CC BY
229
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 4
ПРОБЛЕМЫ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Максимова О.Д., кандидат юидических наук, доцент кафедры истории
государства и права юридического факультета МГУ*
РАЗРАБОТКА И ОБСУЖДЕНИЕ ПРОЕКТА
ПЕРВОЙ КОНСТИТУЦИИ СССР
В КОМИССИИ ЦИК СССР (июнь 1923 г.)
Статья написана на основе материалов Государственного архива РФ, которые позволяют показать, что обсуждение проекта Конституции 1924 г. происходило в сложной обстановке: в конституционной комиссии ЦИК СССР столкнулись позиции сторонников централизации и децентрализации.
Ключевые слова: конституция; Конституция СССР 1924 г.; конституционная комиссия; суверенные права союзных республик; федерация; двухпалатный ЦИК СССР; Президиум ЦИК СССР; законодательные полномочия.
The article is based on materials of State Archives of the Russian Federation, which allow us to show that discussion of the draft 1924 Constitution of the USSR took place in a complex situation: the Constitutional Committee of the CEC of the USSR confronted the advocates of centralization and decentralization.
Keywords: Constitution; 1924 Constitution of the USSR; Constitutional Commission; sovereign rights of Union Republics; federation; bicameral Central Executive Committee of the USSR; the Presidium of Central Executive Committee of the USSR; legislative powers.
Создание Конституции 1924 г. — достаточно изученный в исто-рико-правовой науке вопрос1. Тем не менее данная тема продолжает оставаться актуальной и, безусловно, представляет интерес для исследователей. В настоящей статье рассматривается, как происходило обсуждение проекта первой Конституции Союза ССР в расширенной конституционной комиссии, созданной Президиумом ЦИК СССР 27 апреля 1923 г. В Государственном архиве РФ сохранились стенограммы заседаний этой комиссии ЦИК от 8, 13, 14 и 15 июня 1923 г.
1 Подготовка и принятие Конституции СССР 1924 г. подробно исследованы в монографии О.И. Чистякова (см.: Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. М., 2004; а также см: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского социалистического государства 1922—1925 гг. М., 1960; Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции. М., 1982; Байбаков С.А. История образования СССР: итоги и перспективы изучения. М., 1997; Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998. Гросул В.Я. Образование СССР (1917-1924). М., 2007).
Из стенограмм видно, что активное участие в работе комиссии принимали следующие товарищи: М.И. Калинин — председатель конституционной комиссии, занимавший посты Председателя Президиума ЦИК от РСФСР и Председателя ВЦИК, Н.А. Скрыпник — нарком юстиции УССР, Т.В. Сапронов — член ЦК РКП(б), член Президиума и секретарь ВЦИК, Х.Г. Раковский — Председатель СНК Украины, Я.Э. Рудзутак — член ЦИК СССР и член ЦК РКП(б), М.В. Фрунзе — заместитель Председателя СНК Украины, П.Г. Мдивани — член ЦК компартии Грузии, С.Г. Саид-Галиев — Председатель СНК Крымской АССР, Д.З. Мануильский — до мая 1923 г. первый секретарь ЦК КП Украины, член ЦК РКП(б), С.М. Тер-Габриэлян — постоянный представитель ЗСФСР в Москве, Г.Я. Сокольников — нарком финансов РСФСР, А.Г. Червяков — Председатель Президиума ЦИК СССР от БССР, член ЦК КП Белоруссии, А.С. Енукидзе — секретарь ЦИК СССР, В. Нодель — нарком труда БССР, член Президиума ЦИК БССР, Д.И. Курский — нарком юстиции РСФСР, И.В. Сталин — генеральный секретарь ЦК РКП(б), член Политбюро ЦК РКП(б) и М.Н. Полоз — постоянный представитель УССР в Москве. Из перечисленных лиц 7 человек представляли интересы центра (так как занимали ключевые посты либо в ЦК РКП(б), либо в высших органах власти СССР и РСФСР), а 10 человек — интересы национальных республик, объединившихся с Советской Россией в Союз ССР, причем пятеро из них представляли интересы Украинской Республики.
