CC BY
74
Бюджетно-налоговая политика
разграничение расходных полномочии в системе межбюджетных отношений
в. А. слЕПов,
доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой «финансы и цены», заслуженный деятель науки рф
в. к. бурлачков,
доктор экономических наук, профессор российская экономическая академия им. Г. в. Плеханова
развитие системы расходных полномочий трех уровней бюджетной системы россии является одной из главных целей реформы межбюджетных отношений. Оно должно не только создать условия для эффективного использования финансовых ресурсов, но и определить зоны ответственности властей.
В последние годы в россии была проведена сложная работа по более четкому разграничению расходных полномочий и ответственности между бюджетами всех уровней бюджетной системы. Осуществлена комплексная инвентаризация существующих нормативно-правовых актов, которые содержат регламентацию обязательств и полномочий по расходам. на этой основе сформирована базовая схема закрепления расходных полномочий и ответственности каждого уровня власти за предоставление и финансирование необходимых бюджетных услуг. Уточнены расходные полномочия каждого уровня бюджетной системы. реформирован механизм распределения Фонда финансовой поддержки регионов. Определены основы инвестиционной поддержки субъектов Федерации. разработаны методики формирования и использования Фонда регионального развития и Фонда развития региональных финансов, а также методика оценки кредитоспособности регионов. Проведена работа по реформированию межбюджетных отношений на уровне «регион — местные органы власти», а также по созданию соответству-
ющего методического обеспечения. Подготовлены Методические рекомендации субъектам российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений.
Однако в настоящее время в российской экономике проявились новые факторы, активно воздействующие на развитие расходных полномочий уровней власти и предопределяющие их дальнейшую эволюцию. к этим факторам относятся:
- изменения в финансовых потребностях регионов и муниципалитетов в результате дифференциации в темпах их экономического развития;
- проявление под воздействием мирового финансового кризиса неустойчивости развития российских регионов;
- отсутствие четкости в законодательном разграничении расходных полномочий;
- дисбаланс в расходных полномочиях уровней власти в результате изменения бюджетного законодательства;
- увеличение роли дотаций и субвенций в финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета региональным бюджетам, при одновременном снижении значения субсидий. изменения в финансовых потребностях регионов
и муниципалитетов в результате дифференциации в темпах их экономического развития. В условиях значительного расхождения темпов экономичес-
кого роста финансовые возможности конкретных регионов оказались различными. Это обострило проблему сильной дифференциации регионального развития. В перспективе экономический рост может поддерживаться как за счет предоставления регионам дополнительных ресурсов для реализации инвестиционных проектов, так и за счет разработки и осуществления общефедеральных инвестиционных программ. На первый взгляд, сочетание двух этих направлений является затратным, и приоритет предпочтительнее отдать какому-либо одному из них. Тем не менее, с экономической точки зрения указанные направления нельзя считать взаимоис-ключаемыми. Целью реализации общефедеральных инвестиционных программ является создание, во-первых, инфраструктуры; во-вторых, точек экономического роста по всей территории страны. Очевидно, что конкретными выгодоприобретателями при таких инвестициях становятся регионы. При правильном сочетании федеральных и региональных интересов инвестиции из федерального бюджета, а также инвестиции государственных корпораций могут распределяться по территории страны с учетом требований сбалансированной региональной политики, т. е. в целях выравнивания регионального развития и стимулирования экономического роста в депрессивных регионах. Очевидно, что в этом случае рентабельность инвестиций окажется ниже, чем при их осуществлении в развитых регионах. Но в данном случае дополнительные издержки можно охарактеризовать как социальные. Их финансирование способен взять на себя федеральный бюджет.
проявление под воздействием мирового финансового кризиса неустойчивости развития российских регионов. В условиях влияния мирового финансового кризиса на развитие российских регионов наиболее актуальной становится проблема воздействия расходных полномочий уровней власти на активизацию экономических процессов. Широкие расходные полномочия региональных и местных властей в сфере развития инфраструктуры могут создавать своеобразную «подушку безопасности» на случай возникновения локальной экономической неустойчивости при кризисных ситуациях в конкретных производствах и отраслях, преобладающих на данной территории. Региональные и местные власти способны более оперативно, чем федеральные власти, реагировать на формирование таких явлений. Например, они могут заранее создавать льготные условия для развития на своей территории иных производств или обеспечивать мерами своей
политики диверсификацию экономики. Кроме того, у региональных и местных властей есть возможности по внесению корректив в утвержденную на определенный период бюджетную политику, в том числе путем пересмотра некоторых бюджетных показателей.
