном. При разработке Плана Лондона (как и при разработке других стратегических планов в Англии), необходимо сотрудничать и кооперироваться с заинтересованными органами. Данная обязанность по взаимодействию (Duty to Cooperate) является юридически закрепленной нормой, введенной соответствующим законом (Localism Act 2011). Впрочем, как отмечается, это не обязанность по достижению непременного согласия, а именно обязанность создания координации планов и согласования интересов31. Данный этап занимает в среднем 9 месяцев.
3. Публичные слушания. Наибольшую продолжительность имеет третий этап, на котором происходят публичные слушания, и осуществляется общественная экспертиза. Экспертиза состоит из нескольких циклов, включающих сбор предложений и замечаний, рассмотрение полученных данных независимым экспертом, публичные слушания и, наконец, рекомендации направляются Мэру Большого Лондона. Тот, в свою очередь, может как одобрить их, так и отклонить, детально обосновав при этом свою позицию. Данный этап длится более года.
4. Утверждение и вступление в силу. На последнем этапе осуществляется государственная экспертиза, которая проводится Департаментом по делам общин и местного самоуправления Великобритании. Назначается Инспекция по планированию, которая проверяет соответствие стратегии Национальной концепции стратегического планирования, проверяет вовлеченность стейкхолде-ров (Duty to Cooperate), учет их интересов. В случае одобрительного решения, государственный секретарь по делам общин и местного самоуправления утверждает стратегию, а Мэрия ее публикует на официальном сайте (https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/ london-plan).
31 Guidance. Duty to Cooperate // Planning Practice Guidance. GOV.UK [Site]. 06.03.2014. URL: http://planningguidance.commumties.gov.uk/blog/guidance/duty-to-cooperate/what-is-the-duty-to-cooperate-and-what-does-it-require/ (accessed: 10.03.2018).
Основная функция Мэра на всех этапах разработки заключается в инициации, координации процесса разработки и непосредственном участии в определении будущего Лондона. Таким образом, Мэр становится гарантом и главным ответственным лицом за воплощение стратегии в жизнь.
В стратегическом планировании большее значение уделяется анализу привлекаемых ресурсов, чего не хватает российской практике, когда принимаются зачастую популистские, неподкре-пленные реальными ресурсами стратегии. Согласно аналитическому обзору «Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим», во время процесса разработки Плана Лондона применялось компьютерное моделирование, использующее «городской мультипликатор» Лоури32, определяющий зависимость между экономическими и территориальными особенностями развития города и базовым (градообразующим) сектором экономики.
Для проверки достижения целей используются не целевые значения, а ключевые показатели эффективности, которые оцениваются с точки зрения их динамики: положительной или отрицательной, стабильной или нестабильной. Эти показатели ежемесячно публикуются на официальном сайте Администрации Большого Лондона.
Таким образом, План Лондона представляет собой комплексный план развития крупного города, в разработке которого могут участвовать все заинтересованные в этом лица. Необходимость взаимодействия с различными стейкхолдерами законодательно закреплена, а в случае отсутствия такого кооперирования, Инспекция по планированию имеет право не одобрить стратегию.
В процессе подготовки данного материала было проанализировано большое количество документов как официального, так и аналитического характера. Наряду с законодательными актами, на официальном сайте практически всегда находятся документы, которые объясняют, как проходит процесс подготовки, кто участвует в разработке, когда будут публичные слушания, публикуются отчеты и изменения в Плане, прочая полезная информация. План Лондона — это непрерывный процесс по достижению согласованных с общественностью и бизнес-сообществом задач, направленных на эффективное социально-экономическое разви-
32 Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим. Аналитический обзор / Московский урбанистический форум. Октябрь 2014. URL: http://2016.mosurbanforum.ru/files/pdf/analiticheskie_obzory/masterplan_book_1_ chast.pdf (дата обращения: 02.04.2018).
тие как города, так и городской агломерации. По словам Г. Кларка, председателя форума ОЭСР, План Лондона — это, помимо всего прочего, одновременно «и бюджетная заявка для национального правительства, и инструкция для муниципальных властей, и... инвестиционный буклет, поскольку в нем прописано, какие районы города требуют финансовых вливаний и активного участия девелоперов. Это приглашение частного сектора поучаствовать во вложении денег в экономику Лондона, своеобразный сигнал для рынка»33.
