CC BY
47DOI: 10.24412/2224-9125-2022-8-24-32 ХАГАЖЕЕВ Мирбек Асланович,
NIION: 2022-0079-8/22-072 соискатель кафедры
MOSURED: 77/27-025-2022-08-072 конституционного и муниципального права
юридического факультета СГУ имени Н.Г. Чернышевского, e-mail: [email protected]
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Аннотация. Конституция РФ подчеркивает особую значимость вопроса обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. При этом, как мы видим, в содержание поправок в Конституцию РФ в 2020 году были внесены уточняющие правки, определяющие систему разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды. Именно поэтому в рамках настоящего исследования предпринята попытка историко-правового анализа специфики развития разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды в контексте развития законодательства, регулирующего охрану окружающей среды. Теоретический анализ. В исследовании предпринимается попытка анализа существующего представления о развитии системы охраны окружающей среды в контексте историко-правового развития конституционный и правовых основ государства. Так, исследователь предпринимает попытку анализа общих тенденций развития права, регулирующего охрану окружающей среды в дореволюционный и постсоветский периоды, и переходит к более детальному изучению сущности развития правового регулирования разграничения полномочий в постсоветский период. Коренные преобразования экономики и системы управления государством создали прочную основу для существования текущей системы. Результаты. В качестве результатов исследования автором представлена собственная модель развития системы разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды, которая логически описывает совершенствование правового регулирования вопроса обеспечения охраны окружающей среды в условиях сложного федеративного государства, которым обладает Российская Федерация.
Ключевые слова: конституционно-правовое регулирование охраны окружающей среды; охрана окружающей среды; обеспечение охраны окружающей среды; периодизация развития права в сфере охраны окружающей среды; разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды.
KHAGAZHEEV Mirbek Aslanovich,
Candidate of the Department of Constitutional and Municipal Law of the Faculty of Law of N.G. Chernyshevsky SSU
DIFFERENTIATION OF POWERS IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION IN THE CONTEXT OF THE DEVELOPMENT OF LEGISLATION IN THE FIELD OF ENVIRONMENTAL PROTECTION
Annotation. The Constitution of the Russian Federation emphasizes the special importance of the issue of ensuring environmental safety and environmental protection. At the same time, as we can see, clarifying edits were made to the content of amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020, defining the system of delimitation of powers in the field of environmental protection. That is why, within the framework of this study, an attempt has been made to analyze the historical and legal specifics of the development of the delimitation of powers in the field of environmental protection in the context of the development of legislation regulating environmental protection. Theoretical analysis. The study attempts to analyze the existing understanding of the development of the environmental protection system
in the context of the historical and legal development of the constitutional and legal foundations of the state. Thus, the researcher attempts to analyze the general trends in the development of the law regulating environmental protection in the pre-revolutionary and post-Soviet periods, and proceeds to a more detailed study of the essence of the development of legal regulation of the separation of powers in the post-Soviet period. The fundamental transformations of the economy and the system of state administration have created a solid foundation for the existence of the current system. Results. As the results of the research, the author presents his own model of the development of the system of delimitation of powers in the field of environmental protection, which logically describes the improvement of legal regulation of the issue of environmental protection in a complex federal state, which the Russian Federation possesses.
Key words: constitutional and legal regulation of environmental protection; environmental protection; ensuring environmental protection; periodization of the development of law in the field of environmental protection; delimitation of powers in the field of environmental protection.
Введение. Современное представление об охране окружающей среды в Российской Федерации опирается на множество нормативно-правовых актов, принятых в предшествующие периоды, на особенности задач, стоящих перед конкретными сообществами, на особенности рельефа, водных, лесных и иных видов ресурсов, на особенности культуры социумов и на иные особенности сложного федеративного государства. Так, даже несмотря на то обстоятельство, что сам термин «окружающая среда» приходит в конце XIX века в право из естественных наук [1], сама по себе окружающая среда играет огромное значение для общества, а потому, как мы видим, на протяжении всего XX века активно используется в законодательстве различных государств и на международном уровне. Очевидно, что развитие потребности в обеспечение охраны окружающей среды подталкивает государственные органы не только к развитию системы охраны окружающей среды, но и к постоянному совершенствованию системы распределения полномочий в сфере охраны окружающей среды.