Как писал О.И. Чистяков, члены комиссии «мыслились как представители республик». Кроме вышеназванных 17 человек он называл еще представителей от РСФСР — Мухтарова и Халикова, от УССР — Затонского, от БССР — Гетнера, от ЗСФСР — Нариманова2. Таким образом, если считать, что всего было 25 членов комиссии, то неизвестными остаются фамилии еще трех человек (в протоколах комиссии фиксировались имена только присутствовавших на заседаниях членов).
На первом заседании 8 июня, где был представлен проект Конституции СССР, предварительно рассмотренный в ЦК РКП(б), выявились разногласия между членами комиссии. Спор возник о том, что обсуждается — проект Конституции или Союзный договор? Представители союзных республик, особенно УССР — Раковский, Ма-нуильский и Скрыпник, выступали против принятия конституции. Члены комиссии, представлявшие центр, Сапронов, Енукидзе и Руд-зутак, напротив, отстаивали необходимость ее создания. Представители союзных республик считали, что за основу работы комиссии должен быть взят договор, принятый на I съезде Советов СССР, поэтому они предлагали сначала обсудить директивы ЦК, которые вносили изменения в первоначальный Союзный договор. Например, Мануильский, заметив, что «раз существуют партийные решения, то мы, националы,
2 См.: Чистяков О.И. Указ. соч. С. 80-81.
не проявляем большой инициативы», предложил читать проект пункт за пунктом, но «если там найдется что-нибудь от своеобразного творчества Сапронова, представляющего великорусскую национальность, то мы можем дать этому отпор»3. Рудзутак попытался предложить компромиссный вариант: вопрос о том, является ли проект договором или конституцией, пока не обсуждать. Однако Раковский продолжал отстаивать позиции национальных республик, заявив, что «по каждому вопросу, который здесь поднимается, выдвигается постановление комиссии ЦК как оружие против отдельных товарищей»4.
Из-за возникших разногласий пришлось прервать работу конституционной комиссии. С 9 по 12 июня 1923 г. было проведено IV совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей. Одним из вопросов, обсуждавшихся на этом совещании, был вопрос о татарском большевике Султан—Галиеве, который выступал за поднятие статуса автономных республик до статуса союзных республик. Наряду с этим вопросом была рассмотрена и проблема национального вопроса в Конституции СССР. Представители Украины Гринько и Раковский на этом совещании попытались сформулировать мнение представителей ЦК союзных республик. Так, Гринько говорил, что «опыт последних лет убеждает в том, что вмешательства ВЦИК в работу и компетенцию ЦИК Украины, помимо неконституционности их, не могут быть формулированы как диктуемые практической целесообразностью»5. Раковский, выступивший в более резкой форме, заявил: «Когда он (Сталин. — О.М.) в понятие хочет внести более централистское понимание, мы на этот счет будем спорить. И если это понимание будет принято Политбюро и Пленумом ЦК, это не отнимает права у нас считать, что оно недостаточно целесообразно, и, может быть, опыт покажет, что его нужно изменить»6. Сталин, главный докладчик на партийном совещании, обвинил Ра-ковского вместе со Скрыпником и другими членами ЦК КП(б) Украины в том, что они своими поправками добиваются создания не союзного государства, а чего—то среднего между федерацией и конфедерацией. В обоснование своей правоты он сослался на единогласную поддержку своих конституционных формулировок в Политбюро ЦК. Итак, можно считать, что партия и лично Сталин провели соответствующую работу с представителями ЦК союзных и автономных республик, после чего работа по обсуждению проекта союзной конституции в комиссии ЦИК СССР была продолжена.
3 ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 8.
4 Там же. Л. 11.
5 Четвертое совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных областей в Москве 9—12 июня 1923 г.: Стенограф. отчет. М., 1923. С. 222.
6 Там же. С. 233. Кстати, Раковский после этого своего заявления недолго занимал пост председателя СНК УССР, через месяц он был освобожден от должности и направлен послом в Великобританию.
13 июня 1923 г. заседания конституционной комиссии ЦИК Союза ССР были возобновлены. Комиссия обсудила следующие вопросы: бюджетные права Союза ССР и союзных республик, порядок формирования съезда Советов Союза ССР, законодательную компетенцию ЦИК Союза ССР и его Президиума, двухпалатную структуру ЦИК СССР, государственный суверенитет, союзное гражданство. Поскольку рамки статьи не дают возможности рассмотреть все вышеназванные вопросы, подробнее остановимся лишь на некоторых из них.
