CC BY
192
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ: ЭКОНОМИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
УДК 338.46 Черненко О. Э.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
В статье рассмотрены противоречия процесса институционализации региональных систем образования.
Ключевые слова: Экономические институты, сферы образования, финансовый механизм.
Вступивший в силу с 1 января 2006 г. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 2003 г.) внес существенные изменения в систему местного самоуправления. Изменения затронули территориальные, организационные, финансовые основы деятельности местной (муниципальной) власти, коснулись вопросов распределения полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Управление образованием в Российской Федерации осуществляется на четырех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном и на уровне отдельного образовательного учреждения. На федеральном уровне определяется государственная образовательная политика, утверждаются государственные образовательные стандарты. Реализация государственной политики в области образования Законом Российской Федерации «Об образовании» отнесена к компетенции субъекта Федерации. Решение основной части вопросов управления сферой образования передано на региональный и муниципальный уровни.
Законом 2003 г. изменен подход к распределению вопросов местного значения между муниципальными образованиями. Перечень вопросов, подлежащих решению на уровне муниципального образования, и соответствующие им полномочия местных (муниципальных) органов определяются в зависимости от типа муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения). Законодатель исключает из ведения муниципальных поселений вопросы, связанные с образовательной деятельностью, отнеся их к вопросам местного значения, решаемым на уровне муници-
пальных районов и городских округов. К ведению муниципального района и городского округа отнесены вопросы организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, а также организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района и городского округа и организация отдыха детей во время каникул.
Таким образом, по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон 1995 г.) расширен перечень образовательных услуг, ответственность за предоставление которых населению несет теперь муниципальное образование - к организации начального и основного общего образования добавилось среднее (полное) общее образование, а также дополнительное образование и организация детского отдыха в каникулярное время.
Федеральным законом от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “Об образовании "» установлена ответственность органов местного самоуправления за реализацию гражданами права на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования. К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся полномочия: 1) по планированию, организации и контролю за деятельностью местных органов управления образованием и образовательных учреждений в целях реализации государственной образовательной политики; 2) по формированию местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов раз-
118
© Черненко О. Э., 2009
вития образования; 3) по формированию местных органов управления образованием, созданию и ликвидации образовательных учреждений; 4) по контролю за использованием зданий, помещений и иных объектов собственности образовательных учреждений, а также по строительству школьных зданий; 5) по назначению и увольнению по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием и назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений. Органы местного самоуправления обеспечивают гражданам, проживающим на их территории, возможность выбора общеобразовательного учреждения, ведут учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
Таким образом, к ведению муниципальных органов отнесены вопросы преимущественно организационного характера, не затрагивающие содержательную составляющую государственной политики в сфере образования.
При этом финансовое обеспечение образовательного процесса отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В ведении субъектов Федерации находится, в частности, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Федерации.
Органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации).
До введения в действие Закона 2003 г. деятельность общеобразовательных учреждений в части реализации ими общеобразовательных про-
грамм финансировалась из местных бюджетов. На практике это приводило к нецелевому использованию бюджетных средств, предусмотренных статьей «Образование». В итоге накапливались задолженности по выплате заработной платы работникам образования, материально-техническая база образовательных учреждений приходила в упадок.
Одним из результатов введения в действие Закона 2003 г. в части распределения финансовых полномочий между органами исполнительной власти на уровне региона и органами местного самоуправления стало выравнивание финансового положения образовательных учреждений и, в первую очередь, стабильные выплаты заработной платы работникам образовательных учреждений.