План Берлин-Бранденбург. В рамках анализа зарубежного опыта следует рассмотреть и опыт стратегического планирования столицы Федеративной Республики Германия — Берлина. Данный интерес обусловлен тем фактом, что ФРГ, как и Россия, является федеративным государством, а Берлин, как и Москва, является одновременно столицей государства, субъектом федерации и также, как и Москва, со всех сторон окружен другим субъектом федерации — федеральной землей Бранденбург. Процессы, происходящие в данных городах, имеют схожий характер: разрастание городской агломерации, повышение численности населения, необходимость налаживания транспортной инфраструктуры, взаимное влияние двух субъектов федерации друг на друга.
В 1996 г. Берлином и Бранденбургом было подписано соглашение об организации совместного стратегического планирования. В результате этого соглашения было создано единственное германское ведомство, занимающееся стратегическим планированием сразу двух федеральных земель — Управление по совместному территориальному планированию Берлина и Бранденбурга34. В состав данного управления вошли 100 членов, из которых, в соответствии с территориальными пропорциями, 15 представляют Берлин, а 75 — Бранденбург. Спустя 12 лет в 2008 г. был разработан и утвержден совместный План Берлина и Бранденбурга как единого целого, который поделил данный регион на три части: собственно Берлин, внешняя территория Берлина, являющаяся частью городской агломерации (так называемый «хинтерланд») и остальная часть Бранденбурга.
Процесс разработки Плана состоит из трех этапов:
1. Запуск процесса. В отличие от Лондона, инициатором разработки стратегии выступают не главы городов, а именно специ-
33 Там же. C. 136.
34 Gemeinsame Landesplanungsabteilung // Gemeinsame Landesplanung Ber-lin-Brandernburg [Site]. URL: http://gl.berlin-brandenburg.de/ueber-die-gl/landes-planungsabteilung/ (accessed: 07.03.2018).
ально созданный для этого орган — Управление совместного территориального планирования Берлина и Бранденбурга. Данное предложение поступает уже Мэру Берлина и Премьер-министру Бранденбурга, которые утверждают начало разработки совместного плана. На первом этапе муниципалитеты в процесс разработки не вовлекаются, так как необходимо сначала создать общее региональное представление о развитии совместного региона. Первый этап занимает около года и заканчивается разработкой проекта стратегии.
2. Разработка, рассмотрение и обсуждение стратегии. На втором этапе в процесс вступают различные Департаменты Берлина и Бранденбурга, а также представители местного самоуправления и другие стейкхолдеры. Таким образом, на данном этапе собираются и агрегируются различные предложения и замечания, подготавливаются редакции плана, по поводу которых каждый раз организовываются публичные слушания и обсуждения. Вовлечение в процесс разработки стратегии общественных организаций является обязательным элементом системы планирования в Германии. Следует отметить, что в процессе подготовки плана от 2008 г. представители муниципалитетов выступали с жесткой критикой Плана, так как, по их мнению, он значительно сужал полномочия местного самоуправления, ограничивая возможности собственного выбора вектора развития. А после его принятия имели место даже судебные иски по поводу некоторых положений плана35. Данный этап длится в среднем полтора года и в итоге заканчивается принятием предварительного варианта стратегии.
3. Согласование и вступление в силу. На последней стадии происходит проверка на соответствие настоящему законодательству Германии, а также общеевропейскому «Руководству по защите окружающей среды и сохранению биоразнообразия». Затем подготавливается итоговый вариант плана со всеми замечаниями, происходит его публикация и вступление в силу.
Помимо самого концептуального подхода к совместному планированию двух крупных субъектов федерации, среди отличительных инструментов стратегического планирования можно отметить выделение на территории совместного региона так называемых «центральных мест». Согласно Плану, территория Берлина и Бранденбурга делится на определенные зоны, «центральные места», со своей внутренней иерархией, в зависимости от которой планируется их интенсивное развитие. С одной стороны,
35 Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим.
такой подход позволяет наиболее рационально и эффективно развивать регион и городскую агломерацию в целом. Но с другой стороны, такое зонирование встретило сопротивление со стороны муниципалитетов, что затормозило развитие совместного региона как единого целого.
