CC BY
61
ЛИТВИНОВА А.В., САВИНА О.Н.
СОДЕРЖАНИЕ И ПРИОРИТЕТЫ МЕЖБЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Актуальность исследования межбюджетного регулирования финансовых потоков на региональном уровне обусловлена, с одной стороны, их значимостью для устойчивого социально-экономического развития регионов и страны в целом, с другой стороны - их недостаточной изученностью.
В зависимости от предметной специализации в составе различных типов бюджетной поТ литики можно выделить налоговую, социальную, инвестиционную и другие виды бюджетной ¡5 политики.
^ По признаку уровня законодательной власти различают федеральную, региональную и муниципальную бюджетную политику. Основополагающим признаком эффективной бюджетной политики государства является единство всех уровней бюджетной системы, начиная от ^ поселения в составе органов местного самоуправления бюджета и заканчивая федеральным уровнем. Только в случае единства бюджетной системы можно успешно проводить в жизнь ^ государственную бюджетную политику. Одновременно каждый уровень власти в стране фор-□ мирует, в рамках общих требований, собственную бюджетную политику на основе территориального разделения полномочий по уровням бюджетной системы. |\ Между различными уровнями бюджетной системы имеют место сложные разнонаправ-^ ленные взаимодействия, а именно: между федеральным и региональными бюджетами, между Ш региональным бюджетом и бюджетами муниципальных районов (городских округов), между .л, региональным бюджетом и бюджетами поселений, между бюджетами муниципальных районов и бюджетами поселений. В структуре межбюджетных взаимодействий в регионе четко ^ прослеживается два уровня: первый - между региональным бюджетом и бюджетами муници-ё пальных районов/городских округов (субрегиональный уровень); второй - между бюджета-£1 ми муниципальных районов и бюджетами поселений (межмуниципальный уровень).
Межбюджетные региональные взаимодействия получают свое выражение в движении
> финансовых потоков между соответствующими бюджетами, а именно: восходящими пото-2 ками в форме налоговых платежей, субвенций (отрицательных трансфертов) и пр. в регионе нальный бюджет от муниципальных образований; нисходящими потоками в форме дотаций, ю субвенций, субсидий, отчислений от налогов в соответствии с утвержденными нормативами о от регионального бюджета в нижестоящие бюджеты, а также от бюджетов муниципальных о районов в бюджеты поселений.
> Под региональной бюджетной политикой, в результате, понимается политика, направо ленная на реализацию собственных целей и задач регионального бюджета, а также целей и 2 задач бюджетов нижестоящих уровней с учетом имеющих место финансовых взаимодейс-| твий между регионом и муниципалитетами в форме налогов, субвенций, финансовой помощи о и пр.
о Специфика бюджетной политики на субрегиональном и межмуниципальном уровне оп-сь ределяется, во-первых, наличием двухуровневой системы бюджетов муниципальных образо-Ц ваний, возникшей в русле административной реформы для обеспечения самостоятельности о и самодостаточности городских и сельских поселений; во-вторых, установлением единых & методических подходов к формированию доходной и расходной части местных бюджетов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований с учетом объ-о ективных различий между ними; в-третьих, возможностью достижения высокого качества социально значимых услуг для населения вследствие максимальной близости органов власти о к потребителям соответствующих бюджетных услуг.
о Целью бюджетной политики на субрегиональном и межмуниципальном уровнях явля-00 ется обеспечение финансовыми ресурсами бюджетов муниципалитетов, необходимых для
реализации их полномочий, закрепленных бюджетным законодательством, в направлении достижения социально-экономического эффекта, определяемого степенью удовлетворения потребностей населения в бюджетных услугах.
