CC BY
43
2. Об утверждении Концепции демографической политики Тульской области на период до 2025 года: Постановление Администрации Тульской области от 27 октября 2008 г. № 673 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]: ВерсияПроф.
3. АрефьеваЕ.А., ГрачеваЕ.В. Исследование социально-экономических и политических процессов: учеб. пос. Ч. 1. Тула: Изд-во ТулГУ, 2005. 160 с.
4. Лысенко Т.П., Арефьева Е.А., Лысенко Т.П., Пилюгина Т.В. Демографический ресурс развития Тульской области и его влияние на региональный рыноктруда. Тула: Изд-во ООО «Контур», 2010. 152 с.
E.A. Arefieva, A.S. Rileeva
Control of demographic development by means of cognitive model
Demographic & social-economic processes cause-and-effect analysis is realised. The cognitive model of a demographic & social-economic parameters association is created. On the base of that model substantiation the orientation of a demographic development’s control are formed.
Key words: demographic factors and processes, demographic policy
УДК 336.02
В.В. Колесников, руководитель, (4862)47-07-77, ^7^57/^^^, (Россия, Орел, Управление ФНС России по Орловской области)
РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ НАЛОГОВОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И РЕГУЛИРОВАНИЯ В ПРОЦЕССЕ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ РЕГИОНА
Предложена методика налогового прогнозирования и регулирования в процессе управления экономикой региона, предполагающая выработку рекомендации по формированию управленческих воздействии на региональную налоговую систему в выявленных приоритетных направлениях, позволяющая повысить эффективность управления социально-экономическим развитием региона.
Ключевые слова: налоговая политика, прогнозирование, регулирование.
Налоговое прогнозирование и регулирование являются составной частью процесса формирования как налоговой политики региона, так и регионального управления в целом.
Под налоговой политикой региона предлагается понимать совокупность мер по формированию региональной налоговой системы и контролю эффективности ее функционирования.
Налоговая политика региона воздействует на состояние бюджета субъекта РФ преимущественно в сфере формирования его налоговых доходов. Представляется целесообразным формировать налоговую политику региона таким образом, чтобы максимально полно учитывать изменения в структуре и динамике бюджетных доходов, а реализуя конкретные мероприятия налоговой политики, устранять сложившиеся проблемы в формировании доходной части бюджета и обеспечивать поступление дополнительных бюджетных доходов за счет реализации мероприятий в направлениях, которые могут обеспечить наибольшую отдачу с позиции роста объема доходов бюджета субъекта РФ, тем самым позволяя достигать поставленных целей его социально-экономического развития.
Учитывая, что на субфедеральном уровне снижение налоговых поступлений в наибольшей степени влияет на региональный бюджет и, как следствие, на эффективность управления социально-экономическим развитием региона, следует разработать научно обоснованный подход к формированию налоговой политики региона, который реализован в предлагаемой методике налогового прогнозирования и регулирования в процессе управления экономикой региона (рисунок).
В данной методике выделены пять основных этапов, каждый из которых включает конкретные шаги.
Этап 1. Анализ (шаги 1-6)
На данном этапе детально изучается налоговая система региона. Анализируется структура и динамика налоговых поступлений в бюджет субъекта федерации как в разрезе конкретных налогов, так и в разрезе видов экономической деятельности. Это позволяет сделать выводы о значимости конкретных видов налоговых поступлений для данного субъекта федерации. Дополнительно предлагается анализировать налоговые поступления с учетом масштаба предприятий-плательщиков, что позволит оценить роль малого, среднего и крупного бизнеса в формировании доходов бюджета субъекта РФ; оценивается также налоговый потенциал региона в целом и в разрезе конкретных налогов.
Шаг 1. Анализ состояния налоговой системы региона, включающий анализ нормативно-правовой базы.
Шаг 2. Мониторинг налоговых поступлений, особенностей администрирования региональных налогов, сложившейся практики взаимодействия с налогоплательщиками, а также использования налоговых льгот.
Шаг 3. Анализ структуры и динамики налоговых поступлений в разрезе поступлений от юридических и физических лиц. По поступлениям от юридических лиц выявляется структура налоговых поступлений по видам экономической деятельности, а также структура налоговых поступлений в разрезе малого, среднего и крупного бизнеса.