В целях реализации государственной образовательной политики, обеспечения единого образовательного государственного стандарта, регионы ищут различные пути, подходы, схемы управления системой образования. Представляется интересным опыт Самарской области, где была разработана концепция создания так называемых образовательных округов.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 июля 2002 г. № 995-р о проведении в 2002-2005 гг. в Самарской области эксперимента по организации управления образованием на основе создания образовательных округов в области была сформирована новая система управления образованием, предусматривающая объединение образовательных ресурсов нескольких муниципальных образований в одну организационную структуру (образовательный округ) с единым региональным управлением - территориальным управлением департамента образования и науки администрации области. Территориальному управлению делегируются полномочия департамента науки и образования администрации Самарской области в границах соответствующего образовательного округа. Эксперимент проводился в ходе реализации проекта «Создание и апробация моделей управления образованием на региональном и муниципальном уровнях (субрегиональном, межмуниципальном, на основе учебных и образовательных округов) с учетом демографических и социально-экономических условий».
Перед региональными и муниципальными органами ставилась цель оптимизации управления образовательными учреждениями. Эта цель могла быть достигнута путем укрупнения управленческих структур за счет перераспределения полномочий органов исполнительной власти и муниципалитетов. В соответствии с Концепцией управления
образованием на территории Самарской области1 вновь созданные органы управления должны обеспечить единый подход к реализации государственной политики в сфере образования на территории всего региона, конституционных прав граждан на образование независимо от места их проживания. Преемственность образовательных программ и соблюдение государственных образовательных стандартов должны обеспечить формирование целостной системы образования. Единое культурнообразовательное пространство гарантирует наиболее полное, комплексное удовлетворение потребностей граждан в образовательных услугах. Для регионального рынка труда создаются условия для оптимального использования возможностей системы начального и среднего профессионального образования области в. формировании кадрового потенциала региона в соответствии с экономическими и социальными задачами.
На практике создание территориальных управлений образования («образовательных округов») означает выстраивание управленческой вертикали от регионального управления образованием до руководителя общеобразовательного учреждения. При этом нельзя сказать, что органы местной власти отстраняются от управления образовательным процессом на территории муниципального образования в целом и образовательными учреждениями в частности. Административные и юридические основы эксперимента были оговорены в соответствующем постановлении губернатора области. Территориальное управление создается постановлением губернатора Самарской области по согласованию с главами местного самоуправления. С ними согласовывается также кандидатура руководителя территориального управления и место расположения управления (населенный пункт). На основании договоров, заключаемых региональным органом управления образованием и органами местного самоуправления, у школ появляются два соучредителя, которые совместно решают, в том числе, кадровые вопросы - назначение руководителя образовательного учреждения. Форма собственности на имущество муниципалитетов, переданное на правах оперативного управления учреждениям образования, не изменяется. Финансирование учреждений образования (без учета коммунальных услуг) осуществляется из регионального бюджета на основе утвержденных постановлением губернатора Самарской области нормативов из расчета на одного обучающегося. Таким образом, положение о финансировании образовательных учреждений из бюджета субъекта Федерации
начало действовать за четыре года до вступления в силу соответствующей нормы Закона 2003 г.
В настоящее время в области сформировано 11 территориальных управлений департамента образования и науки администрации области: Юго-Западное, Юго-Восточное, Кинельское, От-радненское, Северо-Восточное, Северо-Западное, Центральное, Северное, Западное, Южное и Поволжское, в которые входят все муниципальные образования области, за исключением
Самары и Тольятти. В состав, например, Южного управления входят два муниципальных района, объединяющих только сельские поселения. При этом задача оптимизации сети образовательных учреждений стоит здесь особенно остро, так как созданная десятилетия назад школьная сеть не соответствует нынешней демографической и социально-экономической ситуации района. Решить эту задачу силами только регионального управления без участия муниципальной власти невозможно. Например, вопросы реструктуризации сети нельзя решить на региональном уровне - решение о закрытии сельской школы может принять только сход граждан.