отсутствие четкости в законодательном разграничении расходных полномочий. До внесения в 2005 г. поправок и изменений в Бюджетный кодекс РФ в отечественном законодательстве существовала норма, устанавливающая, что разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы устанавливается государственными органами РФ. Кроме того, в Бюджетном кодексе РФ содержалась статья, определяющая расходы, совместно финансируемые из федерального, региональных и местных бюджетов. С 1 января 2005 г. в Бюджетный кодекс РФ включено понятие «расходные обязательства», под которыми понимаются обусловленные законом или иным нормативным актом обязанности Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования предоставить бюджетополучателям средства соответствующего бюджета. Статьей 7 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований. Правовой нормы относительно расходов, совместно финансируемых бюджетами трех уровней, в действующем Бюджетном кодексе РФ не содержится.
С экономической точки зрения понятие «расходные полномочия» являются более широким понятием, чем «расходные обязательства». Последние представляют собой средства, закрепленные в конкретном бюджете, утвержденном в установленном порядке. Поэтому в отличие от них «расходные полномочия» относятся не к состоявшимся, а к будущим действиям, возможность которых существует в настоящем. иными словами, «расходные полномочия» характеризуют потенциал действий по изменению структуры расходов в будущем периоде. Это понятие особенно важно при анализе возможностей бюджетной политики регионов и муниципалитетов на долгосрочную перспективу, при определении влияния субнациональных властей на темпы экономического роста.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов предусмотрены ст. 72 Конституции РФ. Это, разумеется, связано не с невозможнос-
тью разграничить определенные полномочия, а со спецификой правового регулирования конкретных сфер общественной жизни. речь идет о том, что в определенных случаях деятельность федеральной власти должна сочетаться с деятельностью субъектов Федерации. Предполагается, что передача регулирования данной сферы в ведение лишь одного из уровней власти снизит правовую защищенность интересов граждан. Это, в частности, касается социальной защиты. На федеральном уровне должны обеспечиваться минимальные для всей страны социальные стандарты. Данное положение — основное условие нормального функционирования не только федерального, но и унитарного государства. На региональном и местном уровнях могут устанавливаться дополнительные стандарты. Их использование определяется финансовыми возможностями этих властей. Понятно, что такие стандарты должны устанавливаться в дополнение к действующим федеральным минимальным стандартам.
Поэтому перечень расходных полномочий каждого из трех уровней бюджетной системы должен быть конкретизирован. Если конкретные расходные полномочия законодательно закреплены за Федерацией, то передача их осуществления на региональный уровень должна обеспечиваться передачей определенного объема средств в виде субвенций. В случае, если конкретные расходные полномочия находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, их фактическое осуществление может быть полностью возложено на субъекты Федерации с одновременным обеспечением их бюджетов дополнительными доходами за счет регулирующих налогов.
Дисбаланс в расходных полномочиях уровней власти в результате изменения бюджетного законодательства. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 рФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации» внесли существенные изменения в обязательства Федерального бюджета. В соответствии с указанными законодательными актами расходы федерального бюджета увеличились по следующим направлениям:
• финансовое обеспечение Федерального закона «О ветеранах» (в части, касающейся инвалидов войны, участников Великой Отечественной
войны, ветеранов боевых действий, тружеников тыла, жителей блокадного Ленинграда);
• финансовое обеспечение Федерального закона «О социальной защите инвалидов в российской Федерации»;
• финансовое обеспечение Федерального закона «О донорстве крови и ее компонентов»;
• возмещение (либо преобразование в денежную форму) льгот по оплате проезда на внутригородском, пригородном и внутрирегиональном транспорте, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих;
• возмещение (либо преобразование в денежную форму) иных льгот, установленных федеральными законами для военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и иных государственных (федеральных) служащих. Но сокращение расходных обязательств федерального бюджета в соответствии с вышеуказанными законами было достаточно значительным по следующим причинам:
• передача полномочий по предоставлению пособий гражданам, имеющим детей, органам государственной власти субъектов российской Федерации;
• передача полномочий по установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда, в настоящее время финансируемых за счет средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Федерации;
• передача основных полномочий по предоставлению дошкольного, начального, общего и среднего профессионально-технического образования органам государственной власти субъектов Федерации;
• передача части расходов по субсидированию сельскохозяйственного производства органам государственной власти субъектов Федерации. Представляется обоснованным, что из федерального бюджета осуществляется финансирование льгот, предоставленных действующим законодательством федеральным служащим, в том числе военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов. Кроме того, соответствует закрепленным за федеральной властью полномочиям финансирование мероприятий по гражданской обороне и мобилизационной подготовке, организация учета и воинского призыва.
