CC BY
58
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
организации, участвующей в осуществлении полномочии по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства патентов»/ http://vologda-oblast.ru/dokumenty/zakony_i_postanovleniya/ postanovleniya_pravitelstva/500132/.
15 Жестянников С.Г., Екимов И.В., Хазов Е.Н. Актуальные вопросы и основные направления адаптации и интеграции трудовых мигрантов в Российское общество (на примере работы УФМС России по Вологодской области) Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 3. С. 172-175.
16 Результаты деятельности УФМС России по Вологодской области. http://www Ufms35.ru.
17 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 13 июля 2015 г., с изм. от 14 июля 2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. 7 января. № 1 (ч. 1), ст. 1. http:// www.pravo.dov.ru.
18 Результаты деятельности УФМС России по Вологодской области за 9 месяцев 2015 г. http://www Ufms35.ru.
19 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 13 июля
2015 г., с изм. от 14 июля 2015 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 1 октября 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. 7 января. № 1 (ч. 1), ст. 1. http:// www.pravo.dov.ru.
20 Богданов А.В. Хазов Е.Н. Актуальные вопросы незаконной миграции как один из видов организованной преступности в современной России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 2. С. 98-101; Богданов А.В. Хазов Е.Н. Роль место и значение оперативно-разыскной деятельности по противодействию организованной преступности в сфере незаконной миграции на территории России Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 5 С. 142-145; Богданов А.В., Турбина О.В., Хазов Е.Н. Оперативно разыскная деятельность по противодействию в сфере незаконной миграции на территории Российской Федерации Вестник Московского университета МВД России. 2015 № 4. С. 176-180; Богданов А.В., Кочукаев Н.Т., Хазов Е.Н. Контрабанда наркотиков - одна из реальных угроз национальной безопасности России Вестник Московского университета МВД России. 2013 № 9. С. 152-156.
21 Результаты деятельности УФМС России по Вологодской области за 9 месяцев 2015 г. http://www Ufms35.ru.
УДК 342 ББК 67.400.34
ПРАВОВОЕ КОНСТИТУИРОВАНИЕ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
АЛЕКСАНДР АНДРЕЕВИЧ ИЛЬИН,
начальник отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Московской области, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, магистр права E-mail: ilin-pmo@yandex.ru; АЛЛА АНАТОЛЬЕВНА ОПАЛЕВА, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктор юридических наук, профессор E-mail: allaopaleva@yandex.ru Научная специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Citation-индекс е электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Представлен анализ способов обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду; приведено сравнение содержания понятий «охрана» и «защита». Обосновывается необходимость совершенствования отраслевого законодательства, регулирующего отношения в сфере охраны окружающей среды как специального регулятора, обеспечивающего возможность реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.
Ключевые слова: охрана и защита окружающей среды, экологические права человека.
Annotation. In this article are analyzed the ways of ensuring the constitutional right to a favourable environment, in this context
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
was carried out the comparison of the contents such concepts as «preservation» and «protection». In the article is substantiated the need for improving the legislation regulating relations in the sphere of environment protection as a special controller, making possible the realization of constitutional right of citizens to favourable environment.
Keywords: protection and preservation environment, environmental human rights.
Жизнедеятельность человека в большинстве случаев связана с природопользованием. Невозможно представить себе человека, который хоть раз в день не воспользовался бы тем или иным образом ресурсами окружающей нас природной среды. Вместе с тем, в настоящее время стало, безусловно, очевидно, что любая хозяйственная деятельность человечества, связанная с природопользованием, нарушает целостность экосистемы, причиняет в той или иной степени вред окружающей среде.
Учитывая существующий масштаб взаимодействия человечества с природой, а также его негативные последствия, многими государствами на конституционном уровне закрепляются нормы, регулирующие вопросы, связанные с использованием и, как следствие, охраной окружающей среды и ее компонентов, а также обеспечением права человека на благоприятную среду обитания.
Университетом штата Коннектикут (США) в 20102013 гг. проведено исследование, направленное на изучение юридико-лингвистических особенностей норм национальных конституций, касающихся экологических прав человека1.
Было установлено, что к 2010 г. из 198 конституций развитых и развивающихся стран 142 включали, по меньшей мере, одно упоминание об окружающей среде и экологических правах человека, из них 125 имели фундаментальные положения, касающиеся данного вопроса.
Не является исключением из этого списка и Российская Федерация.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.
Действующий Основной закон Российской Федерации также содержит ряд норм, регулирующих вопросы использования природных ресурсов. Во-первых, это нормы ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Во-вторых, ст. 36 Конституции РФ, в соответствии с которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Тем не менее, как показывает практика, реализация установленного конституцией режима природо-
пользования и охраны окружающей среды оказывается малопродуктивной.
Согласно исследованию потерь лесного покрова, проведенного Институтом мировых ресурсов (WRI) совместно с группой специалистов Мэрилендского университета и Google, в среднем за год в России погибает около 4,3 млн. га лесов. С 2001 по 2013 г. площадь лесов в России сократилась на 37,2 млн. га2.
