CC BY
217
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
УДК 340
Некоторые особенности советского конституционализма
Маслов Вилли Андреевич,
доцент кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
В статье исследуются наиболее актуальные вопросы высших органов государственной власти советского периода: аспекты комплектования, функционального назначения, разграничения полномочий, взаимодействия с органами государственной власти республик, входящих в состав Союза. Исследуется развитие отечественной государственности на протяжении XX в., делается вывод о преемственности в деятельности высших органов государственной власти.
Ключевые слова: конституционализм; Конституция 1924 г.; Съезд Советов СССР; ЦИК СССР; разграничение полномочий; Совет народных комиссаров СССР; Верховный Суд СССР; Конституция 1936 г.; Совет Министров СССР; Конституция 1977 г.
Some features of the Soviet constitutionalism
Maslov Willie Andreevich,
Associate professor of the Department of Theory and History of State and Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Gandidate of Law
The article examines the most topical issues of the supreme bodies of state power of the Soviet period: the aspects of manning, functional assignment, differentiation of powers, interaction with public authorities of the republics that make up the union. The development of national statehood throughout the 20th century is investigated, conclusions on the continuity in the activities of the supreme bodies of the state power are given.
Key words: constitutionalism; Constitution of 1924; Congress of Soviets of the USSR; CEC of the USSR; differentiation of powers; Council of People's Commissars of the USSR; Supreme Court of the USSR; Constitution of 1936; Council of Ministers of the USSR; Constitution of 1977.
Переломный период в истории России в первой четверти ХХ в. с неизбежностью повлек существенные перемены в государственном строе. Значительно затянувшаяся, по европейским меркам, монархическая форма правления канула в Лету, что, с очевидностью, потребовало адекватных правовых мер по легальному оформлению новой государственности.
Ключевым нормативно-правовым актом, позволяющим с уверенностью судить о государственном устройстве на том или ином историческом этапе, является Конституция.
Как известно, одним из обязательных разделов любой конституции как правового акта, имеющего высшую юридическую силу, является раздел, посвященный системе высших органов государственной власти.
Анализ совокупности норм, закрепленных в данном разделе, позволит нам пролить свет на структуру высших государственных органов на разных этапах построения социализма.
Первой советской конституцией закономерно считают Конституцию, принятую Вторым Съездом Советов 31 января 1924 г. Согласно данной Конституции верховным органом СССР становился Съезд Советов СССР, в состав которого входили делегаты, выбранные от городских Советов и от губернских съездов Советов.
Определенный научный интерес представляет процедура принятия первой советской конституции. Как известно, 13 июня 1923 г. после приостановления в связи с разногласиями заседания конституционной комиссии Центрального исполнительного комитета
Союза ССР (далее - ЦИК СССР) были возобновлены. Комиссия, среди прочего, рассмотрела вопросы государственного суверенитета, порядка формирования Съезда Советов Союза ССР, компетенцию ЦИК Союза ССР и его Президиума в вопросе законотворчества, двухпалатную структуру ЦИК СССР. При этом необходимость создания двухпалатного ЦИК Союза ССР была обоснована Сталиным в докладе по национальному вопросу на XII Съезде партии еще в апреле 1923 г. Как справедливо отмечает О. Д. Максимова, «в конституционной комиссии ЦИК двухпалатная структура ЦИК Союза ССР никем из членов комиссии не оспаривалась, при этом представитель Армении высказал опасение, что вторая палата - Совет Национальностей превратится в Наркомат национальностей»1.
До момента принятия окончательного решения стоит отметить, что «коммунистическая партия, В. И. Ленин критиковали существовавшую двухпалатную систему буржуазных парламентов. Однако в данном случае подразумевалась совершенно иная идея -представительства национально-государственных образований, входивших в состав Союза ССР. Особое внимание привлекли два проекта - выдвигавшийся центральным партийно-государственным руководством и «украинский». На основе «конвергенции» этих двух моделей был выработан единый проект конструкции Центрального Исполнительного Комитета Союза СССР»2, наделивший ЦИК СССР правом единожды в год созывать очередной Съезд Советов СССР.
Интерес представляет правомочие по созыву чрезвычайного съезда высшего органа государственной власти того исторического периода. Данное право было предоставлено все тому же ЦИК СССР, обеим палатам парламента: Союзному Совету и Совету Национальностей. Также чрезвычайный съезд мог быть инициирован по требованию двух союзных республик.