2. Мониторинг налоговых поступлений, системы льгот, особенностей налогового администрирования в субъекте РФ
3. Анализ налоговых поступлений
По физическим лицам
По юридическим лицам
Формирование структуры налоговых поступлений по ВЭД
Формирование структуры налоговых поступлений малого, среднего и крупного бизнеса
4. Оценка налогового потенциала региона
У ~
5. Выявление основных проблем в налоговой системы региона, оценка их значимости с позиции исполнения бюджета
Существенные изменения в налоговой политике не требуются
7. Установление приоритетных направлений налоговой политики региона
9. Ранжирование и согласование приоритетов
10. Прогнозирование налоговой базы региона
11. Разработка и реализация системы мероприятий
11.1. Разработка системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения физических лиц
11.2. Разработка системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения юридических лиц.
11.3. Разработка системы мероприятий по развитию малого и среднего бизнеса
12. Мониторинг и оценка эффективности мероприятий налоговой политики региона
12.1. Мониторинг эффективности реализации системы мероприятий по налогообложению физических лиц
12.2. Мониторинг эффективности реализации системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения юридических лиц.
12.3. Мониторинг эффективности реализации системы мероприятий по развитию малого и среднего бизнеса
14. Выработка регулирующих управляющих воздействий
15. Реализация системы мероприятий в следующем периоде
Алгоритм методики налогового прогнозирования и регулирования в процессеуправления экономикойрегиона
Шаг 4. На данном этапе оценивается налоговый потенциал региона, что позволяет сделать выводы относительно возможностей субъекта РФ генерировать налоговые доходы и степени использования этих возможностей на данном этапе регионального развития.
Шаг 5. На основе проведенного анализа выявляются основные проблемы, в частности уровень недоимки по налогам, наличие задолженностей, в том числе просроченных. На данном шаге также оценивается уровень федеральных, региональных и муниципальных налоговых льгот по налогам на имущество. В результате осуществляется оценка достаточности налоговых поступлений в региональном бюджете с учетом текущего состояния и динамики доходов бюджета субъекта РФ.
Шаг 6. В результате оценки налогового потенциала субъекта РФ и фактически поступающих бюджетных доходов эксперты отвечают на вопрос: существуют ли значимые проблемы в сфере налогообложения, решение которых позволит существенно повысить уровень доходов регионального бюджета?
В качестве экспертов в данном случае целесообразно привлекать руководителей налоговых органов, руководителей финансовых служб администрации субъекта РФ, а также представителей общественного совета по экспертизе нормативно-правовых актов в сфере бюджетной и налоговой политики, созданного на региональном уровне в ходе реформирования бюджетного процесса в целях обеспечения его открытости и гласности.
В случае, если на шаге 6 были выявлены такие проблемы осуществляется переход к этапу 2. В случае, если такие проблемы не выявлены, существенные корректировки в региональной налоговой политике нецелесообразны.
Этап 2. Приоритеты (шаги 7-9)
На втором этапе на основе выявленных проблем определяются приоритеты региональной налоговой политики, т. е. те направления, которые позволят обеспечить наибольшую отдачу с позиции наполнения доходной части регионального бюджета. Выбор приоритетов предполагает не только определение наиболее значимых объектов управления, но и конкретизацию управленческого воздействия, т. е. усиление или ослабление налоговой нагрузки в конкретных направлениях, проведение системы дополнительных проверок или предоставление налоговых льгот на определенный период.
Учитывая сложность региональной налоговой политики, необходимо оценивать согласованность приоритетов и осуществлять их ранжирование. Это позволит избежать противоречий в управленческих воздействиях и сосредоточить внимание региональных финансовых и налоговых органов на решении первоочередных для региона задач, что позволит обеспечить дополнительные налоговые доходы в бюджет субъекта федерации с учетом имеющегося в регионе налогового потенциала.
Шаг 7. Выявление приоритетных направлений по повышению эффективности региональной налоговой политики, предполагающее выбор направлений оптимизации деятельности налоговых органов субъекта РФ. Данный шаг реализуется группой экспертов на основе результатов выполненного анализа (этап 1).
Шаг 8. Далее следует установить, согласованы ли установленные приоритеты с приоритетами социально-экономического развития региона, определенными стратегией и программами. Выбранные приоритеты могут дополнять друг друга или быть противоречивыми.