В соответствии с вышеуказанными законами финансовое обеспечение участников войны воз-
лагается на федеральный бюджет, а обеспечение ветеранов труда — на региональные бюджеты. Очевидно, что в перспективе обязательства федерального бюджета по этим статьям будут снижаться, а региональных бюджетов, наоборот, возрастать.
Из федерального бюджета был передан в региональные бюджеты ряд расходных полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Это касалось образования, здравоохранения, социальной защиты. Причем передача этих расходов на региональный уровень не сопровождалась установлением минимальных социальных гарантий гражданам.
увеличение роли дотаций и субвенций в финансовой помощи, оказываемой из федерального бюджета региональным бюджетам, при одновременном снижении значения субсидий. На 2009-2011 гг. запланировано значительное увеличение дотаций и субвенций при сокращении субсидий, т. е. такой формы финансовой помощи, которая предоставляется на условиях долевого финансирования целевых расходов. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на указанный период установлен исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Это позволяет решать задачу по выравниванию финансовых возможностей субъектов Федерации по реализации законодательно установленных полномочий.
В соответствии с Методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 593), определен минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Федерации. Этот уровень рассчитывается как среднее значение показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Федерации, не входящим в число 10 субъектов Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности.
Для обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов и недопущения увеличения дифференциации в уровне социально-экономического развития субъектов РФ в 2009-2011 гг. предусмотрено увеличение дотаций на выравнивание бюджетной обеспечен-
ности субъектов РФ по сравнению с 2008 г. более высокими темпами, чем прогнозные показатели динамики инфляции.
Снижение объема субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, может привести к снижению эффективности средств на региональном уровне.
Проанализированные выше факторы оказывают существенное влияние на расходные полномочия федеральных, региональных и местных властей. Они позволяют определить направления развития расходных полномочий.
приоритетными направлениями развития системы расходных полномочий между бюджетами трех уровней являются:
— расширение полномочий региональных и местных властей при разработке инвестиционных программ модернизации и развития инфраструктуры, в том числе частично финансируемых за счет средств, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов;
— применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам;
— использование программного подхода к долгосрочному развитию сситемы расходных полномочий.
Расширение полномочий региональных и местных властей в разработке инвестиционных программ модернизации и развития инфраструктуры, в том числе частично финансируемых за счет средств, предоставляемых в форме межбюджетных трансфертов. Развитие расходных полномочий уровней бюджетной системы на основе рационального ранжирования социально-экономических задач, решаемых соответственно федеральными, региональными и муниципальными властями, следует осуществлять исходя из критерия: чем выше заинтересованность общества в решении конкретных задач, тем более высоким уровнем власти они должны решаться. Обеспечение интересов граждан в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура) в конкретном субъекте Федерации должно сочетаться с наличием уровня услуг, одинакового для всех субъектов Федерации.
Реализация общефедеральных программ развития не может подменить инвестиционные программы конкретных регионов, отражающих специфику современного этапа их социально-экономического развития. Но в большинстве регионов осуществление таких программ возможно лишь
за счет ресурсов, поступающих из федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений. Эффективность программ определяется не только целесообразностью расходования ресурсов исходя из потребностей данного региона, но и степенью взаимосвязи этих расходов с реализацией общефедеральных инвестиционных программ. Такая взаимосвязь позволяет обеспечить максимальный синергетический эффект использования ресурсов. Это справедливо не только для инвестиционных и инновационных программ, но и для программ в сфере образования и здравоохранения. их согласованность необходима для предотвращения параллелизма в использовании федеральных и региональных бюджетных ресурсов и ускорения решения актуальных социально-экономических проблем конкретных регионов.
Повышение доли средств, выделяемых на инвестиции и инновационное развитие в межбюджетных трансфертах предопределяет увеличение субсидий по сравнению с дотациями и субвенциями. Эта форма бюджетных трансфертов позволяет обеспечивать непосредственную связь федеральных и региональных расходов при решении задач ускорения экономического развития.
применение законодательно установленных минимальных социальных стандартов при определении объемов финансовой помощи регионам и муниципалитетам. использование социальных стандартов непосредственно связано с наличием предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, установленных ст. 72 Конституции рФ.
При использовании минимальных социальных стандартов необходимо учитывать одно важное обстоятельство. Существует реальная вероятность того, что на практике не всегда удастся применять стабильные показатели этих нормативов. иными словами, они неизбежно будут зависеть от реальных возможностей бюджетной системы. Например, падение мировых цен на нефть резко снизит доходы консолидированного бюджета, а это потребует соответствующей корректировки расходов. Поэтому законодательно целесообразно установить следующую норму: минимальные социальные стандарты, определяемые в соответствующем законе, должны носить ориентировочный характер и фиксироваться на среднесрочный период. Фактические социальные стандарты следует ежегодно определять при принятии закона о федеральном бюджете.
