Оценка эффективности образовательных округов Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

ГЛАЗУНОВ А. Т.

Еще раз вернемся к проблеме регионализации образования, поиску новых эффективных моделей управления. На рубеже XX и XXI веков российское образование столкнулось с весьма сложной проблемой: как повысить качество управления образованием, эффективность учебных заведений, доступность образовательных услуг. Становилось все более очевидно, что структура и механизмы управления образованием в субъектах Российской Федерации нуждаются в реформировании. Особенно ситуация обострилась после введения 25 ноября 2005 года концепции административной реформы, направленной по мнению разработчиков на преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления (в том числе и управления региональным образованием).

Хорошо известно, что существующее территориальное деление Российской Федерации достаточно случайно, ситуативно, в некоторых отношениях оно приводит к снижению социально-экономического потенциала регионов. Укрупнение нескольких регионов, произошедшее в последние годы, подтверждает необходимость интеграции ряда регионов. Низкая эффективность управления образованием в регионах, координации регионального и муниципального образования определила идею создания образовательных округов, объединяющих учреждения образования нескольких сельских или городских муниципалитетов.

Основные причины создания образовательных округов:

• необходимость интеграции общего и профильного образования;

• весьма сложная демографическая ситуация - небольшое количество учащихся (например, в сельском районе) делает накладным содержание аппарата управления;

• необходимость введения подушевого финансирования в системе общего и профессионального образования.

Смысл создания образовательных округов предполагается в четком разделении функциональных обязанностей между Муниципалитетом и регионом. Становится возможным объединение ресурсов (именно поэтому наиболее эффективна ресурсная модель управления, показывающая эффективность использования ресурсов в округе), участия государства с финансовыми обязательствами и ответственностью за результаты образования. Осуществляемая модернизация системы управления образованием предполагает четкое распределение ролей на различных уровнях -национальном, региональном, муниципальном. Полномочия в округе распределяются в зависимости от того, на каком уровне бюджетная образовательная услуга предоставляется наиболее эффективно.

Начиная с 2002 года, на территории Самарской области проходит эксперимент по организации управления образованием на основе создания образовательных округов. Начиная с 2005 года, в эксперимент вошли еще 4 субъекта (Архангельская область, Сахалинская область, Кировская область, Ульяновская область).

Модернизация системы управления образованием предполагает четкое распределение ролей на различных уровнях - национальном, региональном, местном. При этом ответственность за связность образовательной системы и распределения полномочий и компетенций между различными уровнями должна лежать на государстве.

Полномочия должны быть распределены исходя из того, на каком уровне предоставление бюджетной услуги наиболее эффективно.

Во многих странах в последние годы проявилась тенденция к ограничению прав местных администраций в управлении образованием. Основными причинами этого являются:

• нецелесообразность принятия решений местными выборными органами о направлениях расходования средств, источником которых являются налоги центрального правительства;

• популярность точки зрения, что общее образование - это государственная задача, а не задача местного уровня;

• как показывает практика, более крупные образовательные объекты, округа, как правило, достигают больших успехов в проведении реформ, чем мелкие.

Как показывает практика, относительно справедливое распределение ресурсов в образовании наблюдается там, где территориальный орган управления берет на себя ответственность за школьное финансирование, не предоставляя собой полной свободы нижестоящим субъектам управления. При этом, однако, западными специалистами обосновывается и положение, согласно которому справедливость в распределении ресурсов не должна абсолютизироваться, она не может рассматриваться изолированно, без учета вопросов эффективности и адекватности их использования. Применительно к российским условиям это может интерпретироваться как необходимость сочетания государственного и муниципального управления образовательными сетями (включая совместное финансирование образовательных учреждений).

Проведенный анализ практики работы региональных систем образования как объекта управления и существующих механизмов управления позволяет выделить существующие основные трудности и противоречия:

1. Сложившаяся практика организации образования по муниципальному принципу во многих случаях не обеспечивает полноты предоставляемых образовательными сетями услуг и (или) ведет к неэффективному использованию ресурсов. В условиях небольших муниципалитетов (сельских районов и малых городов) образовательная сеть не обеспечивает доступность различных образовательных программ или обеспечивает их с большими издержками ввиду рассредоточения ресурсов. Межмуниципальные границы образовательных систем создают препятствия для получения в пределах муниципалитета образовательных услуг детям, проживающих в других муниципалитетах.