Теоретический анализ
Проблематика во многом является достаточно широкой, а потому активно изучается представителями различных направлений из сферы права. И одним из интересных направлений является изучение истории развития законодательства об окружающей среде. Так, чаще всего на развитие законодательства в сфере охраны окружающей среды смотрят как на одну из сфер, которая последовательно развивалась в процессе эволюции государства и общества. В этом процессе выделяют три крупных периода - дореволюционный, советский и постсоветский, в рамках которых можно выделить менее продолжительные периоды [2]. Подобные модели периодизации развития системы права активно используются современными исследователями из сферы юриспруденции, но достаточно часто отражают специфику развития отечественной системы права.
Первый, дореволюционный период, обычно определяют, как период постепенного поступательного развития системы экологического права, с особым вниманием на обеспечение права на собственность. Именно в качестве одного из институтов рассматривались все виды природных ресурсов. При этом, природные ресурсы рассматривались как виды ресурсов, которые могут принадлежать государству или частным лицам. Понимание сущности объектов природы проистекает в дореволюционном праве исходя из особой их экономической важности для аграрного общества и огромного значения в вопросах обеспечения безопасности. Одним из первых документов, который закреплял право на природные ресурсы как один из видов собственности, можно считать Русскую правду, которая среди прочего обеспечивала законодательного закрепления имущественных прав на природные ресурсы [3]. Среди прочего, например, обеспечивалась охрана промыслов, как одного из источников получения важных для экономики продуктов. Сохранилось данное понимание правом природных ресурсов и в Соборном уложение, где среди прочего охота и ловля представителей животного мира и иных природных ресурсов рассматривалась в качестве одной из форм кражи имущества. Примечательно, что за подобные правонарушения предусматривались различные по своему характеру санкции.
Постепенная трансформация охраны окружающей среды происходит на фоне динамичных реформ системы государственного управления и развития промышленности. Переход от частнособственнических интересов к интересам государства в обеспечении охраны окружающей среды наиболее заметно в период между XVII -началом XVIII вв. Так, активно заметно изменение подхода к обеспечению экологической безопасности в период правления Петра I, который стремился к обеспечению охраны лесных и водных ресурсов, в том числе и в заповедных зонах. Особо важной можно считать и трансформацию представлений об экологической безопасности в
рамках городского пространства новой столицы государства [4]. Среди прочего, например, можно выделить введение ограничений на загрязнение городских водоемов, которые являлись стратегически важными для развития столицы. Активное развитие законодательства проявилось в начале XX века с появлением в Уголовном уложение 1903 года норм, которые регулировали использование санкций за уничтожение животных [5].
Традиционно первый период принято представлять, как период, в рамках которого идет активное, но тем не менее разносторонне направленное развитие норм права, регулирующих обеспечение охраны окружающей среды. Однако в данный период развитие норм права идет достаточно медленно, что, впрочем, заметно не только при изучении системы развития отечественного права в сфере охраны окружающей среды, но и при изучении зарубежных систем права. Однако, к концу XIX - началу XX вв. уже можно выделить систематизированное понимание регулирования охраны окружающей среды, которое преследовало цель не просто охрану окружающей среды, а обеспечение безопасности среды, окружающей человека.
Второй крупный период, выделенный выше, в свою очередь, условно можно разделить на два относительно непродолжительных периода. Первый период в данной группе отсчитывается с момента отмены действующего в дореволюционный период и заканчивается с развитием систематизированного регулирования вопросов обеспечения охраны окружающей среды в 1968 году. Второй период в данной группе периодов принято ассоциировать с моментом появления Основ земельного законодательства СССР. И данный период принято определять в границах 1988 года с принятием постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г.