В зависимости от стратегической направленности следует различать сдерживающую и стимулирующую бюджетную политику. Стимулирующая бюджетная политика представляет собой систему мер, побуждающую органы власти всех уровней бюджетной системы к активизации деятельности, направленной на увеличение собственной доходной базы и, на этой основе, достижение целей и приоритетов социально-экономического развития страны и ее территорий. Тем самым стимулирующая бюджетная политика дает возможность формировать финансовые ресурсы не только для удовлетворения воспроизводственных потребностей любого системного бюджетного образования, но и для его развития. Практический аспект стимулирующей бюджетной политики имеет широкий спектр функциональных проявлений, а именно: 1) способность уравновешивать разнонаправленные финансовые интересы бюджетов всех уровней за счет экономически обоснованного набора мер в рамках межбюджетных ^ взаимодействий (дополнительные нормативы отчислений по налогам, финансовая помощь и т.д.); 2) способность обеспечивать заинтересованность каждого бюджета как обособленного [] системного образования в формировании собственной доходной базы вне межбюджетных ® взаимодействий (самостоятельность в выборе источников дохода, установлении налоговых ставок, порядка исчисления и уплаты, а также льгот по налогам, самостоятельность в расхо- ^ довании бюджетных средств нецелевого характера и т.д.). И
В реализации стимулирующего характера бюджетной политики четко прослеживается ^ региональный (субрегиональный и межмуниципальный) аспект, определяемый особенностями финансовых взаимодействий между регионом и муниципальными образованиями по о поводу дополнительных налоговых отчислений и финансовой помощи. Стимулирующий аспект данных межбюджетных взаимодействий может быть реализован через экономически обоснованную систему мер, нацеленную на эффективное использование бюджетных средств □ и достижение наилучшего социально-экономического эффекта в бюджетных отношениях. ^ Цели и задачи бюджетной политики определяют содержание бюджетного регулирова- О ния, под которым следует понимать деятельность, связанную с разработкой и реализацией 0 органами власти управляющих воздействий на различных уровнях бюджетной системы - как Ей в рамках отдельных бюджетов, так и в аспекте взаимоотношений между ними. Бюджетное ре- § гулирование затрагивает все виды деятельности государства в бюджетной сфере: распреде- ^ ление доходных и расходных полномочий между бюджетами различных уровней, налоговое § регулирование во всех его проявлениях, регулирование экономики социальной сферы и т.д. > При этом современные реалии межбюджетных отношений вынуждают уделять особое внимание применяемым в государстве методам и инструментам межбюджетного регулирования. Это определяется значимостью межбюджетных взаимодействий в реализации целей и задач бюджетной политики на современном этапе. о
Основными целями межбюджетного регулирования на субрегиональном и межмуни- о ципальном уровне являются: формирование самостоятельности местных бюджетов за счет увеличения доли собственных доходов и поиска адекватных источников их формирования; £5 покрытие, в первую очередь, тех расходов, которые направлены на финансирование не бюд- £5 жетных учреждений, а на оказание приоритетных, социально значимых высококачественных ^ бюджетных услуг, а также использование при их планировании показателей, характеризую- § щих не стоимость, а востребованность бюджетных услуг; выравнивание бюджетной обеспе- о ченности муниципальных образований; эффективное регулирование финансовых потоков. о-В основе межбюджетного регулирования лежит механизм, реализующий на практике | принципы бюджетной политики в условиях необходимости повышения эффективности о межбюджетных отношений на основе норм бюджетно-налогового права. Данный меха- ® низм задействует свойственные только ему субъекты, объекты, цели, функции, методы и инструменты. о
Субъектами межбюджетного регулирования в регионах являются органы власти субъек- ^ тов федерации и органы власти муниципальных образований, которые осуществляют свои ^ функции в целях обеспечения бюджетов муниципальных образований средствами для испол- § нения возложенных на них полномочий и повышения качества управления региональными ^
0
1 I
ш
и муниципальными финансами на подведомственных им территориях. Объектом выступают доходы и расходы бюджетов и возникающие вследствие их регулирования финансовые потоки в форме отчислений от налогов, предоставления финансовой помощи, взаимных расчетов между бюджетами на субрегиональном и межмуниципальном уровнях и пр.
Цели межбюджетного регулирования по масштабности и долговременности их достижения рассматриваются как тактические и стратегические. Тактические цели направлены на достижение сбалансированности бюджетной системы региона, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, обоснование целевых ориентиров при формировании доходов и осуществлении бюджетных расходов. К стратегическим целям межбюджетного регулирования относятся повышение качества жизни населения муниципальных образований на основе предоставляемых бюджетных услуг, достижение устойчивой динамики экономического роста муниципальных образований и создание равных условий для их развития.
^ Достижение целей межбюджетного регулирования осуществляется через реализацию _л функций планирования, прогнозирования, организации и координации, контроля и монито-
□ ринга.
® Функция планирования и прогнозирования реализуется через определение конкретных направлений распределения средств между местными бюджетами на основе соответствую-^ щих бюджетно-финансовых нормативов, установление гарантированного объема доходов муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития и т.д. Функция ко-^ ординации заключается в непосредственном осуществлении процесса межбюджетного ре;> гулирования на различных уровнях бюджетной региональной системы. Функция контроля и мониторинга проявляется в отслеживании правильности, своевременности и соблюдении установленных пропорций при перечислении средств между бюджетами, контроле над целевым использованием бюджетных средств.
