CC BY
427
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2011. № 4
Д.А. Лукашевич, аспирант кафедры истории государства и права юридического факультета МГУ*
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ДОГОВОРА ОБ ОБРАЗОВАНИИ СССР 1922 г.
В статье рассматриваются подходы к пониманию правовой природы договора об образовании СССР 1922 г., предлагается и обосновывается новый подход. Автор делает вывод об изначальном предназначении данного договора как части Конституции СССР.
Ключевые слова: образование СССР; история конституционного законодательства; I Съезд Советов СССР; Конституция СССР.
The article examines approaches to understanding of the legal character of the Treaty on the formation of the USSR in 1922, suggests and justifies a new approach. The author concludes the original purpose of the treaty as part of the Constitution of the USSR. to the legal nature of the agreement, proposed and justified a new approach. that the purpose of the treaty as part of the Constitution of the USSR.
Keywords: formation of the USSR; history of constitutional legislation; the 1st Congress of Soviets of the USSR; Constitution of the USSR.
Проблема, обозначенная в названии данной статьи, на первый взгляд может показаться уже неактуальной, ведь прошло двадцать лет с момента разрушения Советского Союза, а значит, историческая «страница» перевернута и нечего к ней возвращаться, вспоминать акт, принятый 90 лет назад. Однако «страница» хотя и перевернута, но все-таки не до конца, поскольку ясного научного осмысления процесса, происходившего в конце 80-х — начале 90-х гг. XX в. в СССР, еще нет. Одним из интереснейших фактов в этом процессе является свершившаяся «ликвидация» государства путем денонсации Договора об образовании СССР1, и более того, практически всеобщее признание данного факта как естественного, само собой разумеющегося.
Сразу возникает вопрос: можно ли прекратить существование государства путем прекращения действия договора, его образовавшего, в частности, «ликвидировать» Советский Союз путем «денонсации» Договора об образовании СССР? Для ответа на данный вопрос обратимся к анализу правовой природы Договора об образовании СССР.
* demitriyЮ07@maiLru
1 Постановление Верховного Совета РСФСР от 12.12.1991 № 2015-1 «О денонсации Договора об образовании СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1799.
В учебной, а иногда и в научной литературе2 появление рассматриваемого документа связывают исключительно с работой I Съезда Советов СССР, утвердившего данный договор. В таком случае возникают по крайней мере два вопроса: утвердившего после кого и утвердившего на каком основании? Не может же орган государства, еще не существующего, функционировать, притом создавать само государство. Очевидно, если нет государства, нет и его органов. Возникновение данных вопросов свидетельствует о недооценке важного с юридической точки зрения события — состоявшейся накануне I Съезда Советов СССР конференции полномочных делегаций республик, решивших создать единое государство — Советский Союз. На важность конференции справедливо указывал в свое время профессор О. И. Чистяков3. Конференция состоялась 29—30 декабря 1922 г., и на ней были обсуждены, а затем подписаны два основополагающих документа — Декларация об образовании СССР и Договор об образовании СССР.
По мнению большинства ученых4, союзный договор после подписания на конференции полномочных представителей имел характер международно-правовой, поскольку был подписан делегатами, представлявшими юридически независимые государства. Договор об образовании СССР вместе с Декларацией затем были переданы I Съезду Советов СССР на утверждение. Что же подразумевалось под «утверждением»? Поскольку вопрос этот не простой, большинство исследователей, не пытаясь дать правовую оценку процессу утверждения, подошли к нему с другой стороны — проанализировали его правовые последствия. В связи с этим были высказаны две интересные, прямо противоположные точки зрения.
Одни ученые (Д.Л. Златопольский5, О.И.Чистяков6 и др.) придерживаются точки зрения, что после утверждения I Съездом Советов СССР — высшим законодательным органом страны — союзный договор 1922 г. перестал быть международно-правовым актом, «превратившись» в закон, другие ученые (например, С.Ф.Кечекьян7, И.И.Лукашук8, П.П. Кремнев9) считают, что союзный договор как был международно-
2 См., напр.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 55; Гросул В. Я. Образование СССР (1917-1924 гг.). М., 2007. С. 130-131.