В рамках первого подпериода мы можем обратить внимание на динамичное развитие законодательства, определяющего охрану окружающей среды на фоне динамичного становления советского права. Основной причиной динамичного развития законодательства и государственных органов, регулирующих обеспечение охраны окружающей среды в данный период, стало изменение формы собственности всех видов биологических ресурсов, которые были фактически национализированы. Постепенно вводились не только нормы регулирования общественных отношений, связанных с обращением природных ресурсов, но и связанных с обеспечением безопасности человека при использование природных ресурсов, которые не в последнюю очередь были ориентированы на обеспечение безопасности окружающей человека среды. Раз-
виваются на этом фоне и нормы санитарной безопасности, развивается система государственного обеспечения безопасности в промышленности и сельском хозяйстве, которые во многом не только развивают систему охраны труда и социальных гарантий, но и определяют особенности работы по воспроизводству природных ресурсов. Как замечает Е.В. Любченко, аналогичные процессы происходят в странах Европы и в США [6].
Однако невозможно не обратить внимание, что до принятия первой Конституции СССР, законодательное регулирование обеспечения охраны окружающей среды находит свое отражение в таких нормативных правовых актах как: Декрет «О земле», Декрет ВЦИК «О социализации земли», Земельный кодекс, Постановление НКВД и НКЗ «Об охране зеленой площади», Лесной кодекс, Декрет СНК «О недрах земли», Декрет СНК «Об охране рыбных и звериных угодий». Декреты СНК РСФСР «Об охране памятников природы», «О лечебных местностях общегосударственного значения», Постановления СНК СССР «Об охране лесов от пожаров», «Об организации лесного хозяиства» и иных нормативных правовых актах [7].
В содержании же Конституции СССР 1924 года мы находим важную задачу - обеспечение охраны природных памятников или важных для науки природных зон, биологических видов. Сегодня данный шаг мы можем оценить, как новаторский, поскольку он предопределил вектор развития норм, регулирующих охрану окружающей среды в конституционном праве. Несмотря на то обстоятельство, что значительных новаций Конституция СССР 1936 года в развитии представлений об обеспечении охраны окружающей среды не привнесла, учитывая, что до этого момента в СССР уже реализовывались нормы определяющие особенности использования возобновляемых природных ресурсов [8], мы не можем не обратить внимание на то обстоятельство, что в Конституции СССР 1936 года было прямо определено, что земля, недра, воды, леса являются собственностью динамично развивавшегося государства. Несмотря на то обстоятельство, что данное положение определяло необходимость создания системы управления различными видами ресурсов, в Конституции 1936 года мы не находим закрепления обязанностей в сфере охраны окружающей среды за государственными органами.
Как мы считаем, систематизация законодательства в сфере охраны окружающей среды в данный период связана не только с объективно выделявшейся задачей обеспечения рационального использования природных ресурсов, но и с
динамичным развитием государственного аппарата, регулировавшего вопросы использования природных ресурсов, со стремлением к созданию нормативно-правовой базы, которая упорядочивала бы общественные отношения в рассматриваемой сфере. Так, среди нормативно-правовых актов данного периода принято выделять Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране городских, пригородных, парковых, водоохранных, берегозащитных, почвенно-защитных лесов», Постановление Совета Министров СССР «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха и об улучшении санитарно-гигиенических условий населенных мест» и целый ряд иных правовых актов.
Второй же подпериод связывается с развитием закона «Об охране природы в РСФСР» 1960 года, который в дальнейшем был расширен комплексом нормативно-правовых актов, создавших основу для принятия таких правовых актов как Постановление Верховного Совета РСФСР от 20.09.1972 «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», Постановление ЦК КПСС и Совета министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы», игравших огромное значение для развития вопросов обеспечения охраны окружающей среды в условиях СССР [9]. Во многом, нормы, принятые в данный период, определили специфику распределения полномочий в условиях нового государства, образованного в 90-х годах прошлого века.