2. Наличие на территории муниципалитета структур образовательной сети различного подчинения (общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования) препятствует их эффективному взаимодействию. Находящиеся в сельской местности и малых городах учреждения профессионального образования обслуживают рынки труда, заметно превосходящие границы муниципалитета, в котором данное учебное заведение расположено, что препятствует ориентации на реальные рынки труда.

3. Действующее законодательство в сфере образования не обеспечивает сбалансированности объекта управления муниципальных органов управления с имеющимися у них механизмами воздействия на подведомственную систему образования. Законодательство об образовании не предусматривает реальных полномочий органов местного самоуправления в части содержательного (а не только организационного) влияния на систему образования. При этом органы местного самоуправления обладают колоссальными рычагами влияния, связанными с учредительством, финансированием, назначением руководителей учреждений подведомственной системы образования.

4. Противоречия законодательства разрывают управленческую вертикаль в образовании. Действующее законодательство не предусматривает механизмов реализации принятых государственных решений в сфере образования, механизмов согласования действий между уровнями управления и политики в области образования, осуществляемой органами управления различного уровня, что зачастую приводит к рассогласованию усилий регионального и муниципальных органов управления образованием.

5. Не отработаны механизмы, позволяющие государству обеспечить эффективность использования предоставляемых им ресурсов для обеспечения прав граждан на образование.

Таким образом, модель использования ресурсов (или управления ресурсами) выходит на первый план.

Согласно п.п. 2 и 3 ст. 41 Закона «Об образовании» финансирование образовательных учреждений должно осуществляться на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому типу и виду образовательного учреждения. Механизм нормативного финансирования со стороны государства должен обеспечивать эффективность использования органом управления образованием предоставляемых ресурсов. В случае предоставления субвенций муниципалитетам их органы управления не получают стимулов для такого использования ресурсов, в частности -для оптимизации сетей учреждений образования. Общеизвестно, что эффективность использования ресурсов может быть обеспечена лишь при условии участия поставщика этих ресурсов в принятии решений по их использованию (в управлении ими).

Как известно, границы муниципальных образований устанавливаются исходя из привязки к местам компактного проживания населения, объединенного общими интересами. Таким образом, органы местного самоуправления при решении задач в области образования должны преследовать интересы исключительно местного населения, что в государственном масштабе может привести к неэффективному использованию образовательных ресурсов в целом.

6. В условиях малочисленности населения муниципального образования содержание штата работников органа управления образованием является экономически нерациональным. Во многих случаях муниципалитеты управляют сегодня системами образования, содержащими несколько тысяч и даже сотен детей. В этих условиях содержание муниципальной структуры управления образованием неэффективно, управленчески и экономически расточительно.

Разрешение указанных противоречий возможно через создание нового механизма управления образованием, который, по сути, является государственномуниципальным.

Создание эффективной системы управления образованием на региональном уровне призвано обеспечить:

• полноту и качеств образовательных услуг, предоставляемой территориальной образовательной сетью, при эффективном использовании ресурсов;

• эффективное взаимодействие элементов сети образовательных учреждений;

• ориентацию территориальных систем образования на местные рынки труда;

• соответствие объектов управления, органов управления и механизмов их влияния на подведомственные системы образования;

• формулирование управленческой вертикали в системе образования;

• формирование эффективных механизмов выполнения финансовых обязательств государства по реализации прав граждан на образование;

• формирование механизмов, обуславливающих эффективное использование предоставляемых ресурсов;

• экономическую эффективность деятельности территориальных органов управления образованием.

Территориальная система образования, подведомственная органу управления, должна быть достаточной для того, чтобы:

• обеспечить известную полноту предоставляемых сетью образовательных учреждений услуг при эффективном использовании ресурсов;

• максимально соответствовать реальным местным рынкам труда;

• обеспечить экономическую целесообразность деятельности самого органа управления.