3 Чистяков О.И. Союзный договор и современность // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1995. № 2. С. 16.
4 См., напр.: Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М., 2005. С. 19, 24; Лукашук И.И. Выступление на расширенном заседании Ученого совета Института государства и права АН СССР в январе 1991 г. // Сов. гос. право. 1991. № 5. С. 57; Чистяков О.И. К 80-летию первой Конституции СССР// Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 2004. № 5. С. 11, 19, 24.
5 Златопольский Д.Л. Разрушение СССР. М., 1998. С. 42-43.
6 Чистяков О.И. Союзный договор и современность.
7 Теория государства и права. М., 1949. С. 394.
8 Лукашук И.И. Указ. соч. С. 57.
9 Кремнев П.П. Указ. соч. С. 20-28.
правовым актом, так им и остался, а на I Съезде Советов СССР произошла лишь «инкорпорация» международно-правового акта.
Для начала рассмотрим аргументы юристов-международников в пользу инкорпорации.
Один из исследователей вопроса образования и распада СССР П. П. Кремнев считает, что съезду утверждать факт образования Союза было незачем, поскольку государство уже было создано, поэтому на Съезде произошло конституирование власти путем «рецепции» конституционно-правовых норм из международно-правового акта во внутригосударственный. Исследователь задается вопросом: «Что делегаты должны были утвердить на I Съезде: собственно факт образования единого государства, оформленный подписанием договора, или постановление съезда о принятии "в основном" положений договора конституционного характера? Ответ следует сам собой — последнее»10.
Данное утверждение автора вызывает серьезные возражения.
Во-первых, делегаты Съезда Советов «не вычленяли» из договора нормы конституционного права и нормы международного права, а голосовали (что вполне естественно) за единый акт.
Во-вторых, вместе с договором принималась Декларация об образовании СССР, которая не содержала норм конституционного права, а лишь провозглашала создание нового государства. Это свидетельствует о том, что образование СССР для Съезда не было вопросом второстепенной важности.
В-третьих, вызывает сомнение, что Съезд Советов СССР, «громада которого ... поглощала конференцию»11, будет созываться только ради конституирования структуры власти в обход главного события — образования Советского Союза. К тому же Съезд Советов открылся в тот же день, когда был подписан Договор об образовании СССР.
В-четвертых, о важности именно образования СССР свидетельствует психологическая атмосфера, царившая на Съезде Советов, многочисленные восторженные речи делегатов Съезда, славивших образование Союзного государства:
«Смидович: ...Да здравствует учреждаемый ныне (курсив мой. — Д.Л.) Союз советских социалистических республик!
Сталин: .сегодняшний день . кладет вехи между старым, уже пройденным периодом . и между новым, уже открывшимся периодом, когда отдельному существованию советских республик кладется конец, когда республики объединяются в единое союзное государ-ство...»12
10 Там же. С. 21.
11 Меткая фраза принадлежит О. И. Чистякову (ЧистяковО.И. К 80-летию первой Конституции СССР С. 10).
121 Съезд Советов СССР. Стеногр. отчет. М., 1923. С. 4-5.
7 ВМУ, право, № 4
В-пятых, как видно из выступлений на Съезде, союзный договор замышлялся именно как документ, который должен проделать долгий путь к окончательной редакции и в итоге стать высшим внутригосударственным актом страны.
Иными словами, передача Договора и Декларации об образовании СССР, подписанных на конференции, на утверждение I Съезда Советов задумывалось изначально.