Кроме того, в настоящее время практически во всех водных объектах России, расположенных в освоенных регионах, наблюдается активное эвтрофирова-ние (увеличение массы водорослей вследствие роста концентрации в воде веществ, связанных с оборотом органики, прежде всего соединений азота и фосфора, из-за смыва минеральных удобрений с территории, а также сброса загрязненных органикой стоков). Для всех регионов России с развитой промышленностью и относительно высокой плотностью населения характерны деградация малых рек, недопустимое загрязнение крупных рек и особенно их притоков3. Уже в настоящее время около 70% поверхностных водоемов в России либо загрязнены, либо непригодны для использования в качестве источников питьевой воды. Снабжение питьевой водой становится для России одной из наиболее острых экологических проблем4.
Данные факты очевидным образом свидетельствуют о наличии «пробуксовок» и в механизме обеспечения права человека на благоприятную среду обитания.
Основным правовым актом, чье действие в конечном итоге направлено на решение данной проблемы, является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», который регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле.
В ст. 3 названного нормативного правового акта законодателем дается определение используемому в нем ключевому термину «охрана окружающей среды», под которой понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
В то же время, в ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплено не только право каждого на благоприятную окружающую среду, но также и на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.
Таким образом, решая вопрос обеспечения права на благоприятную окружающую среду, законодатель связывает его с двумя достаточно близкими по своему содержанию терминами «охрана» и «защита».
Действительно, и защита, и охрана окружающей среды имеют целью обеспечить реализацию права человека на благоприятную окружающую среду, что согласуется с основным принципом экологического права.
При этом, как отмечает С.А. Боголюбов, в этом смысле сама охрана окружающей среды не является самоцелью - ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения5.
Надо полагать, эта подобная позиция распространяется и в отношении защиты окружающей среды.
Безусловно, цель защиты и охраны окружающей среды действительно общая, но механизмы ее достижения могут быть различные. А раз существуют различные механизмы, то необходима и соответствующая им правовая инфраструктура.
Тем не менее, федеральный законодатель, упомянув в анализируемом нормативном правовом акте термины «защита» и «охрана», легально определяет только понятие охраны окружающей среды, тем самым как бы подразумевая только один механизм достижения обозначенной выше цели.
Возможно, причина подобного поступка заключается в том, что законодатель посчитал названные термины синонимами.
Однако, как показало изучение специальной литературы, категории «охрана» и «защита» по своему логическому содержанию различны.
Так, по мнению С.В. Игонина, охрана прав - это составная часть их обеспечения, которое включает в себя: адекватное законодательное закрепление правомочий субъектов права; процессуальный порядок реализации правомочий. Защита прав предполагает: меры по выявлению, пресечению и раскрытию правонарушений, посягающих на права личности; юридическую ответственность за их совершение; компенсационно-восстановительные меры, связанные с возмещением имущественного, морального вреда, причиненного субъекту в результате посягательства на его права6.
По мнению И.Ф. Амельчакова и С.А. Прудниковой, когда мы говорим об охране, то пониманием под этим термином деятельность по устранению потенциальной угрозы посягательства на охраняемые общественные отношения, а необходимость в защите общественных отношений (особенно прав и свобод человека и граж-
данина, безопасности личности) возникает при угрозе или реальном посягательстве на них либо в результате уже происшедшего их нарушения и во многих случаях является функцией и обязанностью государства7.
Мы также придерживается точки зрения о необходимости разграничения терминов «охрана» и «защита», однако, обращаем внимание на следующее обстоятельство. Охрана не всегда в состоянии устранить угрозы, но должна (и в этом ее главное предназначение) создать условия, при которых эти угрозы не могут реализоваться (превенция). Защита же необходима при реальной попытке нарушения права8.
Изложенное позволяет сделать достаточно обоснованный вывод о том, что существующие в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» терминология и механизмы правового регулирования приведенные особенности не учитывают, создавая, тем самым, предпосылки для неоднозначной трактовки его положений правоприменителем и, как следствие, формирования разнообразной правоприменительной практики.
Конституционным Судом Российской Федерации отмечается, что определенность правового регулирования, обусловленная конституционными принципами правового государства, верховенства закона и юридического равенства, предполагает, что механизм действия того или иного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы нормативных положений, находящихся в очевидной взаимосвязи9.
Резюмируя изложенное, согласимся с мнением ряда ученых и, прежде всего, Ю.Е. Винокурова, справедливо ставящего во главу угла существующую необходимость совершенствования экологического законодательства с целью исключения возможностей неоднозначного толкования его правоприменителем10. По нашему мнению, решению обозначенной нами проблемы могла бы способствовать доработка понятийного аппарата Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также определение в законе механизмов обеспечения конституционного права на благоприятную окружающую среду не только в форме охраны окружающей среды, но и путем ее защиты.
Литература
1. Конституция Российской Федерации // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. 14 января. № 2, ст. 133.
3. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. № 12-П // СЗ РФ, 15 июня 2015 г., № 24, ст. 3547.