Третий период объединяет поздний советский период и период образования и развития нового государства. Данный период развития законодательства, регулирующего вопросы правового обеспечения охраны окружающей среды, связывают с динамичным развитием законодательства. Так, на фоне развития новых природо-ресурсных отраслей права и появления новых видов собственности и видов хозяйственной деятельности, развития экономики, происходит и совершенствование деятельности государственных органов, осуществляющих функции, связанные с управлением охраной окружающей среды [10]. Важное значение в обеспечении охраны окружающей среды играют такие нормативно-правовые акты как: Земельный кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об экологической экспертизе», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Земельный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Водный кодекс Российской Федерации и целый ряд иных
нормативных правовых актов. Примечательно, что сегодня развитие законодательной базы не останавливается [11].
Также примечательно, что в последнее время, произошло значительное изменение конституционно-правового регулирования вопроса обеспечения охраны окружающей среды. Актуальность изменения норм Конституции, как мы считаем, определяется не только развитием общественного запроса на обеспечение экологического благополучия, но и стремлением государства к упорядоченности в регулировании обязанностей органов государственной власти в решении проблем, связанных с охраной окружающей среды.
Существуют интересные аспекты, являющееся во многом новшеством для Конституции РФ. Так, например, известно, что на Правительство РФ, согласно содержанию, п. е.5 ст. 114 Конституции РФ, возложена задача, связанная с осуществлением мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным. Примечательно, что на Правительство РФ, согласно содержанию актуальной на момент написания исследования редакции Конституции, возложена задача и обеспечения условий необходимых для развития системы экологического образования и воспитания экологической культуры [12]. Конечно, и обеспечение развития системы экологического образования и экологической культуры, и решение иных задач в сфере обеспечения задач по охране окружающей среды, были, так или иначе, в сфере ответственности Правительства РФ. Однако это определяет актуальность вопроса по разграничению полномочий в сфере охраны окружающей среды, поскольку и природопользование, и обеспечение экологической безопасности, и охрана окружающей среды, согласно содержанию Конституции РФ, отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Учитывая выбранный нами историко-право-вой контекст, мы можем отметить, что вопрос разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды является актуальным для исследователей, изучающих специфику охраны окружающей среды. Так, мы можем обратить внимание, что федеративная природа государства определенно влияет на разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды между органами публичной власти на различных
уровнях государственного управления. Во многом это обусловлено тем обстоятельством, что в условиях федеративного государства необходимо согласование множества интересов населения различных субъектов. При этом, очевидна и потребность в разделении предметов ведения между различными уровнями публичной власти [13].
Очевидно также, что в процессе развития федеративных отношений изменяется и разграничение полномочий различных уровней публичной власти. Так, в данном контексте особый интерес представляет исследование Л.А. Тихомировой, которое посвящено вопросу периодизации развития нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды. Выделив в качестве объекта внимания период между 1992 годом и 2011, исследователь выделила 7 ключевых периодов и описала специфику разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды, отталкиваясь от изменения законодательного регулирования охраны окружающей среды.
Первый период исследователь вписала в границы между моментом подписания Федеративного договора и внесения изменений в содержание Конституции РСФСР и моментов принятия новой редакции Конституции РФ на всенародном голосовании. Как мы видим, внесение правок в содержание Конституции РСФСР варианта 1978 года позволило законодательно определить сущность разграничения полномочий между органами публичной власти РФ и субъектов РФ и сохранить данную норму в дальнейшем как наиболее удачную правовую конструкцию, регулирующую общественные отношения в сфере обеспечения охраны окружающей среды. Как мы видим, в Конституции РСФСР регулирование отношений в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности было закреплено в качестве предмета совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти. Указание на данное обстоятельство мы встречаем в содержание пункта г. ст. 81.1, пункта к. ст. 84.1 и пункта к. ст. 84.11.
При этом, согласно содержанию пункта д. ст. 72, к ведению федеральных органов государственной власти были отнесены полномочия по установлению федеральной политики и разработке федеральных программ в сфере экологического развития. Обращает на себя внимание и содержание ст. 55 Конституции, согласно которому за государством была закреплена обязанность по поощрению деятельности, которая способствует экологическому благополучию, укреплению здоровья граждан [14]. Интересно, что в Конституции РСФСР до внесения правок, данные
положения отсутствуют, в это время за государством закреплена задача «создания благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства» в статье 39 и в статье 40 упоминаются «меры по оздоровлению окружающей среды» как один из ключевых элементов реализации права на охрану здоровья граждан.