Если на шаге 8 принимается положительное решение, то осуществляется переход к третьему этапу. Если приоритеты носят противоречивый характер, то необходимо перейти к шагу 9.
Шаг 9. Ранжирование и согласование приоритетов в деятельности по повышению эффективности налоговой политики на региональном уровне по значимости. Такое ранжирование проводится экспертным путем.
Этап 3. Прогнозирование (шаг 10)
Третий этап является основой для принятия управленческих решений в рамках региональной налоговой политики и управления социальноэкономическим развитием региона.
Шаг 10. Прогнозирование налоговой базы региона
Исходя из структуры и динамики налоговых поступлений и их ожидаемого изменения в плановом периоде администрация субъекта РФ и налоговые органы могут корректировать как налоговую политику, так и решения по управлению экономикой в разрезе отдельных видов экономической деятельности. Прогнозирование налоговой базы предлагается осуществлять на основе разработанной модели и реализовывать с использованием соответствующего программного обеспечения.
Этап 4. Мероприятия (шаги 11.1-11.3)
Четвертый этап представляет собой разработку системы мероприятий в приоритетных направлениях, которые позволят, воздействуя на налоговую систему региона, обеспечить дополнительные доходы в бюджет субъекта РФ.
В этом контексте следует отметить корректирующие налоговые инст-рументы, которые позволяют направить инвестиции, интеллектуальный потенциал в ключевые ддя региональной экономики сферы, сбалансировать интересы налогоплательщиков, сгладить дифференциацию уровней развития муниципальных образований и качества жизни населения. Для этого необходимо дифференцированное использование налоговых инструментов в зависимости от уровня социально-экономического развития, сферы экономической деятельности, уровня платежеспособности населения и т. д.
На этапе 4 предполагается одновременная реализация шагов 11.1, 11.2, 11.3 в случае, если данные направления соответствуют приоритетам развития налоговой политики.
Шаг 11.1. Разработка системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения физических лиц
Подобные мероприятия целесообразны при условии прогнозируемого снижения поступления НДФЛ в консолидированный бюджет субъекта федерации, в этом случае необходимо выявить причины такого снижения (снижение уровня оплаты труда, закрытие градообразующих предприятий, сокращение персонала и т. д.) В зависимости от выявленных причин рекомендуется разработать антикризисные мероприятия, ориентированные на решение (сглаживание) выявленной проблемы и позволяющие восстановить объемы поступлений НДФЛ в консолидированный бюджет региона.
На данном шаге следует также проанализировать целесообразность передачи дополнительных отчислений по НДФЛ в местные бюджеты (за исключением обязательной части), что позволит вовлечь местные органы власти в реализацию системы антикризисных мероприятий и обеспечит дополнительную (в том числе организационную) поддержку отдельных предприятий, если она будет признана целесообразной, развитие инвестиционной политики на местном уровне.
Шаг 11.2. Разработка системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения юридических лиц (крупный и средний бизнес) Эти мероприятия актуализируются в случае недостаточного объема поступлений налога на прибыль организаций исходя из прогноза налоговой базы субъекта РФ. В данном направлении следует отметить развитие инвестиционной активности в регионе за счет использования налоговых льгот для инвесторов. При этом особое внимание должно быть уделено отраслевой специфике инвестиций с учетом выявленных приоритетов. Целесообразной представляется первоочередная поддержка инвесторов, вкладывающих средства в направления, дающие в среднесрочной перспективе наибольшую налоговую отдачу в региональный бюджет.
Шаг 11.3. Разработка системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения предприятий малого бизнеса
В случае, если прогнозируется снижение налоговых поступлений от малого бизнеса, следует выявить причины такого изменения налоговых доходов. Традиционно основными причинами являются сокращение численности предприятий малого бизнеса либо снижение объема их доходов.