Как известно, необходимость создания двухпалатного ЦИК Союза ССР была обоснована Сталиным в докладе по национальному вопросу на XII съезде партии в апреле 1923 г. В конституционной комиссии ЦИК двухпалатная структура ЦИК Союза ССР никем из членов комиссии не оспаривалась, при этом представитель Армении Тер-Габриэлян высказал опасение, что вторая палата — Совет национальностей превратится в Наркомат национальностей. Раков-ский, желая подчеркнуть значение второй палаты, говорил: «Вторая палата создается для того, чтобы дать национальностям возможность высказывать свою волю, чтобы она коррегировала первую палату и съезд Советов»7.
При обсуждении вопроса о государственном суверенитете Скрып-ник предложил перенести статью о суверенитете из конца текста в главу первую. Однако Курский и Калинин полагали, что эта статья должна быть венцом конституции или договора, поэтому она должна находиться в конце текста. Тогда представитель Белоруссии Нодель предложил поставить нормы о суверенитете в главу вторую, и это предложение было принято по результатам голосования. Так, нормы об ограниченном суверенитете получили закрепление в знаменитой главе второй Конституции 1924 г. под названием «О суверенных правах союзных республик и союзном гражданстве».
Еще одним вопросом, бурно обсуждавшимся в комиссии, был вопрос о гражданстве. Представители союзных республик раскритиковали формулировку о едином союзном гражданстве, так как она, по их мнению, «пахнет космополитизмом». Однако за формулировку о едином союзном гражданстве выступил Сталин. Кстати, Сталин, по-видимому, специально появился на заседании конституционной комиссии в момент обсуждения вопроса о гражданстве, так как до этого его присутствие в стенограмме не зафиксировано. Он изложил свою позицию следующим образом: «Когда говорят о гражданстве, то хотят установить отношения работника с внешним миром. Никто не отрицает того, что украинец в данной волости является гражданином данной волости»8. Скрыпник, не согласившись с точкой зрения Сталина, заявил, что гражданство необходимо не только в отношении
7 ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 88.
8 Там же. Л. 113-114.
заграницы. Он говорил: «Ваше предложение было на партийном съезде принято. Это означает, что и вы ошибаетесь. Нужно засвидетельствовать ложность взгляда, что в союзном государстве исчезает гражданство отдельных республик»9. Из приведенного материала представляются интересными два момента. Во-первых, в Советском государстве в начале 20-х гг. существовала возможность свободного высказывания своей точки зрения и даже ее отстаивания против мнения Генерального секретаря партии. Во-вторых, поскольку идея единого союзного гражданства принадлежала Сталину, он лично явился в конституционную комиссию ЦИК ее отстаивать. Стоит отметить, что эта идея была весьма прогрессивной в период создания Советского Союза и его первой Конституции, да и в настоящее время она продолжает оставаться актуальной.
Судя по стенограммам, наиболее острые дебаты в комиссии развернулись при обсуждении вопроса о законодательных полномочиях высших органов власти Союза ССР — съезда Советов, ЦИК СССР и его Президиума. Курский разъяснял, что «разница между ЦИКом и Президиумом ЦИК состоит в том, что ЦИК является верховным органом власти, а Президиум ЦИК высшим органом власти и перечисление здесь необходимо. Необходимо сказать, что высшим органом, стоящим над Совнаркомом является Президиум»10. Раковский предлагаемую конструкцию высшей власти подверг критике за то, что она полностью устраняет от власти высшие органы союзных республик. Он сказал: «...Вместо того, чтобы быть направленным на политику отдельных республик, вместо того, чтобы быть направленным на то, насколько постановления их ЦИКов, их съездов, их совнаркомов являются конституционными в той части, в которой они имеют отношение к общим интересам, начнут следить за тем, что делают исполкомы, губернские, уездные, волостные, и это есть определенная тенденция, это есть растворение местных отдельных республик в общегосударственной власти. Моя поправка заключается в следующем: в функции ЦИКа этого не вписывать, оставить это как вещи, которые относятся к власти отдельных республик, контроль же над отдельными республиками уже вписан у нас. Нам надо думать, чтобы наша Конституция предоставляла известные гарантии отдельным ЦИКам отдельных республик. Вы же постепенно в различных пунктах упраздняете все права этих республик и этих ЦИКов. Что касается съезда Советов, то я согласен. Съезд Советов — это верховный орган, ЦИК — это орган, который входит в представительство республик, где имеется 4 председателя. Но все эти функции, все эти права, всю эту суверенную власть вы переносите теперь на Президиум ЦИК, а дальше вы будете переносить на председателя ЦИК, а потом будете переносить на
9 Там же. Л. 116.