Органы управления территориальными системами образования региона должны:

• обеспечивать открытость муниципальных границ для потребителей образовательных услуг, откуда следует их муниципальный или надмуниципальный статус, так называемый, субрегиональный статус;

• сочетать функции муниципального и государственного управления, что обеспечит восстановление государственной вертикали в управлении образованием на отдельных территориях, целенаправленные изменения в системе образования в интересах населения территории и региона в целом, сбалансированность объектов управления с механизмами воздействия на подведомственную систему образования;

• иметь статус, позволяющий им не только выполнить финансовые обязательства государства по реализации прав граждан на образование, но и обеспечить эффективное использование предоставляемых им ресурсов.

Территориальные органы управления образованием, в том числе и образовательные округа, должны иметь государственный статус, позволяющий выполнять вышеперечисленные требования.

Основная идея реорганизации системы управления образованием -построение функциональной модели управления образованием в масштабах территориально организованной (образовательного округа) системы образования. Объектом управления в такой модели управления являются все элементы системы образования, расположенные в границах округа. По отношению к этому объекту можно выделить три основные задачи системы управления образованием:

• соорганизация образовательных учреждений всех видов и типов, расположенных на территории образовательного округа, в единую локальную образовательную систему с учетом требования ее достаточности и доступности (сетевое взаимодействие);

• обеспечение эффективного функционирования ресурсов системы образования образовательного округа как элемента российской и региональной систем образования (эффективность функционирования ресурсов);

• обеспечение целенаправленных изменений в системе образования в интересах населения территории, региона (целенаправленная модернизация).

Реализация этих задач территориальным органом управления образованием возможна при условии выполнения сформулированных выше требований к моделям управления. В свою очередь, реализация моделей обеспечит восстановление государственной вертикали в управлении образованием на отдельных территориях, единообразие в подходах к функционированию и развитию образования, управляемость системой образования региона в целом.

Реорганизация системы управления образованием на территории региона необходимо рассматривать как процесс создания уровня управления образованием, который можно обозначить как субрегиональный. Введение этого уровня позволяет укрупнить масштабность объектов управляемой системы, тем самым, уменьшая количество субъектов управления, приблизить государственный орган управления образованием (со всеми его функциями или их частью) к территориям.

Образовательный округ представляет собой пример административнотерриториальной единицы функционального типа субъекта Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации является территориальной организацией государственной власти и служит цели обоснованного ограничения территориальной юрисдикции органов местного государственного управления для эффективного решения тех или иных стоящих перед государством задач.

Образовательный округ является частью территории субъекта Российской Федерации, в границах которой осуществляется компетенция местного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в области управления образованием. Границы образовательного округа определяются с учетом размещения образовательных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации.

В зависимости от специфики территориального деления субъекта Российской Федерации образовательные округа могут включать:

• сельские муниципалитеты;

• сельские муниципалитеты и малый город;

• большой город.

В первых двух случаях границы округа образуют новый субъект управления, объект субрегионального уровня. При этом возникает необходимость создания и соответствующего органа управления с субрегиональными функциями -территориального органа управления образованием - структуры регионального органа управления образованием, который обеспечивает решение обозначенных выше задач. При такой схеме важно учесть интересы разных муниципальных образований (например, за счет создания советов с представительством муниципальных образований).

В случае, когда границы образовательного округа совпадают с границами муниципального образования (крупного города), нового объекта управления не возникает, а значит, более эффективным вариантом будет не создание еще одного органа управления, а передача по процедурам, обозначенным в законодательстве, на муниципальный уровень соответствующих полномочий территориального органа управления образованием. При такой схеме важно учесть сохранение управленческой вертикали и контроля над исполнением субрегиональных функций, осуществляемого региональным органом управления образования.

Одним из инициаторов этого эксперимента, как уже отмечено, была Самарская область, которая задумалась об оптимизации ресурсов различного рода, что, прежде всего, позволит предоставить ученику доступность в качественном образовании.