«Фрунзе: ...Над оглашенным перед вами текстом (союзного договора. — Д.Л.) мы работаем уже давно. В основных чертах он был рассмотрен и принят на предшествующих национальных съездах — Украины, Закавказья и Белоруссии. Те основные моменты, которые были выдвинуты на этих съездах, легли в основу и настоящего предлагаемого вашему вниманию союзного договора. В дальнейшем эту работу продолжала конференция полномочных делегаций, избранных национальными съездами. Делегации внимательно рассмотрели все пункты . делегации считают необходимым поступить следующим образом: сейчас утвердить и текст декларации, и текст союзного договора только в основном.»13.
Таким образом, над главным законом нового государства работали скрупулезно и кропотливо.
В-шестых, из стенограммы заседания полномочных делегаций следует, что делегаты выносили на рассмотрение Съезда три документа — Декларацию, Договор об образовании Союза ССР и проект постановления Съезда об утверждении этих документов (а не только проект постановления, как пишет П. П. Кремнев).
«КАЛИНИН: Порядок дня, занятия конференции, принятия деклараций, рассмотрение и утверждение договора, проект постановления Съезда Союза Советских Федераций. Дополнений нет.14
КАЛИНИН. Я предлагаю после прочтения проекта декларации прочесть и договор и постановление. После этого утвердим договор и постановление и тогда же утвердим декларацию.»15
Данные факты свидетельствуют не в пользу инкорпорации.
И на конференции, и на Съезде рассматривался один и тот же акт, и это следует, например, из выступления на конференции ее председателя.
«ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. Есть несколько предложений. Я только переголосую последнее. Кто за то, чтобы этот договор принять, подписать и внести на съезд советов, с тем чтобы потом он пошел на одобрение на местные ЦИК и для дальнейшей переработки
13 Там же. С. 11-12.
14 Орфография сохранена.
15 Цит. по: Кремнев П.П. Указ соч. С. 243-244.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ. ... Кто за то, чтобы принять этот договор и внести его на съезд советов без поправок. Кто против — мало. Договор принимается. Теперь приступаем к обсуждению декларации»16.
Таким образом, даже применяемые современным правом конструкции доказывают отсутствие инкорпорации договора об образовании СССР 1922 г.
Далее, если мы обратимся к ст. 25 Договора, то увидим интересную формулировку: «Утверждение, изменение и дополнение союзного договора подлежат исключительному ведению Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик». Следовательно, процедура утверждения договора съездом предусматривалась самим договором.
Согласно другому аргументу П. П. Кремнева I Съезд Советов СССР не был «наделен соответствующими полномочиями по принятию актов законодательного характера», а «общесоюзные органы государственной и исполнительной власти» начали действовать «с вводом в действие первой Конституции СССР, принятой 2-й сессией ЦИК СССР 6 июня 1923 г.». Поэтому «I Съезд Советов СССР следует признать учредительным, в силу чего придать Договору 1922 г. качество закона он не мог в принципе»17.
Данный аргумент вызывает недоумение: исследователь по сути создает замкнутый круг — нелегитимный Съезд избирает ЦИК, который вводит в действие Конституцию, легитимирующую сам Съезд. Однако в реальности было иначе: I Съезд Советов приступил к реализации положений договора не только путем его утверждения, но и путем формирования Центрального исполнительного комитета СССР, что свидетельствует о полномочности Съезда.
П. П. Кремнев противоречит своим же аргументам — в одном из параграфов своего исследования, когда ученый доказывал международно-правовой характер принятого делегатами конференции договора, он заключил: «... большинство участников конференции были согласны с тем, что их главная и скорейшая задача заключается в подписании международного договора об образовании федеративного государства, а в этой федерации в соответствии с уже заключенным соглашением и на его основе Съезд Советов как высший орган государственной власти может принимать нормы конституционного характера. Об этом свидетельствует содержание и ход работы конференции полномочных делегаций»18. Имел ли съезд законодательные полномочия или нет, к сожалению, так и осталось неясным.
Поэтому вряд ли можно говорить об инкорпорации. Против нее свидетельствует не только сам союзный договор 1922 г., но также ход работы конференции полномочных представителей и Съезда Советов
16 Там же. С. 245-246.