4. Актуальные проблемы экологического права: Монография / С.А. Боголюбов. М.: Издательство Юрайт, 2015.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
5. Экологическое право. Курс лекций и практикум: учебное пособие для вузов / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен», 2007.
6. АмельчаковИ.Ф., Прудникова С.А. Соотношение правовых категорий «охрана», «обеспечение», «защита» // Закон и право. 2001. № 5.
7. Данилов-Данильян В.И. Глобальные проблемы дефицита пресной воды // Век глобализации, 2008. № 1.
8. Куприянов И.В., Потравный И.М. Профилактика и возмещение вреда, причиненного водохозяйственными правонарушениями: современное состояние и перспективы развития // Экологическое право, 2008. № 5.
9. Опалева А.А. Институт личной неприкосновенности (теоретико-правовые проблемы): Дисс... докт. юрид. наук. M., 2008.
10. Игонин С.В. Институт личной неприкосновенности работников правоохранительных органов в законодательстве современной России: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000.
11. Jeffords C. Constitutional environmental human rights: a descriptive analysis of 142 national constitutions // University of Connecticut, 2013. Working Paper № 16.
12. http://www.mk.ru/social/2015/04/10/rossiyu-nazvali-mirovym-liderom-po-sokrashheniyu-lesov.html.
Literatura
1. Konstitucija Rossijskoj Federacii // Sobranie za-konodatel'stva RF, 04.08.2014, № 31, st. 4398.
2. Federal'nyj zakon ot 10.01.2002 № 7-FZ «Ob ohrane okruzhajushhej sredy» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 14.01.2002, № 2, st. 133.
3. Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 02.06.2015 № 12-P // Sobranie zakonodatel'stva RF, 15.06.2015, № 24, st. 3547.
4. Aktual'nye problemy jekologicheskogo prava: monografija // S.A. Bogoljubov. - M.: Izdatel'stvo Jurajt, 2015.
5. Jekologicheskoe pravo. Kurs lekcij i praktikum: uchebnoe posobie dlja vuzov / pod red. d.ju.n., prof. Ju.E. Vinokurova. - M.: Izdatel'stvo «Jekzamen», 2007.
6. Amel'chakov I.F., Prudnikova S.A. Sootnoshenie pravovyh kategorij «ohrana», «obespechenie», «zashhita» // Zakon i pravo. - 2001. № 5.
7. Danilov-Danil'jan V.I. Global'nye problemy deficita presnoj vody // Vek globalizacii, 2008, № 1.
8. Kuprijanov I.V, Potravnyj I.M. Profilaktika i vozmeshhenie vreda, prichinennogo vodohozjajstvennymi
pravonarushenijami: sovremennoe sostojanie i perspek-tivy razvitija // Jekologicheskoe pravo, 2008, № 5.
9. Opaleva A.A. Institut lichnoj neprikosnovennosti (teoretiko-pravovye problemy). Dis. ... dokt. jurid. nauk. - M., 2008.
10. Igonin S.V. Institut lichnoj neprikosnovennosti rabotnikov pravoohranitel'nyh organov v zakonodatel'stve sovremennoj Rossii. Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M., 2000.
11. Jeffords C. Constitutional environmental human rights: a descriptive analysis of 142 national constitutions // University of Connecticut, 2013, Working Paper № 16.
12. http://www.mk.ru/social/2015/04/10/rossiyu-naz-vali-mirovym-liderom-po-sokrashheniyu-lesov.html.
1 Jeffords C. Constitutional environmental human rights: a descriptive analysis of 142 national constitutions // University of Connecticut, 2013, Working Paper № 16.
2 Россию назвали мировым лидером по сокращению лесов. По материалам Интернет-сайта http://www. mk.ru/social/2015/04/10/rossiyu-nazvali-mirovym-liderom-po-sokrashheniyu-lesov.html. Доступ свободный. Дата обращения 10 июля 2015 г.
3 Данилов-Данильян В.И. Глобальные проблемы дефицита пресной воды // Век глобализации, 2008. № 1.
4 Куприянов И.В., Потравный И.М. Профилактика и возмещение вреда, причиненного водохозяйственными правонарушениями: современное состояние и перспективы развития // Экологическое право, 2008ю № 5.
5 См. Актуальные проблемы экологического права: монография / С.А. Боголюбов. М.: Издательство Юрайт, 2015. С. 135.
6См.: Игонин С.В. Институт личной неприкосновенности работников правоохранительных органов в законодательстве современной России: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13-14.
7 См.: АмельчаковИ.Ф., Прудникова С.А. Соотношение правовых категорий «охрана», «обеспечение», «защита» // Закон и право. 2001. № 5. С. 16-17.
8 Подробнее см.: Опалева А.А. Институт личной неприкосновенности (теоретико-правовые проблемы): Дисс... докт. юрид. наук. M., 2008. С. 285-286.
9 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 июня 2015 г. № 12-П.
10 См.: Экологическое право. Курс лекций и практикум: Учебное пособие для вузов / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. М.: Издательство «Экзамен», 2007. С. 271.