В данном направлении следует уделить внимание сотрудничеству с местными властями, так как значительная часть вопросов по развитию предпринимательской деятельности являются согласно ФЗ № 131 вопросами местного значения. Кроме того, при реализации данного направления следует учитывать, что существует необходимость не только сохранения действующих налоговых льгот для малых предприятий, но и их расширения. Эти льготы должны быть направлены прежде всего на предприятия товаропроизводящего, инновационного сектора. Целесообразно также, чтобы региональные власти по согласованию с финансовыми органами
имели возможность предоставлять льготы или полностью освобождать от уплаты налогов малые предприятия в кризисно-депрессивных регионах и районах чрезвычайных ситуаций. Для облегчения доступа к недвижимому имуществу целесообразно предусмотреть для субъектов малого бизнеса при участии в приватизационных торгах по продаже арендованного ими имущества оплату приобретаемого имущества в рассрочку на срок до трех лет и двукратное уменьшение размера задатка, а также одновременное введение стимулирующего налогового механизма. Для начинающих предпринимателей решающим фактором, влияющим на выживаемость организации, является стоимость арендуемых помещений и комплексная поддержка в первые годы деятельности. Лучшая форма поддержки для таких компаний — услуги бизнес-инкубаторов. Потенциал в расширении доступа субъектов малого предпринимательства к инфраструктурным объектам заложен в активизации и поддержке сотрудничества крупных и малых предприятий.
Размещение крупными предприятиями доли заказов на производство комплектующих изделий и оказание услуг среди российских малых предприятий, включение малых предприятий в налаженные снабженческо-сбытовые, маркетинговые схемы работы соответствующих крупных предприятий способствует повышению эффективности деятельности субъектов малого предпринимательства.
Этап 5. Мониторинг (шаги 12-14)
На пятом завершающем этапе осуществляется мониторинг результатов реализации сформированной системы мероприятий, делаются выводы об эффективности, вносятся необходимые корректировки. Проведение мониторинга предполагает контроль изменения значений основных показателей, среди которых уровень собираемости налогов, структура налоговых доходов, доля налоговых доходов в общем объеме доходов, темп роста налоговых доходов в целом и по приоритетным налоговым источникам и т. п.
На данном этапе осуществляется мониторинг и оценка эффективности реализации мероприятий 11.1, 11.2 и 11.3.
Шаг 12.1. Мониторинг эффективности системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения физических лиц
На данном шаге оценивается уровень собираемости соответствующих налогов, исполнение бюджета по ним в соответствии с первоначальным планом.
Следует учитывать, что при планировании поступлений по налогу на доходы физических лиц существенное значение играют налоговые вычеты. Прежде всего, трудности при планировании возникают при определении фонда оплаты труда, который, как правило, является заниженным вследствие сокрытия доходов работающего населения и некачественного планирования стандартных налоговых вычетов. Что касается социальных и
имущественных налоговых вычетов, то трудности возникают с точным определением задекларированных доходов.
Шаг 12.2. Мониторинг эффективности системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения юридических лиц
Особое внимание должно быть уделено темпам роста поступлений налога на прибыль и налога на имущество юридических лиц, а также исполнению бюджета по данным налоговым источникам (к первоначальному, а не уточненному плану).
Шаг 12.3. Мониторинг эффективности системы мероприятий по повышению эффективности налогообложения предприятий малого бизнеса
Реализация долгосрочных задач малого предпринимательства в рамках программы развития налогооблагаемой базы региона связана с организацией эффективной обратной связи, поэтому в процессе управления необходимо проводить ежеквартальную диагностику финансово-экономического состояния субъектов малого бизнеса. Причем диагностика может носить как аналитический, так и экспертный характер.
Шаг 13. По итогам мониторинга выявляется, соответствуют ли результаты реализации мероприятий налоговой политики региона поставленным целям его социально-экономического развития. Устанавливается также, нужны ли корректировки в действующих системах мероприятий по повышению эффективности налогообложения.
Шаг 14. При необходимости разрабатываются регулирующие управленческие воздействия, вносятся корректировки, направленные на устранение неэффективных решений в разработке и реализации отдельных мероприятий.
В случае, если налоговая политика не требует таких корректировок, продолжается реализация намеченных мероприятий по повышению эффективности налогообложения.
Таким образом, разработана методика налогового прогнозирования и регулирования, предполагающая выработку рекомендаций по формированию управленческих воздействий на региональную налоговую систему в выявленных приоритетных направлениях и позволяющая повысить эффективность управления социально-экономическим развитием региона.
V.V. Kolesnikov
Working out the method of tax forecasting and regulation in the management of economies in the region
The paper proposed a method of tax forecasting and regulation in the management of economies in the region, implying the formulation of recommendations on the formation of management impacts on regional tax system in the identified priority areas to enhance the region socio-economic development management.
Keywords: tax policy, forecasting, regulation.