В законодательном акте до его изменения мы находим, что за высшими органами государственной власти и управления РСФСР закреплена «охрана окружающей среды», согласно содержанию, п. 11 ст. 72 Конституции. При этом, за Верховным Советом, в исходном варианте Конституции, в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, закреплено право на обеспечение единства законодательного регулирования в статье 109 Конституции. Примечательно, что, осознавая всю важность обеспечения охраны окружающей среды, законодатель в интересах настоящего и будущих поколений обязан был принимать меры для обеспечения охраны природных ресурсов и улучшения окружающей среды, в том числе в целях обеспечения природных ресурсов, что отражено в содержание статей 17 и 18 Конституции РСФСР в редакции до внесения правок.
Как мы видим, в содержании Конституции в варианте 1992 года можно найти модель различения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды, которая не встречается в исходном содержание нормативного-правового акта. Примечательно, что причиной подобного регулирования разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды можно считать специфику реализации системы разделения властей в СССР, которая не позволяла обеспечить подобную модель разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды и в содержании Конституции 1978 года, и в Конституции РСФСР 1918 года и 1924 года.
Второй этап, выделенный Л.А. Тихомировой, исследователь связывает с принятием новой Конституции РФ в 1993 году, и завершается, согласно позиции исследователя, в 2002 году. Как мы можем обратить внимание, в данный период идет активное подписание договоров между субъектами РФ и самой РФ, что во многом позволяет сформировать конституционно-правовую конструкцию обеспечения разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды. Более того, в данный период идет активно процесс принятия конституций и уставов в субъектах РФ. Примечательно, что в содержании конституционного и уставного законодательства субъектов РФ регулируются в том числе и отношения, связанные с обеспечением охраны окружающей среды, что составляет значительную часть конституционно-правового регулирования отноше-
ний в отношении распределения полномочий в сфере охраны окружающей среды. При этом, невозможно не отметить, что содержание Конституции РФ во многом продолжало внедрение норм Конституции РСФСР в редакции 1992 года, определявших за органами государственной власти РФ и субъектов РФ возможность совместного решения проблем в сфере обеспечения охраны окружающей среды.
Следующий, третий период в развитии вопроса правового обеспечения охраны окружающей среды, и как следствие разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды, исследователь связывает с принятием ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и развитием законодательной базы, регулирующей вопросы разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды [15]. Закономерно, что в процессе развития законодательной базы законодатель ставить цель обеспечения корректировки разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды, в первую очередь делая особый акцент на обеспечение универсальности и последовательности законодательства РФ и субъектов РФ.
Четвертый период описан в границах 2004 года и связан с принятием таких нормативно-правовых актов, как ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [16]. Соответствующее изменение содержания правового поля, определяющего специфику разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды, позволило обеспечить полномочиями органы местного самоуправления и уточить содержание отраслевого законодательства в соответствии с содержанием Основного закона РФ.
Пятый проект исследователь связывает с принятием ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» [17], который также продолжил процесс законодательного разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Следующий период - шестой, связывают с принятием ФЗ от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», который также продолжил трансформацию законодательного регулирования разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды, преследуя целью совершенствование законодательной базы в сфере организации публичной власти.
Последний, седьмой период, исследователь связала с принятием поправок в Градостроительный кодекс РФ и целый ряд отдельных нормативных правовых актов [18], которые во многом определяли специфику разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды на фоне динамичного развития сферы градостроительства в середине 00-х годов.
Результаты
Во многом предложенная схема периодизации отвечает потребности изучения процесса развития правового регулирования охраны окружающей среды. Однако данная периодизация не совсем отражает специфику трансформации процесса правового разграничения полномочий органов публичной власти в сфере охраны окружающей среды. Мы считаем, что логично объединение первых двух периодов, в рамках которых происходит формирование законодательной базы, определяющей охрану окружающей среды, и формируются конституционно-правовые основы разграничения полномочий в данной сфере. Рациональным можно считать и объединение иных периодов, в рамках которых проходят процессы унификации законодательной базы и постепенное ее совершенствование.