Мы хорошо знаем, что эксперимент длится с 2002 года, до 2005 года его участником выступала только Самарская область. Видимо, по благотворному влиянию результатов эксперимента, начиная с 2005 года, в эксперимент вошли еще четыре субъекта РФ - Сахалин, Киров, Астрахань и Ульяновск. На сегодняшний день некоторые из перечисленных субъектов уже успели ввести у себя образовательные округа, но не все. На это существует ряд причин, в том числе и нормативные правовые аспекты.

На сегодняшний день в распоряжение Правительства РФ об эксперименте на 2005-2008 годы вносятся изменения и дополнения, это связано с инициативой Чукотского автономного округа вступить в эксперимент. Сейчас распоряжение находится на подписи в Правительстве РФ.

В проекте показано, что в образовании России происходят быстрые изменения, которые предъявляют к ней принципиально новые требования:

• встроенности образовательных структур в систему рыночной экономики;

• максимальной доступности к ее ресурсам всех слоев общества;

• открытости системы образования воздействиям со стороны общества и

бизнеса.

Выступления Президента РФ и заявления Правительством Российской Федерации, модернизация образования определяют необходимость для гибкой адаптации этой сферы к изменяющимся потребностям, условиям внешней среды; создания механизмов развития системы образования в соответствии с требованиями сообщества, а также с ее собственными целями и задачами; сделать образование более качественным, доступным и эффективным.

Для достижения поставленных целей необходимо создать новый вариативный организационно-экономический механизм систем общего и профессионального образования на федеральном, региональном и на локальном (муниципальном) уровнях.

Центральными проблемами в выполнении указанных требований ставятся:

• реструктурирование сети образовательных учреждений, создание ее новой территориальной организации;

• формирование новых принципов и механизмов финансирования образования;

• формирование нового содержания образования, отвечающего современным потребностям общества;

• введение принципиально иной системы качества образования, отделение контроля качества образования от непосредственного производителя образовательной услуги, усиление влияния конечных потребителей на оценку деятельности услуги, усиление влияния конечных потребителей на оценку деятельности образовательных структур.

Без формирования в образовательных округах адекватной новым условиям системы управления образованием осуществить все это невозможно.

В управлении системой образования должны присутствовать как государственная (федеральная и региональная), так и муниципальная составляющие. Разделение полномочий в образовательных округах должно быть проведено в отношении, как объектов, так и функций управления.

Для управления принципиально другой организацией образовательных ресурсов и для достижения иных целей целесообразным представляется создание образовательных округов. Смысл образовательных округов в четком разделении функциональных обязанностей между муниципалитетом и регионом. Становится возможным объединение ресурсов и участие государства с финансовыми обязательствами, с его ответственностью за результаты.

Эксперимент распространен на его регионы - Астраханскую, Кировскую, Самарскую, Сахалинскую и Ульяновскую области. К 1 сентября 2008 года эти регионы должны обобщить результаты экспериментов и представить доклад в Правительство РФ.

Идея образовательных округов в общих чертах напоминает систему управления образованием по «ведомственной вертикали», существовавшую в России с XIX века. Предполагается, что с введением образовательных округов гораздо легче будет реализовать единую государственную политику на всей территории страны. Это позволит создать в рамках каждого округа целостную образовательную систему, включающую учреждения дошкольного, общего, дополнительного, начального и среднего профессионального образования, «продвинутые» и коррекционные учебные заведения - что практически невозможно сделать сегодня в рамках небольшого города или, тем более, сельского района. И в рамках округа будет легче оптимизировать сеть учебных заведений, объединяя малочисленные школы вне зависимости от их муниципальной принадлежности. Существующие ныне административно-территориальные границы разделили систему образования на обособленные территории, на которых каждый местный руководитель пытается создавать чуть ли не весь набор образовательных учреждений, начиная от детского сада и заканчивая университетом. Муниципальные границы не позволяют сегодня использовать образовательный ресурс одной территории в интересах другой. Интегрируя же запросы нескольких территорий, можно оптимизировать решение многих задач. Например, более рационально разместить заказ на профессиональную подготовку нужных специалистов. Предполагаемая идея округов позволит вывести образование из узкой муниципальной сферы.