17 Кремнев П.П. Указ. соч. С. 23.
18 Там же. С. 16.
СССР. Факт инкорпорации опровергает и само дальнейшее историческое развитие СССР: союзные республики, которыми впоследствии становились автономные республики, а также государства, вошедшие в состав СССР, были приняты на основании актов внутреннего права.
Однако, думается, инкорпорации не могло быть в принципе. Исследователи высказывают разные точки зрения по вопросу о правовой судьбе союзного договора после утверждения его I Съездом Советов СССР и не анализируют его юридическую природу с момента утверждения конференцией полномочных представителей, сходясь во мнении, что после утверждения конференцией договор был международно-правовым. Представляется, что это не так. Как известно, субъектами международного права в первую очередь являются государства. Поэтому если утверждать, что Договор об образовании СССР был международно-правовым актом, то нужно делать вывод, что СССР не был государством, а представлял собой в лучшем случае конфедерацию, поскольку наличие международно-правовой правосубъектности и у государства, и у его частей — это нонсенс. Если же исходить из традиционного представления об СССР как о государстве, то получается, что союзный договор 1922 г. никогда не был международно-правовым актом, а значит, его инкорпорация просто невозможна. Рассматриваемый договор имел характер учредительный, т.е. однократно вызвавший правовые последствия в виде создания государства, после же выполнения своей «роли» договор утрачивает юридическое значение. Правовая природа договора о создании государства и соотношение данного договора с международно-правовыми договорами, как представляется, аналогичны договору о создании юридического лица в частном праве и его соотношению с гражданско-правовыми договорами: внешне договоры схожи, но по содержанию и правовым последствиям они принципиально различны. Поэтому будет выглядеть странной попытка ликвидировать юридическое лицо путем прекращения договора о создании данного юридического лица. И если данная конструкция для частного права очевидна, то почему-то та же логика в отношении публичного права исследователями не замечается.
Таким образом, Договор об образовании СССР не был международно-правовым актом, а был актом учредительным.
С учетом того, что все республики, ставшие затем членами нового государства, обеспечили своих делегатов необходимыми полномочиями на подписание договора, получается следующее: договор вступил в силу с момента его подписания на конференции полномочных делегаций, а следовательно, образование СССР было юридически оформлено, и деятельность его органов, в том числе I Съезда Советов СССР, легитимирована.
Однако не может не привлечь внимания еще один интересный факт — содержание работы конференции полномочных делегаций. Казалось бы, если делегаты создают общее государство, то они должны
были бы в первую очередь обсуждать вопросы, связанные с формой государственного единства, разграничением компетенции между Союзом и союзными республиками, со структурой высших органов государственной власти и т.д. Но конференция проходит чрезвычайно оперативно и на ней по сути обсуждаются лишь стилистические правки в договор и в декларацию, внимательнейшим образом выверяется их текст. Аналогичную работу, предполагалось, будет проводить I Съезд Советов СССР, а также центральные исполнительные комитеты союзных республик, которым затем после съезда будут переданы Договор и Декларация для анализа. Возникающие в этой связи предположения о реальной роли союзного договора, которая отводилась ему союзными республиками, подтверждаются рядом документов.