Учитывая все сказанное выше, мы можем выделить следующую периодизацию правового регулирования вопроса разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды:
Первый период - с момента образования РФ, с принятием Декларации о государственном суверенитете России 12 июня 1990 года, до момента принятия ключевого отраслевого закона - ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды»;
Второй период - с момента принятия ФЗ от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и до принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19];
Третий период - с момента принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году и по сегодняшний день.
Рационально выделение именно трех периодов развития законодательного разграничения полномочий, поскольку три данные периода органично описывают процесс изменения представлений о том, как именно перераспределяются полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. И как мы видим, в первый период достаточно динамично идет законодательное регулирование обеспечения вопросов разграничения охраны окружающей среды, в то же время, нормы носят несогласованный, а во многом и хаотичный характер. Так, в период между 1992 годом и 2002 в субъектах РФ принимаются нормативно-правовые акты, которые противоречат содержанию федерального законодательства и Конституции РФ, в основном в контексте неправильного толкования распределения полномочий в сфере охраны окружающей среды.
Естественным следствием хаотичности норм, определяющих регулирование охраны окружающей среды и разграничения полномочий в сфере обеспечения охраны окружающей среды, является формирование необходимости упорядочить содержание нормативных правовых актов, что и происходит во второй период, определенный нами. Во второй период, фактически, принимаются нормативно-правовые акты, которые систематизируют законодательство в сфере охраны окружающей среды, путем принятия значительных по степени влияния на принятые нормативные правовые акты изменений, организуя тем самым модель разграничения полномочий между органами публичной власти в сфере охраны окружающей среды. И как логическое следствие, третий период развития системы распределения полномочий является периодом, в рамках которого в законодательную базу вносятся незначительные, зачастую уточняющие изменения, которые не носят фундаментального характера в процессе обеспечения безопасности
окружающей среды и разграничение полномочий в сфере охраны окружающей среды.
Учитывая все сказанное в рамках данного исследования, мы можем сделать следующие выводы:
Во-первых, очевидно, что законодательное регулирование вопроса обеспечения охраны окружающей среды сегодня опирается не только на географические, климатические, социально-культурные, но и на историко-правовые особенности развития общества. Так, обращает на себя внимание тот факт, что вектор развития отечественного законодательства в исторической ретроспективе во многом соответствует общемировым тенденциям в обеспечении охраны окружающей среды. Более того, как мы видим, современное представление об охране окружающей среды, представленное в Конституции РФ, во многом, отражает динамику развития законодательства в предшествующие периоды, базируясь на достижениях конституционного законодательства СССР и дореволюционной России;
Во-вторых, современное понимание периодизации развития правового регулирования охраны окружающей среды, как мы видим, хоть и достаточно точно отражает специфику развития законодательства, но не дает понимание того, как именно развивается процесс разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды. Предложенная в рамках данного исследования модель периодизации процесса развития разграничения полномочий в сфере охраны окружающей позволяет отразить системные свойства разграничения полномочий в сфере охраны окружающей среды, представляя процессы распределения полномочий по обеспечению экологической безопасности, которые идут в условиях федеративного государства как органичная часть взаимодействия между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Список литературы:
[1] Нескромный В. От философии «вражды» к философии «взаимозависимости» // Зеленый мир. 1995. № 20. С. 14.
[2] Саркисов О.Р. Экологическое право: учеб. пособие для студ. учреждений высшего проф. образования / О.Р.Саркисов, Е.Л. Любарский. -5-е изд. переработанное и доп - Казань: Центр инновационных технологий, 2014. 335 с.
[3] Лисина Н.Л. История развития российского законодательства по охране окружающей среды в городах (Х В. - первая четверть XVIII В.) // Вестник Удмуртского университета. Серия «Экономика и право». 2017. Т. 27. №2. С. 127-132.