Таким образом, План Берлина и Бранденбурга является одновременно образцом как преимуществ объединения двух субъектов в рамках стратегической деятельности, так и недостатков данной модели, возможных препятствий создания совместной стратегии. Тем не менее данный проект представляет пример эффективного сотрудничества в рамках процесса разработки стратегии крупной городской агломерации, результаты которого следует учитывать при разработке стратегий таких крупных городов как Москва или Санкт-Петербург. Создание совместного органа граничащих и взаимосвязанных образований позволяет еще на этапе разработки общей стратегии согласовывать ключевые моменты, определять видение всего региона в целом, сокращать финансовые, кадровые и другие издержки. Данный опыт может быть полезен и другим российским городским агломерациям. Так, например, дискутируя по поводу возможности создания «Большого Екатеринбурга», объединяющего различные муниципальные образования эксперт общественной организации «Деловая Россия», А. Зиганшин приводит в пример именно опыт совместного планирования Берлина и Бранденбурга36.
Рекомендации по совершенствованию разработки стратегий социально-экономического развития крупных городов
Процесс разработки стратегии социально-экономического развития в значительной степени обуславливает ее качество и дальнейшую имплементацию в жизнь. Однако в России существуют проблемы, связанные не только с коллизиями и пробелами законодательной базы, к которым апеллируют в основном представители органов власти, занимающиеся непосредственной разработкой стратегических документов. Значительным препятствием становится характер взаимоотношений чиновников и населения в процессе стратегического планирования, т.е. проблема заключается
36 Зиганшин Артур: «Опыт Берлина для "Большого Екатеринбурга" — это умение договариваться» // Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» [Сайт]. 15.06.2015. URL: http://www.deloros.ru/artur-ziganshin-opyt-berlina-dlya-bolshogo-ekaterinburga-eto-umenie-dogovarivatsya.html (дата обращения: 24.03.2018).
в низкой степени развитости культуры планирования, на которую представители органов власти зачастую не обращают внимания.
Рекомендации по совершенствованию процесса разработки стратегий развития можно разделить на два блока: первый включает рекомендации относительно законодательной базы, второй — собственно процесс разработки стратегии.
В рамках совершенствования законодательной базы следует:
— Ввести обязанность по взаимодействию (по примеру Лондона), следить за исполнением которой будет вышестоящий орган власти, например, Департамент планирования территориального развития Министерства экономического развития РФ.
— Ввести понятие «агломерация» в ФЗ-172, Градостроительный кодекс и ФЗ-131. Отсутствие законодательной базы, регулирующей деятельность городских агломераций, затрудняет их развитие, делает невозможным для них претендовать на федеральные и региональные программы.
— Ввести понятия «межрегиональное сотрудничество» и «межмуниципальное сотрудничество» в ФЗ-172. Несмотря на то, что ФЗ-172 предполагает разработку стратегий макрорегионов, ее трактовка представляется навязанной «сверху», тем более что она относится к полномочиям федерального уровня власти. В большинстве же развитых стран муниципалитеты объединяются для решения крупных проблем, в том числе для совместного стратегического планирования (например, Большой Лондон или Большой Ванкувер, являющиеся объединением муниципальных образований). Федеральный закон не предусматривает возможность городов объединяться для разработки совместных стратегий развития. В качестве примера такого сотрудничества можно взять опыт Берлина и Бранденбурга, которые создали совместный орган, занимающийся разработкой их стратегии развития.
В рамках совершенствования непосредственно процесса разработки следует:
— Перейти к практике осуществления стратегической деятельности в рамках агломерации. Развиваясь и становясь центрами активности, крупные города неизбежно образуют тяготеющие к ним агломерации, что ведет не только к распространению их влияния на соседние территории, но к тому, что социально-экономическое положение соседних территорий значительно влияет на данные города. В связи с этим представляется негативной практика развития крупных городов в обособленности от таких образований. Осуществление совместной стратегической деятельности позволит аккумулировать имеющиеся ресурсы и наиболее эффек-
тивно решать возникающие проблемы. По этому пути уже идут и некоторые российские города, подписывая соглашения о сотрудничестве с членами соответствующих агломераций. Так поступили, например, в Самарско-Тольяттинской агломерации37. Данную практику необходимо распространить и на другие города.