Так, 13 декабря 1922 г. VII Съездом Советов УССР принимается постановление «Об основах Конституции Союза Социалистических Советских Республик», предусматривающее несмотря на название акта положения, которые, по мнению УССР, необходимо «включить в основу нового союзного договора (курсив мой. — Д. Л.)» . Кроме того, п. 9 указанного постановления предусматривает, что «утверждение, изменение и дополнение Союзной Конституции или заменяющего таковую союзного договора (курсив мой. — Д.Л.) составляет исключительную прерогативу съезда Советов Республик». А п. 16 постановления содержит следующее предложение: «ЦИК Союзных республик обязывается провести соответственные договору о Союзе Социалистических Советских Республик изменения в своих конституциях». В другом постановлении того же VII Съезда Советов УССР также содержатся достаточно интересные положения: «Принимая во внимание согласие, выраженное правительствами братских республик РСФСР, БССР и Федерации Закавказских Социалистических Советских республик на созыв Общесоюзного съезда для выработки и утверждения основ Конституции Союза Социалистических Советских Республик... постановляет... делегатов, избранных на Всероссийский съезд, облечь от имени УССР делегатскими полномочиями на разработку и окончательное утверждение Конституции Союза Советских Социалистических Республик (курсив мой. — Д.Л.)».
Также интересно отметить выступление на конференции полномочных делегаций Рыкова и Сталина. Одним из делегатов конференции (Петровским) было внесено предложение о принятии Декларации об образовании СССР Съездом Советов СССР без дальнейшей передачи в союзно-республиканские ЦИК, на что Рыков в своем выступлении заметил: «Здесь есть одно неудобство. Декларация и договор составят единый основной закон всей конституции19 (курсив мой. -Д.Л.). Разбить основной закон на две части и одну половину утвердить сейчас, а другую и притом главнейшую отложить на 3 месяца, неудобно. Лучшее и удоб-
19 Орфография сохранена.
нее основной закон целиком принять и утвердить в качестве основного закона сразу. Декларация вступить в силу без договора не может и весь основной закон вступит в силу сразу через 3 месяца». Сталин также возразил Петровскому: «Дело в том, что так не делается. Над нами будут смеяться. В договоре не сказано, что мы действуем на основании Советской власти и основы Советской власти не изложены. В договоре не сказано, что власть будет строиться на диктатуре пролетариата. Это не преддверие, а основание всяких договоров, возможных между республиками. Она написана в тоне прокламации, но все декларации так пишутся. На 3-м Съезде Советов РСФСР, когда были декларации и основные пункты конституции, их объединили в единый основной закон и вместе они составляют конституцию (курсив мой. — Д.Л.). Этот пункт общепринятый, и то, что предлагают, нецелесообразно.».
О союзном договоре как о конституции говорилось и на сессии Всеукраинского ЦИК в апреле 1923 г., когда рассматривался вопрос о содержании договора20.
Исходя из приведенных документов можно сделать несколько важных выводов: во-первых, декларация и договор об образовании СССР изначально мыслились как конституция нового государства, в которой декларация будет выполнять роль преамбулы; во-вторых, за логику построения новой конституции была принята логика построения Конституции РСФСР 1918 г., также включавшая декларацию — Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Таким образом, союзный договор был прежде всего основным законом нового государства, а договора, который бы создавал новое государство «с чистого листа», в истинном смысле договора об образовании государства не было. И объясняется это, пожалуй, тем фактом, что до декабря 1922 г. Советский Союз фактически существовал. В этой связи вызывают интерес многочисленнейшие упоминания еще до образования СССР в официальных документах будущих союзных республик понятия «Советская Федерация»21.
Ярким примером, показательным во многих отношениях, является выступление одного из делегатов II Всеазербайджанского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейский и матросских депутатов в мае 1922 г.: «Задают вопрос: "платит ли нам деньги за керосин Р.С.Ф.С.Р.?" ... Нефть составляет не только собственность одной Азербайджанской республики, но и всей федерации, всех советских республик.»20.
20 Протоколы Всеукраинского Центрального Исполнительного Комитета. 11-12 апреля 1923 г. Стеногр. отчет. 2-я сессия. 7-й созыв. Харьков, 1923. С. 8.
21 Заявление союзных республик на IX Всероссийском Съезде Советов по докладу о Красной Армии от 27.12.1921 г. // IX Всероссийский Съезд Советов. Стеногр. отчет. М., 1921. Отчет № 5. С. 25 26.; VII Всеукраинский Съезд Советов. 10-14 декабря 1922 г. Стеногр. отчет. Харьков, 1922. С. 1.