[4] Островская И.М. История становления и развития природоохранной деятельности государства в дореволюционной России// Проблемы экономики и юридической практики. 2012. №1. С. 197201.
[5] Макеева Е.Д. Становление и развитие природоохраной политики российского государства (XVII-начало XX В.) // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия История. Международные отношения. 2016. Т. 16. №1. С. 5-11.
чтттжжжжжжжжжжжжтттттттяе^^
30 ПРАВО П УПРАВЛЕНИЕ - № 8 - 2022
[6] Любченко Е.В. История развития процесса формирования природоохранной системы на международном уровне // Столыпинский вестник. 2021. Т. 3. №1. С. 59-63.
[J] Цинцадзе Н.С. Государственное регулирование социоприродных аспектов лесо- и водопользования в РСФСР в 191J-1939 гг. // Вестник Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина. 2018. №1(58). С. 44-53.
[8] Канищев В.В., Цинцадзе Н.С. Нормативное и административное регулирование социоесте-ственных проблем советского общества в 1910-1920-х гг.: некоторые результаты контент-анализа декретов советской власти // Вестник Тамбовского университета. Серия. Гуманитарные науки. 2016. Т. 21. №2(154). С. J6-85.
[9] Воронин Б.А., Воронина А.Б. Круглов В.В. Природоресурсное и экологическое законодательство в советской и современной России // Аграрное образование и наука. 2018. №1. С. 24-35.
[10] Боголюбов С.А. Перспективы развития экологического образования // Вестник Оренбургского государственного университета. 2003.№4. С.98-102.
[11]Хабарова И.А., Хабаров Д.А., Жучкова О.В. Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в РФ // Международный журнал прикладных наук и технологий «integral». 2018. №4. С. 44.
[12] Булгакова Л.С. Совершенствование полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности // Право и практика. 2021. №2. С. 33-39.
[13] Боголюбов С.А. Охрана окружающей среды в условиях федеративного государства // Образование и право. 201J. №2. С. 3J-43.
[14] Конституция (Основной закон) Российской Федерации - России от 12 апреля 19J8 г. (в ред. от 21.04.1992). Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: https://docs. cntd.ru/document/901J00028 (Дата обращения 18.01.2022)
[15] Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от J июля 2003 г. N 2J (часть II) ст. 2J09
[16] Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 30 августа 2004 г. N 35 ст. 360J
[1J] ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. N 1 (часть I) ст. 25
[18] ФЗ от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации от 25 декабря 2006 г. N 52 (часть I) ст. 5498
[19] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822
Spisok literatury:
[1] Neskromnyj V. Ot filosofii «vrazhdy» k filosofii «vzaimozavisimosti» // Zelenyj mir. 1995. № 20.
S. 14.
[2] Sarkisov O.R. Ekologicheskoe pravo: ucheb. posobie dlya stud. uchrezhdenii vysshego prof. obra-zovaniya / O.R.Sarkisov, E.L. Lyubarskii. -5-e izd. pererabotannoe i dop - Kazan': Centr innovacionnyh tekh-nologii, 2014. 335 s.
[3] Lisina N.L. Istoriya razvitiya rossijskogo zakonodatel'stva po ohrane okruzhayushchej sredy v gorodah (H V.-pervaya chetvert' XVIII V.) // Vestnik Udmurtskogo universiteta. Seriya «Ekonomika i pravo». 2017. T. 27. №2. S. 127-132.
[4] Ostrovskaya I.M. Istoriya stanovleniya i razvitiya prirodoohrannoj deyatel'nosti gosudarstva v dorev-olyucionnoj Rossii// Problemy ekonomiki iyuridicheskoj praktiki. 2012. №1. S. 197-201.
[5] Makeeva E.D. Stanovlenie i razvitie prirodoohranoj politiki rossijskogo gosudarstva (XVII-nachalo XX V.) // Izvestiya Saratovskogo universiteta. Novaya seriya. Seriya Istoriya. Mezhdunarodnye otnosheniya. 2016. T. 16. №1. S. 5-11.