— Образовать формальные сетевые структуры, работающие на постоянной основе. Создание таких структур городскими властями и их институционализация позволит более гибко согласовывать интересы различных групп, объединять усилия и эффективно использовать имеющиеся ресурсы. В качестве примера можно привести Экономический Совет при Губернаторе Санкт-Петербурга, в состав которого входят представители государственной и местной власти, некоммерческих организаций, ученого сообщества и крупного бизнеса.
— Министерству экономического развития РФ на федеральном уровне дополнить и расширить методические рекомендации по разработке стратегий развития. Такие методические рекомендации должны стать своеобразным справочником для разработчиков стратегий, в котором описаны методы стратегического планирования, схемы взаимодействия участников, инструментарий взаимодействия с заинтересованными сторонами (стратегическими стейкхолдерами), Справочник мог бы учесть опыт стратегического планирования бизнес-сферы38.
— Создать информационную базу лучших отечественных и зарубежных практик разработки стратегий. Создание такого ресурса наиболее целесообразно отдать на аутсорсинг ведущим учебным заведениям страны для проведения полноценного и глубокого анализа опыта разработки стратегий, выявления лучших практик и создания интернет-ресурса.
Применение данных рекомендаций на практике позволит городским властям усовершенствовать процесс разработки стратегии социально-экономического развития, что в итоге окажет по-
37 Самарско-Тольяттинская агломерация // Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области [Сайт]. 25.03.2014. URL: http://economy.samregion.ru/activity/mun_razv/samtolagl/samarsko-tolyattinskaya-aglomeratsiya/ (дата обращения: 27.03.2018).
38 См., к примеру: От слов к делу: Взаимодействие с заинтересованными сторонами. Вып. 2. Практическое руководство по организации взаимодействия со стейкхолдерами / Пер. с англ.; AccountAbility, Программа ООН по охране окружающей среды, Stakeholder Research Associates Canada Inc. Октябрь 2005; Bryson J.M. What to Do When Stakeholders Matter // Public Management Review. 2004. No 6 (1). P. 21-53. URL: https://www.researchgate.net/publication/200465469_ What_to_Do_When_Stakeholders_Matter (accessed: 10.03.2018).
ложительное влияние и на содержательную сторону стратегии. Однако, очевидно, что нет необходимости в создании всеобъемлющего плана развития, учитывающего все показатели, что на практике и невозможно. Большее значение имеет развитие социального института стратегического планирования, способного с помощью многостороннего диалога вовлекать в процесс планирования государственные структуры, экспертов и общество, бизнес и НКО, добиваться улучшений в экономике и социальной сфере.
Список литературы
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-ФЗ (ред. от 31.12.2005) // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_18685/.
Распоряжение Администрации Ленинградской области от 10.06.2016 № 60 «Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению стратегического планирования на уровне муниципальных образований Ленинградской области» // Комитет экономического развития и инвестиционной деятельности Ленинградской области [Сайт]. URL: http:// econ.lenobl.ru/Document/1449644009.pdf
Свод правил СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89*. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89* (утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 28.12.2010 г. № 820) // ГАРАНТ.РУ [Информационно-правовой портал]. URL: http://base.garant.ru/6180772/#text Стратегия социально-экономического развития города Москвы до 2025 г. // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://wwwconsultant.ru/obj/file/doc/pr_strategia.rar
Стратегия социально-экономического развития Томской области до 2030 г. // Законодательная Дума Томской области [Сайт]. URL: http:// duma.tomsk.ru/upload/files/doc/29905_strategy2030.pdf
Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 г. [Сайт]. URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=102
Федеральный Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Консультант Плюс [Справочная правовая система]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_164841/
В Градостроительном кодексе появится понятие «агломерация» // Российская газета. 24.04.2012. URL: http://rg.ru/2012/04/24/aglomegaciya-anons.html
Галустов В.У. Совершенствование стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования // Молодой ученый. 2014. № 3. С. 388-392.
Георгиева Т.П. Агломерации в России: когда практика опережает теорию // Бюджет. 2016. № 4. URL: http://bujet.ru/article/295543.php
Герасимова О.А. Процесс разработки Концепции развития Гамбурга (2003) // Регионы и города-стратеги [Сайт]. 2009. URL: http://city-strategy. ru/UserFiles/Files/ConceptGamburg.pdf
Зиганшин Артур: «Опыт Берлина для "Большого Екатеринбурга" — это умение договариваться» // Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» [Сайт]. 15.06.2015. URL: http://www.deloros.ru/artur-ziganshin-opyt-berlina-dlya-bolshogo-ekaterinburga-eto-umenie-dogovarivatsya. html
Зотов В.Б. Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. М.: ГУУ, 2010.