Для перехода эксперимента в режим узаконенной практики необходимо внести изменения в законодательство Российской Федерации. На данный момент разработан и внесен в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в часть первую Гражданского кодекса РФ», а также в некоторые законодательные акты в части совершенствования управления образованием. Постановлениями губернатора области созданы 11 территориальных управлений департамента образования и науки администрации области.

Заключены договоры о совместном учредительстве муниципальных образовательных учреждений между департаментом образования и науки администрации области и органами местного самоуправления 35 муниципальных образований. За государством закреплены ответственность и финансирование

образовательного процесса, за муниципалитетами ответственность и финансирование систем жизнеобеспечения зданий.

В зависимости от конкретных условий округа в составе управления формируются территориальные отделы для осуществления руководства непосредственно в муниципальных образованиях.

Руководитель территориального управления назначается министерством образования и науки Самарской области по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления. Созданы ресурсные центры, попечительские и общественные советы. В сельской местности создаются системы базовых школ, в которых будут завершать обучение дети из близлежащих малокомплектных и/или малочисленных школ. Строительство школ где-то может быть заменено прокладкой дорог, что является более функциональным вложением. Уже сегодня многие школьники учатся за границами своего муниципалитета. Формирование округов способствует переходу к профильному образованию в старшей школе. В образовательных округах введены новые параметры управления: зависимость среднего балла ЕГЭ от заполняемости школы и стоимость одного балла.

Организация системы образования на основе образовательных округов должна:

• повысить качество образования;

• повысить доступность образования;

• ввести сетевую организацию обучения в старшей школе и в дополнительном образовании;

• организовать межмуниципальное регулирование рынка труда;

• использовать электронные коммуникации, информационные технологии в интересах всех сфер жизнедеятельности территории;

• превращать образовательные центры в социально-культурный ресурс;

• организовать спортивные ресурсы в интересах территории;

• ввести маркетинговые функции развития образовательных услуг;

• сократить аппарат управления и обслуживающих структур.

Анализ практики работы уже действующих образовательных округов в регионах РФ показывает приоритетность следующих проблем:

• разработка ясных, точных критериев необходимости и эффективности создания округов;

• разработка блока поправок в нормативно-правовую документацию (в том числе и в законодательство);

• механизмы перераспределения полномочий между уровнями власти в

регионе;

• формирование модели государственно-общественного управления на уровне образовательного округа.

На региональном уровне, как показывает практика работы наиболее «продвинутых» регионов, основной блок нормативных документов, включающих механизм работы образовательных округов содержит:

• постановление главы администрации о создании образовательных округов;

• концепцию управления образованием в регионе;

• положение о министерстве (департаменте) образования региона;

• положение о принципах, деятельности территориальных управлений (образовательных округов) министерства (департамента) образования;

• положение о территориальном управлении образования;

• положение об общественном совете по вопросам образования.

Результаты исследования показали, что в ходе создания образовательных округов

необходимо:

1. Внести изменения в федеральное и региональное законодательство для институализации новой модели управления.

2. Разработать и внести вариативные модели округов для разных регионов.

3. Провести анализ эффективности образовательных округов последующим критериям:

• качество общего образования (результаты ЕГЭ);

• молодежная безработица;

• доля выпускников, получивших профессиональное образование в пределах

округа;

• доля абитуриентов, идущих в НПО, СПО;

• результаты обучения при минимальном разбросе результатов;

• равные возможности (в деньгах, условиях) получения качественного

образования;

• занятость в отрасли;

• доля учащихся в крупных школах;

• структура расходов в системе образования;

• степень межмуниципального использования ресурсов (сетевые модели взаимодействия).

4. Разработать механизмы межмуниципального и межрегионального взаимодействия.

Все это требует создания вариативных моделей управления региональным образованием с учетом создания образовательных округов; перечня основных нормативных документов, обеспечивающих функционирование образовательных округов в регионах, а также определения основных функций и возможных вариативных структур органов управления образовательными округами.

В заключении необходимо еще раз подчеркнуть: создавать образовательные округа необходимо только в тех субъектах РФ, где они (и это должно быть заранее просчитано) дадут положительные результаты, обеспечат новое качество системы образования. Об этом, в частности, говорят результаты семинара, проведенного 22 мая 2007 года в Федеральном институте развития образования.