[6] Lyubchenko E.V. Istoriya razvitiya processa formirovaniya prirodoohrannojsistemy na mezhdunarod-nom urovne // Stolypinskij vestnik. 2021. T. 3. №1. S. 59-63.
[7] Cincadze N.S. Gosudarstvennoe regulirovanie socioprirodnyh aspektov leso- i vodopol'zovaniya v RSFSR v 1917-1939 gg. // Vestnik Ryazanskogo gosudarstvennogo universiteta im. S.A. Esenina. 2018. №1(58). S. 44-53.
[8] Kanishchev V.V., Cincadze N.S. Normativnoe i administrativnoe regulirovanie socioestestvennyh problem sovetskogo obshchestva v 1910-1920-h gg.: nekotorye rezul'taty kontent-analiza dekretov sovetskoj vlasti // Vestnik Tambovskogo universiteta. Seriya. Gumanitarnye nauki. 2016. T. 21. №2(154). S. 76-85.
[9] Voronin B.A., Voronina A.B. Kruglov V.V. Prirodoresursnoe i ekologicheskoe zakonodatel'stvo v sovetskoj i sovremennoj Rossii//Agrarnoe obrazovanie i nauka. 2018. №1. S. 24-35.
[10] Bogolyubov S.A. Perspektivy razvitiya ekologicheskogo obrazovaniya // Vestnik Orenburgskogo gosudarstvennogo universiteta. 2003.№4. S.98-102.
[11] Habarova I.A., Habarov D.A., ZHuchkova O.V. Normativno-pravovoe obespechenie ohrany okruzhayushchej sredy v RF // Mezhdunarodnyj zhurnal prikladnyh nauk i tekhnologij «integral». 2018. №4. S. 44.
[12] Bulgakova L.S. Sovershenstvovanie polnomochij organovgosudarstvennoj vlasti Rossijskoj Feder-acii v oblasti obespecheniya ekologicheskoj bezopasnosti // Pravo i praktika. 2021. №2. S. 33-39.
[13] Bogolyubov S.A. Ohrana okruzhayushchej sredy v usloviyah federativnogo gosudarstva // Obrazovanie i pravo. 2017. №2. S. 37-43.
[14] Konstituciya (Osnovnoj zakon) Rossijskoj Federacii - Rossii ot 12 aprelya 1978 g. (v red. ot 21.04.1992). Elektronnyj fond pravovyh i normativno-tekhnicheskih dokumentov. URL: https://docs.cntd.ru/ document/901700028 (Data obrashcheniya 18.01.2022)
[15] Federal'nyj zakon ot 4 iyulya 2003 g. N 95-FZ "O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon "Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii" // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 7 iyulya 2003 g. N 27 (chast' II) st. 2709
[16] Federal'nyj zakon ot 22 avgusta 2004 g. № 122-FZ "O vnesenii izmenenij v zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii i priznanii utrativshimi silu nekotoryh zakonodatel'nyh aktov Rossijskoj Federacii v svyazi s prinyatiem federal'nyh zakonov "O vnesenii izmenenij i dopolnenij v Federal'nyj zakon "Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii" i "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii" // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 30 avgusta 2004 g. N 35 st. 3607
[17] FZ ot 29 dekabrya 2004 g. N 199-FZ "O vnesenii izmenenij v zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v svyazi s rasshireniem polnomochij organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Federacii po predmetam sovmestnogo vedeniya Rossijskoj Federacii i sub"ektov Rossijskoj Federacii, a takzhe s rasshireniem perechnya voprosov mestnogo znacheniya municipal'nyh obrazovanij" // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 3 yanvarya 2005 g. N 1 (chast' I) st. 25
[18] FZ ot 18 dekabrya 2006 g. № 232-FZ "O vnesenii izmenenij v Gradostroitel'nyj kodeks Rossijskoj Federacii i otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii"// Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 25 dekabrya 2006 g. N 52 (chast' I) st. 5498
[19] Federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. N 131-FZ "Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii"// Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 6 oktyabrya 2003 g. N 40 st. 3822
'■¡mmmmmmmmmmmmmmmm^