Применение минимальных социальных стандартов при финансировании расходов по предметам совместного ведения российской Федерации и
ее субъектов не может рассматриваться в качестве вмешательства в компетенцию субъектов Федерации. Участие в финансировании таких расходов является обязанностью Федерации.
использование программного подхода к долгосрочному развитию расходных полномочий. Перспективным направлением развития расходных полномочий уровней власти, их финансового обеспечения является разработка и реализация специальных программ, предусматривающих комплекс мероприятий в сфере совершенствования финансирования основных направлений социально-экономического развития регионов и муниципалитетов. В россии накоплен опыт применения таких программ. В частности, в нашей стране была реализована Программа развития бюджетного федерализма в российской Федерации на период до 2005 г. Ее выполнение обеспечило замену системы разграничения расходных полномочий, действовавших с конца 1990-х гг. В указанной Программе подчеркивалось: «только законодательно установленные налогово-бюджетные полномочия могут быть основой для реальной, поддерживаемой четкими правовыми механизмами, ответственности органов власти субъектов и местного самоуправления за результаты своей финансовой и социально-экономической политики».
Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. имела в качестве одной из своих основных задач разграничение расходных полномочий и сокращение нефинансируемых мандатов. Она связывала воедино разграничение расходных полномочий и сокращение федеральных мандатов.
расходные полномочия трактовались в Программе как «права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции: осуществлять нормативное правовое регулирование бюджетных расходов (в том числе определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов); обеспечивать их финансовыми средствами; проводить финансирование общественных услуг. Программа относила к расходным полномочиям право определять требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов.
Программа предусматривала в качестве наиболее существенного изменения в распределении расходных полномочий между уровнями бюджетной системы обеспечение финансовыми средствами социальных выплат и льгот отдельным категориям
граждан, установленных федеральными законами, в основном за счет средств федерального бюджета при их возможном финансировании из бюджетов субъектов Российской Федерации за счет выделяемых на эти цели из федерального бюджета субвенций и субсидий.
Новая программа развития расходных полномочий должна основываться на следующих принципах [1]. Если конкретные расходные полномочия законодательно закреплены за Федерацией, то передача их осуществления на региональный уровень должна обеспечиваться передачей определенного объема средств в виде субвенций [2]. Если конкретные расходные полномочия находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов, то их фактическое осуществление может быть полностью возложено на субъекты Федерации с одновременным обеспечением их бюджетов дополнительными доходами за счет регулирующих налогов.
Изменения в законодательстве, связанные с перераспределением расходных полномочий, ведут к их закреплению за определенным уровнем власти. В этом случае конкретные расходы будут обеспечиваться только при наличии собственных средств в соответствующих бюджетах.
В ряде научных работ по проблемам межбюджетных отношений предлагается обеспечить детальное разделение полномочий между уровнями власти, вплоть до определения конкретных объектов финансирования. Такая постановка вопроса фактически предполагает ликвидацию сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Но, как отмечалось выше, наличие данной сферы продиктовано ее особым значением для защиты прав граждан. Конституцией РФ им гарантируется равная доступность для населения услуг здравоохранения и образования, а также социальная защита. Следовательно, обеспечение интересов граждан в данной сфере в конкретном субъекте Федерации должно сочетаться с наличием уровня услуг, одинакового для всех субъектов Федерации. Эта задача не может быть решена при пообъектном закреплении расходных полномочий. Она решается использованием минимальных социальных стандартов, общих для всех регионов.
Анализируя основные направления развития расходных полномочий между уровнями власти,
необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Как показывает мировой опыт становления бюджетного федерализма, развитие бюджетных полномочий в значительной степени подчинено решению конкретных стратегических и тактических задач, стоящих перед государством, в том числе в экономической сфере. В этой связи необходимо отметить, что основным направлением развития российской экономики является стимулирование научно-технического прогресса, использование высоких технологий. Эта цель может быть достигнута совершенствованием системы образования, инвестициями в фундаментальную науку и прикладные исследования. В современных условиях поддержка системы образования является общенациональной задачей. Передача финансирования образования на региональный уровень будет означать отказ от обеспечения федеральных стандартов в этой сфере, снизит возможности получения образования для широких слоев населения. Представляется более обоснованным осуществлять финансирование образования из федерального бюджета. Кроме того, задачей федерального центра в современных условиях должно считаться обеспечение общенациональных норм и нормативов обеспечения населения услугами здравоохранения. На наш взгляд, финансирование этой сферы также должно осуществляться из федерального бюджета.
литература
1. Конституция Российской Федерации/Парламентская газета № 96,97 от 26.07.2007.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации/ Эксмо, 2008.
3. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670).