10 Там же. Л. 134.
т. Енукидзе — секретаря. Ведь вопрос идет о времени между сессиями ввиду того, что долго еще созыв сессии не будет урегулирован. Таким образом, власть ЦИКа сводится к составлению самых общих законов и фактически власть находится в руках Президиума ЦИК. Поэтому мы должны этот орган в нашей конституционной иерархии наделить меньшими правами, чем съезд Советов, чем ЦИК, по отношению к нему оградить местные республики известными правами»11. Просьба Раковского не была удовлетворена, и в окончательном варианте Президиум ЦИК СССР получил право законодательствовать наряду со съездом Советов и ЦИК СССР, что было закреплено в ст. 33 Конституции 1924 г.
Итак, доводы, приведенные Раковским относительно Президиума ЦИК СССР, представляются вполне обоснованными. На практике получилось именно так, как он и прогнозировал. Исходя из того, что члены комиссии, в частности Раковский и, вероятно, не он один, видели эту тенденцию, можно утверждать, что авторы проекта Конституции сознательно пошли на учреждение Президиума ЦИК СССР как органа, наделенного значительными законодательными полномочиями.
Таким образом, коммунистическая партия непосредственно руководила работой по созданию Конституции. Комиссия получила ряд партийных директив, в рамках которых она могла осуществлять свою законотворческую деятельность. Стоит также отметить личный вклад Сталина в разработку Основного закона, так как несколько положений Конституции СССР 1924 г., несомненно, были приняты благодаря его усилиям и настойчивости: например, двухпалатная структура ЦИК СССР, формулировка статьи о едином гражданстве.
Несмотря на партийное руководство конституционная комиссия ЦИК внесла свой вклад в разработку проекта первой Конституции Союза ССР. Острые дебаты в комиссии состоялись по вопросам о правах Союза и союзных республик. Представители союзных республик настойчиво отстаивали в конституционной комиссии суверенные права республик, вошедших в состав СССР. Особенно выделялись своей активной позицией представители Украины. Острота споров в комиссии была обусловлена представительством союзных национальных республик. Как отмечалось, в конституционной комиссии соотношение сил между союзными республиками было таково, что интересы центральных органов в первую очередь отстаивали представители РСФСР и центральных органов партии большевиков, а интересы национальных республик — представители УССР, БССР и ЗСФСР. Причем в количественном отношении эти две группы были практически равны. Так, из стенограмм заседаний комиссии видно, что из 17 наиболее активных членов комиссии 7 выступали за права Союза
"Там же. Л. 135, 141.
ССР, 10 — за суверенные права союзных республик. Представляется, что это обстоятельство не в последнюю очередь обусловило необходимость прибегнуть к изданию руководящих директив партии, адресованных комиссии ЦИК СССР по наиболее важным конституционным вопросам.
Немало споров в конституционной комиссии вызвал вопрос о законодательных полномочиях высших органов власти Союза ССР, и особенно проблема наделения законодательными полномочиями Президиума ЦИК СССР. Против этого активно, но безрезультатно выступали представители Украины, в частности Раковский. Следовательно, создатели Конституции сознательно пошли на учреждение Президиума ЦИК СССР как органа, наделенного законодательными полномочиями, что позволяло в случае необходимости принимать и издавать законы, минуя двухпалатный ЦИК СССР и съезд Советов Союза ССР. На принятие такого положения, несомненно, повлияло то обстоятельство, которое отразилось в работе конституционной комиссии ЦИК в июне 1923 г., а именно наличие противостояния между сторонниками централизации и сторонниками децентрализации в рамках Союза ССР.
Список литературы
1. Байбаков С.А. История образования СССР: итоги и перспективы изучения. М., 1997.
2. Гросул В.Я. Образование СССР (1917-1924). М., 2007.
3. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М., 1998.
4. Портнов В.П., Славин М.М. Этапы развития Советской Конституции. М., 1982.
5. Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 года. М., 2004.