Казаков В.В. Обзор научных подходов к определению категории «крупный город» // Проблемы учета и финансов. 2014. № 1 (13). C. 28-33.
Методические рекомендации по разработке Стратегии социально-экономического развития муниципальных образований // Томская область [Официальный интернет-портал Администрации Томской области]. URL: http://tomsk.gov. ru/uploads/1/e41271ee1804bc97c44c5fb7cc4ceb 63423a5b13.pdf
Мосиенко Н.Л. Городская агломерация как объект социологического исследования // Регион: экономика и социология. 2010. № 1. С. 163178.
На рассмотрении в Госдуме находится законопроект о введении в Градостроительный кодекс понятия «агломерация» // Ассоциация компаний «ГРАД» [Сайт]. URL: https://itpgrad.ru/node/2443
Норкин В.А. Опыт реализации принципа сбалансированности системы стратегического планирования Гатчинского муниципального района в условиях развития Санкт-Петербургской агломерации // XIV Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: пространство выбора и выбор пространства». URL: http://2015. forumstrategov.ru/upload/program/Norkin.pdf
От слов к делу: Взаимодействие с заинтересованными сторонами. Вып. 2. Практическое руководство по организации взаимодействия со стейкхолдерами / Пер. с англ.; AccountAbility, Программа ООН по охране окружающей среды, Stakeholder Research Associates Canada Inc. Октябрь 2005.
Попов Р.А. Пузанов А.С. Методические рекомендации по оптимизации стратегического планирования на муниципальном уровне. М.: Фонд «Институт экономики города», 2015.
Процесс разработки стратегии муниципального образования: информационный сборник для специалистов-практиков / VNG International. 2010. URL: http://www.vng-international.nl/wp-content/uploads/2015/06/ Municipal_Development_Strategy_Process_Russisch.pdf
Самарско-Тольяттинская агломерация // Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области [Сайт]. 25.03.2014. URL: http://economy.samregion.ru/activity/mun_razv/samtolagl/ samarsko-tolyattinskaya-aglomeratsiya/
Социально-экономическое развитие и проектная деятельность // Омск.рф [Официальный портал Администрации города Омска]. URL: http://www.admomsk.ru/web/guest/progress/socioeconomic
Стратегический мастер-план: инструмент управления будущим. Аналитический обзор / Московский урбанистический форум. Октябрь 2014. URL: http://2016.mosurbanforum.ru/files/pdf/analiticheskie_obzory/ masterplan_book_1_chast.pdf
Сурин А.В. Принципы разработки стратегии развития г. Москвы // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2008. № 1. С. 3-18.
Ускова Т.В., Чекавинский А.Н. Закон о стратегическом планировании в РФ: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. № 4. С. 63-67.
Bryson J.M. What to Do When Stakeholders Matter // Public Management Review. 2004. No 6 (1). P. 21-53. URL: https://www.researchgate.net/ publication/200465469_What_to_Do_When_Stakeholders_Matter
Gemeinsame Landesplanungsabteilung // Gemeinsame Landesplanung Berlin-Brandernburg [Site]. URL: http://gl.berlin-brandenburg.de/ueber-die-gl/ landesplanungsabteilung/
Greater London Authority Act 1999 // legislation.gov.uk [Site]. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/29/part/VIII#
Guidance. Duty to Cooperate // Planning Practice Guidance. GOV. UK [Site]. 06.03.2014. URL: http://planningguidance.communities.gov.uk/blog/ guidance/duty-to-cooperate/what-is-the-duty-to-cooperate-and-what-does-it-require/
Plain English guide to the Planning System / Department for Communities and Local Government. January 2015. URL: https://www.gov.uk/government/ uploads/system/uploads/attachment_data/file/391694/Plain_English_guide_ to_the_planning_system.pdf
Searle G. "Relational" Planning and Recent Sydney Metropolitan and City Strategies // Urban Policy and Research. 2013. No 31 (3). P. 367-378.
Secretary of State for Communities and Local Government // GOV. UK [Site]. URL: https://www.gov.uk/government/ministers/secretary-of-state-for-communities-and-local-government