Руководители территориальных управлений департамента образования и науки администрации области (управления образовательных округов) в обязательном порядке согласовывают с общественными советами муниципальных образований, на территории которых управления реализуют свои функции, вопросы о материальном стимулировании руководителей образовательных учреждений, план работы управления и бюджетные вопросы. Переход к новой системе управления образованием сопровождается оптимизацией инфраструктуры системы образования. Созданы ресурсные центры (базовые школы) территориальных управлений департамента, призванные осуществлять методическое, программное, технологическое сопровождение образовательного процесса в учреждениях, расположенных на территории округа. Это означает объединение ресурсов отдельных муниципальных образований, без которого невозможно предоставление качественных, соответствующих современным стандартам, образовательных услуг.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2005 г. № 840-р проведение эксперимента в Самарской области продлено до 2008 г. В четырех регионах - Астраханской, Кировской, Сахалинской и Ульяновской областях - эксперимент по организации управления образованием на основе создания образовательных округов будет осуществлен в период с 2006 по 2008 г.
В ходе описанного эксперимента в Самарской области используемое вначале название «образовательный округ» было заменено на «территориальное управление образования», которое более точно отражало суть происходящих изменений. Термин «образовательные (школьные) округа» в мировой практике местного самоуправления имеет иное значение. Так, самыми многочисленными ячейками местного управления в США выступают школьные и специальные округа2. Но школьные округа в США представляют собой одну из форм местного управления, а не выстраивания исполнительной вертикали в сфере образования, как это происходит в российских регионах. Школьные округа в североамериканских штатах образуются с целью отраслевой деконцентрации в осуществлении функций местного управления. В отличие от муниципальных органов, обладающих общей компетенцией, окружное управление специализировано по отдельным службам или группам муниципальных служб (образование, водоснабжение, коммунальное хозяйство). Границы одного округа часто перекрещиваются с границами других округов и прочих муниципальных подразделений. Школьные округа, по которым в большинстве штатов строится руководство школами, практически выведены из-под контроля муниципальных советов и общественности. Наряду с финансовыми соображениями - возможностями школьных правлений получать займы и дотации сверх установленных для муниципалитетов лимитов - создание школьных округов объясняется и политическими мотивами, например, стремлением вывести школы из-под влияния политических партий.
В странах, где действует английская модель местного самоуправления, муниципальные органы медленно, путем постепенного накопления административных связей правительства с местными властями, входят в систему государственного управления. При этом муниципальная власть подчинена только закону. Например, английское законодательство и законы штатов в США не представляют правительству и министерствам общего полномочия вмешиваться в работу муни-
ципальных органов, направлять и координировать ее. Законы обычно устанавливают конкретные права для каждого правительственного органа, определяют каждую категорию административного «регулирования и каждый вид действий муниципальных органов, на которые распространяется административный надзор. Этот законодательный атомизм затушевывает реальный объем и степень проникновения правительства в дела местного управления. Но даже приблизительное суммирование соответствующих правительственных полномочий свидетельствует, что в Англии подключение муниципальных органов к системе государственного управления фактически завершилось, а в США - близится к концу3.
На примере российского законодательства и правоприменительной практики российских регионов можно увидеть, что по схожим организационным и финансовым соображениям -необходимость оптимизации управленческой структуры в сфере образования и повышения эффективности системы образовательных учреждений в целом - происходит проникновение государственных органов в предметы ведения местного самоуправления. Проблемы эффективного финансирования, необходимость стандартизации предоставляемых образовательных услуг, развитие технического прогресса, средств связи, в первую очередь, Интернета, - таковы причины объединения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере образования с передачей их укрупненным территориальным органам управления. Станет ли эта практика общероссийской, покажет ближайшее будущее.
Примечания
1 Концепция управления образованием на основе образовательных округов на территории Самарской области. Утверждена Постановлением губернатора Самарской области от 10 июля 2001 г. № 246. См.: http://www.adm.samara.ni/laws/l76/179/2750.
2 В США насчитывается 14 721 школьный округ. См: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: 2005.
3 Такой вывод сделал Г.В. Барабашев в своей монографии «Местное самоуправление». - М.: 1996. - С. 108.
Chernenko O. E.
DIFFERENTIATION of POWERS of BODIES of the EXECUTIVE AUTHORITY and BODIES of LOCAL SELF-MANAGEMENT in the field of EDUCATION
In article the contradictions of process institutionalization of regional systems of formation(education) are considered.
Key words: economic institutes, spheres of education, financial mechanism.