Необходимо отметить, что только у Съезда Советов СССР были полномочия для утверждения и изменения основных начал конституции. Кроме того, к исключительной компетенции указанного органа относился вопрос принятия новых республик в состав СССР, а также вопросы всесоюзного законодательства, экономических перспектив, государственного бюджета СССР.
История свидетельствует о восьми съездах Советов СССР, прошедших в период 1922-1936 гг. Причем именно на втором Съезде Советов СССР и была принята первая советская конституция. Таким образом, деятельность всех восьми съездов можно назвать легитимной, тогда как только шести - легальной.
Анализ принимаемых на заседаниях Съездов Советов СССР решений позволяет с уверенностью утверждать, что депутаты уделяли большое внимание вопросу экономического развития СССР. Вопросы пятилеток развития народного хозяйства, одобрения деятельно-
1 Максимова О. Д. Разработка и обсуждение проекта первой конституции СССР в комиссии ЦИК СССР (июнь 1923 г.) // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2011. № 4. С. 91.
2 Дадымов З. О. Совет Национальностей Верховного Сове-
та Союза ССР (конституционно-правовой статус): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 14.
сти правительства, мероприятия по дальнейшему развитию промышленности и сельского хозяйства были в приоритете на повестке работы рассматриваемого высшего органа.
В период между съездами функции верховного органа власти выполнял Центральный Исполнительный Комитет СССР, в состав которого входили Союзный Совет (представители республик пропорционально населению, избранные Съездом в составе 414 членов) и Совет Национальностей (представители союзных и автономных республик).
Основными нормативными актами, принимаемыми ЦИК СССР, были декреты и постановления, определяющие ведущие направления политической и экономической жизни СССР.
Организационно предусматривалась возможность созыва очередных сессий указанного государственного органа три раза в год по инициативе Президиума ЦИК СССР. Возможность созыва чрезвычайных сессий была предоставлена Президиуму ЦИК СССР, а также Президиуму Союзного Совета или Президиуму Совета Национальностей, кроме того, данное полномочие было и у ЦИК одной из союзных республик.
Стоит отметить, что в полномочия ЦИК СССР входило формирование Совета народных комиссаров СССР (далее - СНК СССР) - высшего распорядительного и исполнительного органа.
Говоря о высших органах государственной власти СССР, нельзя обойти стороной Верховный Суд СССР, правовую основу деятельности которого закрепляла глава 7 рассматриваемой Конституции. При этом, на что справедливо указывает О. В. Брежнев, «Верховный Суд СССР в соответствии с Конституцией СССР (ст. 43) формировался именно как вспомогательный орган при ЦИК СССР. Последний был управомочен в т. ч. на отмену судебных актов, т. е. выполнял и функции высшего органа правосудия. Исходя из этого, в условиях советской формы организации государства ни о какой судебной власти, равно как и о самостоятельности в современном понимании судебных органов в сфере правовой охраны Конституции говорить не приходится. Верховный Суд СССР осуществлял полномочия, лишь обеспечивающие деятельность Президиума ЦИК в сфере конституционного контроля»3.
Одной из важных особенностей Конституции СССР 1924 г. в контексте анализируемого нами аспекта можно назвать то, что она закрепляла только полномочия, входившие исключительно в компетенцию верховных органов власти, такие как внешние и торговые отношения, вопросы войны и мира, планирование экономики и бюджета, а также внесение изменений в Конституцию. Полномочия, не относящиеся к юридической компетенции высших органов, каждая союзная республика осуществляла самостоятельно. Необходимо отметить, что территория союзной республики не могла быть изменена без ее согласия, а также то, что для граждан республик устанавливалось единое союзное
3 Брежнев О. В. Верховный Суд СССР как орган конституционного надзора в 1924-1933 гг. // Известия Юго-Западного государственного университета. 2016. № 4 (67). С. 3.
гражданство.
В целом Конституция СССР 1924 г. носила достаточно выраженный классовый характер, что существенно отличает ее от современных основных законов. Рассматриваемый юридический акт не содержит глав, характеризующих общественное устройство, закрепляющих права и обязанности граждан, состав местных органов власти и прочих вопросов, без которых невозможно представить ни одну современную конституцию. Очевидно, что на данные вопросы отвечала внутренняя конституция каждой отдельной союзной республики. Представляется возможным сделать вывод, что рассматриваемый документ был создан с единственной целью - для конституционного закрепления образования СССР и разделения прав Союза и Союзных республик.