22 Второй созыв Всеазербайджанского съезда Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатов: Стеногр. отчет. Баку, 1922. С. 89.
Таким образом, существование единого государства на практике не вызывало сомнений, поэтому ставился вопрос лишь о создании основного закона данного государства, а договор, отражавший юридически факт объединения республик, по-видимому, казался лишним.
Теперь обратимся к Постановлению об утверждении декларации и договора об образовании СССР23, содержащему формулировку, которая не может не привлечь к себе внимания: П. 1 данного постановления устанавливает: «Декларацию и союзный договор в основном утвердить».
Слова «в основном» содержат некую неопределенность: вступил договор в силу или нет? Передача договора и декларации на рассмотрение союзных ЦИК вроде бы свидетельствует о том, что оба документа еще не вступили в силу. Получается, что основной закон у вновь образованного государства еще не появился. Каким же образом следует толковать слова «в основном»? Думается, буквально, а что подразумевается под этими словами, вероятно, и сами делегаты точно не знали. Однако логически определить смысловое содержание слов не так и сложно. Кажется, не вызывает сомнения, что под «загадочными» словами подразумеваются:
— образование СССР (на это дали согласие все республики — соответствующие решения приняли республиканские съезды советов);
— существование таких органов, как Съезд Советов СССР и ЦИК СССР (аналогичная структура власти была и в самих республиках).
Наличие хотя бы этих двух положений вполне достаточно для того, чтобы юридически на конституционном уровне подтверждалось существование Союза ССР и ЦИК — его органа, которому было поручено ввести в действие союзный договор, а вместе с ним и декларацию в окончательной редакции. По справедливому замечанию Ю. П. Бровки, в период с 30. 12. 1922 г. по 06. 07. 1923 г. «федеративное государство уже существовало, но еще находилось в стадии конституционного оформления»24.
ЦИК союзных республик скорее волновали вопросы разграничения полномочий между центральной властью и республиканской, нежели общая модель власти нового государства. В этой связи С. П. Маргунский, ссылаясь на архивные данные, пишет, что 31. 03. 1923 г. в Белоруссии на сессии ЦИК было высказано «пожелание, чтобы каждая из договаривающихся советских республик могла иметь своих полномочных представителей не только в высших законодательных органах Союза ССР, но и в исполнительных органах — со-
23 Постановление об утверждении декларации и договора об образовании СССР // I Съезд Советов СССР. Приложение № 1. С. 8.
24БровкаЮ. П. Международная правосубъектность БССР. Минск, 1967. С. 68-69.
юзном совнаркоме и союзном Совете труда и обороны с правом решающего голоса»25.
Таким образом, оценивая правовую природу договора об образовании СССР 1922 г., можно сделать вывод, что данный договор являлся не международно-правовым, а учредительным актом, имеющим внутригосударственную природу. Вместе с тем договор не являлся в собственном смысле договором о создании государства, а был лишь частью конституции, и, наконец, Договор об образовании СССР 1922 г. изначально рассматривался как часть этой разрабатываемой конституции.
Список литературы
1. IX Всероссийский Съезд Советов: Стеногр. отчет. М., 1921.
2. VII Всеукраинский Съезд Советов: Стеногр. отчет, Харьков, 1922.
3. Кремнев П.П. Распад СССР: международно-правовые проблемы. М.,
2005.
4. Образование Союза Советских Социалистических республик: Сб. док. М., 1972.
5. Первый Закавказский Съезд Советов. Тифлис, 1923.
6. I Съезд Советов СССР. Стеногр. отчет. М., 1923.
7. Чистяков О.И. Союзный договор и современность // Вестн. Моск. унта. Сер. 11. Право. 1995. № 5.
25 Маргунский С.П. Государственное строительство БССР в годы восстановления народного хозяйства (1921-1925). Минск, 1966. С. 48-49.