Как известно, на чрезвычайном восьмом Съезде Советов СССР 1936 г. была принята новая Конституция СССР. Отличительной чертой, признаваемой большинством исследователей, является то, что Конституцией 1936 г. провозглашалась победа социализма в СССР. Экономической основой страны, согласно данному документу, явилась социалистическая собственность на орудия и средства производства, а также появление особой, плановой социалистической системы хозяйства, при которой вся хозяйственная жизнь страны была подчинена государственному народно-хозяйственному плану.
Земля, полезные ископаемые, вода, леса, предприятия, рудники, все виды транспорта, банки были объявлены всенародным достоянием (форма государственной собственности), земля, которую занимали колхозы, передавалась им в вечное пользование.
Конституция 1936 г. существенно изменила структуру и статус органов власти. Высшей (исключительной) законодательной властью в стране объявлялся Верховный Совет СССР, избираемый на четыре года, состоящий из двух палат: Совет Союза и Совет Национальностей. Формирование указанных палат было следующим: депутаты Совета Союза избирались гражданами СССР по округам (один депутат на 300 тысяч человек), депутаты Совета Национальностей, в свою очередь, избирались гражданами СССР по субъектам СССР, а именно: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов от автономной республики, 5 депутатов от автономной области и один депутат от национального округа.
Стоит отметить, что тема реализации заявленного в Конституции принципа народного представительства имела специфические черты. Как справедливо отмечает А. В. Курьянович, «избирательной системе того времени не чуждо было быть укомплектованным проверенными людьми, «нужные» кандидаты строго подбирались по половозрастным, социальным, профессиональным и партийным признакам, власти на всех этапах избирательной компании контролировали любую мелочь»1.
1 Курьянович А. В. Выборы в Верховный совет СССР 1937 г. как легитимация советского общественно-политического режима (на примере Белорусской ССР) // Вестник Самарского уни-
В то же время стоит отметить, что согласно некоторым исследованиям находит подтверждение факт значимых перемен в рассматриваемых отношениях. Так, А. А. Фокин отмечает: «Выборы в СССР были довольно сложным, трудоемким и затратным процессом. Несмотря на разного рода нарушения, вплоть до выброса бюллетеней на местах, центральные органы власти всячески старались избежать этого и стремились к максимальному соблюдению законности. В условиях безальтернативности именно строгое следование букве закона позволяло усилить легитимность выборов среди населения. По сути, происходил символический обмен, когда граждане выражали коллективную поддержку существующей системе в обмен на сохранение стабильности и порядка»2. В действительности наблюдается в определенной степени неординарная картина, когда принцип народного представительства достаточно гармонично сосуществует с идеей одно-партийности.
Законотворческий процесс характеризовался закрепленным равенством между палатами, имеющими право законодательной инициативы. Для утверждения закона в палатах необходимо было простое большинство голосов их депутатов.
Можно отметить, что центральные органы власти в лице Коммунистической партии взяли на себя всесторонний контроль за функционированием общества, а также получили большой объем полномочий. Интересно, что создание других политических партий не запрещалось, однако на деле было невозможно.
Верховный Совет СССР созывался на очередные сессии Президиумом Верховного Совета СССР дважды в год. Право внеочередного созыва высшего законодательного органа того времени принадлежало как Президиуму Верховного Совета СССР, так и союзным республикам. В перерывах между сессиями рассматриваемого органа его функции выполнял Президиум Верховного Совета СССР.
Среди прочего в полномочия Верховного Совета входило создание следственных и ревизионных комиссий по любому вопросу, в том числе об ответственности депутатов перед избирателями и отзыв тех, кто не оправдал оказанное им доверие. Стоит отметить такое важное полномочие Верховного Совета СССР, как образование на совместном заседании обеих палат Правительства СССР - Совета Министров СССР.
Данный орган признавался высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР. Конституция 1936 г. предусматривала градацию министерств СССР на общесоюзные и союзно-республиканские. Характерно, что и те и другие по роду своей деятельности имели преимущественно хозяйственно-экономический характер.
Реорганизовалась система формирования местных советских органов: в областях, краях, районах стали
верситета. История, педагогика, филология. 2016. № 1. С. 52.
2 Фокин А. А. Организационно-технические мероприятия избирательных компаний в позднем СССР // МБС1БТКА УНДБ: электронный журнал по историческим наукам и археологии. 2015. № 2. С. 80.
избираться на два года Советы депутатов трудящихся. Вопросы численности представителей были отнесены к компетенции союзных республик.
Исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся стали исполнять исполнительно-распорядительные функции. Конституция 1936 г. отменила систему съездов Советов на всех уровнях, упростив систему Советов и сделав ее более прозрачной.
В новой Конституции были решены вопросы формирования, организации и деятельности высших представительных органов государственной власти, союзных и автономных республик, а также определялась система и полномочия органов государственного управления, суда и прокуратуры.
Известен факт, что Конституция СССР 1936 г. признана мировым сообществом одной из самых демократичных. Справедливости ради отметим, что в большей степени данная демократичность являлась декларируемой.
Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. был принят новый Основной Закон, обозначивший переименование высшего законодательного органа СССР -теперь он стал именоваться Советы народных депутатов СССР. Срок полномочий данного высшего органа составлял пять лет (в то время как местные Советы народных депутатов избирались на два с половиной года). Отметим, что не представляется возможным выделить какие-то значимые изменения в органах государственной власти.
Относительные новшества Конституции 1977 г. касались лишь уточнения полномочий, а также более детального разграничения компетенции высших органов государственной власти и управления. Признается, что были расширены полномочия Верховного Совета СССР, который мог решать любые вопросы, входящие в компетенцию СССР.
Интерес представляет вопрос разграничения полномочий между Союзными республиками и центральными органами власти СССР. Как отмечает А. Л. Земцов, «безусловно, по всем ключевым вопросам республиканское руководство действовало только с согласия центра, но, в случае ослабления центральной власти, могло резко усилить свою самостоятельность, вплоть до осуществления элементов внешней политики. Фактически, важнейшим элементом, связывающим республики СССР в единое целое, оставалась Коммунистическая партия, дублировавшая на всех уровнях государственные органы власти и обладавшая собственной жестко вертикальной и централизованной иерархией власти. Неудивительно, что ослабление партии, падение ее политического авторитета в конце 1980-х гг. стало одной из ключевых причин распада»1.
Также нельзя не отметить обязанность народных депутатов регулярно отчитываться перед избирателями, нашедшую закрепление в рассматриваемом документе. Говоря о народном представительстве, обоснованно будет указать, что на примере народных депутатов местных Советов наблюдается достаточно
1 Земцов А. Л. Конституция СССР 1977 г. // Проблемы современной науки и образования. 2017. № 22 (104). С. 44.
детальная регламентация полномочий их деятельности, что, как справедливо отмечает И. В. Упоров, является актуальным и в настоящее время2.
Характерной особенностью являлось официальное закрепление однопартийной политической системы. Исключительно в ведении Коммунистической партии Советского Союза было определение внутренней и внешней политики государства.
Среди отличительных черт рассматриваемого документа можно выделить введение некоторых форм непосредственной демократии: всенародное обсуждение законопроектов, возможность проведения референдумов по наиболее важным вопросам и т. п. К гражданским правам добавилось право на обжалование действий должностных лиц, на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство.
Как справедливо отмечают исследователи, фактические впервые на уровне Основного Закона страны подчеркивалось значение личности, ее прав и свобод. В частности, в Конституции нашли отражение такие прогрессивные к тому моменту времени правовые ценности, как право на охрану здоровья, жилища, пользование достижениями культуры и т. п.
Судебная система того времени была представлена народным (районным) судом, областным (краевым) суд, судом автономной республики, верховным судом союзной республики и Верховным Судом СССР. Подобным образом была выстроена и система органов прокуратуры.
Стоит отметить, что существенные изменения в систему органов государственной власти были внесены в 1988 г. Данные изменения были оформлены в виде поправок к Конституции 1977 г. и закрепляли в качестве высшего органа государственной власти СССР Съезд народных депутатов. Верховный Совет СССР в данном случае выступал в качестве постоянно действующего законодательного и контрольного органа, действующего между съездами народных депутатов СССР.
Подводя итог рассмотрению вопроса особенностей советского конституционализма, стоит отметить, что значимые поправки в Конституцию 1977 г. были внесены 14 марта 1990 г. Учреждение должности Президента СССР (что вполне обоснованно признается ошибочным3), отмена существовавшей не одно десятилетие однопартийности, введение на территории СССР института частной собственности фактически свидетельствовали о происходящих глубинных переменах в государственности СССР.
Библиографический список
1. Брежнев О. В. Верховный Суд СССР как орган конституционного надзора в 1924-1933 гг. / О. В. Брежнев //
2 См.: Упоров И. В. Полномочия и обязанности народного депутата местного Совета СССР (от Конституции 1977 года до распада советского государства) // Современные научные исследования и разработки. 2018. № 1 (18). С. 407.
3 См.: Иванников И. А. Деятельность Президента СССР и Верховного Совета СССР в период ликвидации советского государственного строя // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2016. № 4. С. 25.
Известия Юго-Западного государственного университета. - 2016. - № 4 (67).
2. Дадымов З. О. Совет Национальностей Верховного Совета Союза ССР (конституционно-правовой статус): автореф. дис. ... канд. юрид. наук / З. О. Дадымов. -М., 1990. - 24 с.
3. Земцов А. Л. Конституция СССР 1977 г. / А. Л. Зем-цов // Проблемы современной науки и образования. -2017. - № 22 (104).
4. Иванников И. А. Деятельность Президента СССР и Верховного Совета СССР в период ликвидации советского государственного строя / И. А. Иванников // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. - 2016. - № 4.
5. Курьянович А. В. Выборы в Верховный совет СССР 1937 г. как легитимация советского общественно-политического режима (на примере Белорусской ССР) / А. В. Курьянович // Вестник Самарского университета. История, педагогика, филология. - 2016. - № 1.
6. Максимова О. Д. Разработка и обсуждение проекта первой конституции СССР в комиссии ЦИК СССР (июнь 1923 г.) / О. Д. Максимова // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2011. - № 4.
7. Упоров И. В. Полномочия и обязанности народного депутата местного Совета СССР (от Конституции 1977 года до распада советского государства) / И. В. Упоров // Современные научные исследования и разработки. - 2018. - № 1 (18).
8. Фокин А. А. Организационно-технические мероприятия избирательных компаний в позднем СССР / А. А. Фокин // MSGISTRA VITAE: электронный журнал по историческим наукам и археологии. - 2015. - № 2.
Bibliograficheskij spisok
1. Brezhnev O. V. Verhovnyj sud SSSR kak organ konstitucionnogo nadzora v1924-1933gg. /O.V. Brezhnev//
Izvestiya YUgo-Zapadnogo gosudarstvennogo Universiteta. - 2016. - № 4 (67).
2. Dadymov Z. O. Sovet Nacional'nostej Verhovnogo Soveta Soyuza SSR (konstitucionno-pravovoj status): avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk / Z. O. Dadymov. - M., 1990. - 24 s.
3. Zemcov A. L. Konstituciya SSSR 1977 g. / A. L. Zemcov // Problemy sovremennoj nauki i obrazovaniya. - 2017. - № 22 (104).
4. Ivannikov I. A. Deyatel'nost' Prezidenta SSSR i Verhovnogo Soveta SSSR v period likvidacii sovetskogo gosudarstvennogo stroya / I. A. Ivannikov // Vestnik yuridicheskogo fakul'teta YUzhnogo Federal'nogo Universiteta. - 2016. - № 4.
5. Kur'yanovich A. V. Vybory v Verhovnyj sovet SSSR 1937 g. kak legitimaciya sovetskogo obshchestvenno-politicheskogo rezhima (na primere Belorusskoj SSR) / A. V. Kur'yanovich // Vestnik Samarskogo Universiteta. Istoriya, pedagogika, filologiya. - 2016. - № 1.
6. Maksimova O. D. Razrabotka i obsuzhdenie proekta pervoj konstitucii SSSR v komissii CIK SSSR (iyun' 1923 g.) / O. D. Maksimova // Vestnik Moskovskogo universiteta. Seriya 11. Pravo. - 2011. - № 4.
7. Uporov I. V. Polnomochiya i obyazannosti narodnogo deputata mestnogo Soveta SSSR (ot Konstitucii 1977 goda do raspada sovetskogo gosudarstva) / I. V. Uporov // Sovremennye nauchnye issledovaniya i razrabotki. - 2018. -№ 1 (18).
8. Fokin A. A. Organizacionno-tekhnicheskie meropriyatiya izbiratel'nyh kompanij v pozdnem SSSR / A. A. Fokin // MSGISTRA VITAE: ehlektronnyj zhurnal po istoricheskim naukam i arheologii. - 2015. - № 2.