□ Функции межбюджетного регулирования реализуются через адекватные им мето-^ ды, направленные на сглаживание асимметрии в развитии муниципальных образований и О представленные финансово-экономическими и организационными методами. К финансо-0 во-экономическим методам относятся распределение финансовой помощи, установление ш нормативов отчислений от налоговых платежей, расчет коэффициентов, учитывающих раз-
0 личия стоимости бюджетных услуг, и пр. Организационные методы реализуются через комп-ф лекс мер административного характера, обеспечивающих межбюджетные взаимодействия на § субрегиональном и межмуниципальном уровне региональной бюджетной системы.
> Бюджетная политика и методы бюджетного регулирования в регионе должны рассматри-
5 ваться, в первую очередь, с позиций их стимулирующего воздействия на работу региональ-
1 ных органов власти и органов местного самоуправления по оптимизации бюджетных расхо-т дов, мобилизации налогового и неналогового потенциала, а также возможностей построения ^ эффективной системы межбюджетных отношений.
^ В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к собственным доходам местных бюджетов о относятся налоговые, неналоговые доходы и безвозмездная финансовая помощь из вышесто-
2 ящих бюджетов. По нашему мнению, в системе межбюджетных отношений на региональном 2 уровне главный стимулирующий эффект заключается в оптимальном распределении средств ^ фонда финансовой поддержки (далее - ФФП), который может быть достигнут путем создаст ния такой модели взаимоотношений между областным и местными бюджетами, при котором о обеспечивается баланс их интересов при одновременном росте доходной базы муниципаль-^ ных образований.
| Проведенный нами анализ межбюджетных взаимодействий в Волгоградской области о показал, что в настоящее время продолжается рост объемов и удельного веса межбюджет-
6 ных трансфертов в объеме финансов собственных доходов муниципалитетов. Так, в 2007 г. доля безвозмездных перечислений в доходах бюджетов городских округов составила
о 48,6%. В бюджетах муниципальных районов доля безвозмездных перечислений значительно выше - более 77%. Структура доходов бюджетов поселений свидетельствует о том, что о данный уровень бюджетной системы обладает наименьшей бюджетной автономией: доля о безвозмездных перечислений составляет более 90% их доходов. При такой высокой зависимо мости от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов органы местного самоуправления
поселений фактически лишены возможности как управлять собственной доходной базой, так и осуществлять обоснованное финансовое планирование на среднесрочный период. В этих условиях регионы вынуждены проводить политику стимулирования поиска собственных доходных источников на местном уровне в условиях полного отсутствия интереса к данным направлениям реформирования своих бюджетов у местных властей. Между тем, повышение эффективности распределения финансовых ресурсов на региональном уровне возможно по целому ряду направлений межбюджетного регулирования, а именно: развитие собственной налоговой базы, повышение доли неналоговых источников доходов местных бюджетов, результативное расходование средств, поиск путей наиболее эффективного распределения финансовых трансфертов. По эффективности межбюджетного регулирования можно судить о степени соответствия принятой в регионе бюджетной концепции сложившимся социально-экономическим реалиям, и наоборот.
В настоящее время в процессе формирования и распределения средств ФФП из областного бюджета в бюджеты муниципальных образований представлены разнонаправленные интере- ^ сы: областной бюджет заинтересован в снижении объема финансовых ресурсов в свете необ- ^ ходимости реализации целей и задач собственного развития, а муниципальные образования [] заинтересованы в прямо противоположном. При этом стимулирующий характер выделения ® средств из ФФП областного бюджета реализуется лишь через норму, в соответствии с которой в том случае, если удельный вес средств из ФФП превышает 10% от общего объема доходов ^ муниципальных образований, происходят ограничения полномочий местных органов власти И [1]. Кроме того, возможна эквивалентная замена средств финансовой помощи на дополни- ^ тельные нормативы отчислений по налогу на доходы физических лиц, что должно побуждать местные органы власти к поиску собственных источников доходов вне финансовой помощи о из областного бюджета. Однако, в том случае, если муниципалитеты принимают решение использовать средства из ФФП, они слабо заинтересованы в повышении размера своей доходной части. Снижение объемов финансовой помощи со стороны областного бюджета способно □ стимулировать муниципальные образования к поиску собственных источников своих доход- ^ ных полномочий как в отношении налоговых, так и неналоговых поступлений. Следователь- О но, необходима разработка такой модели взаимоотношений между областным бюджетом и 0 бюджетами муниципальных образований, в которой стремление к экономии распределяемых Ей между муниципалитетами средств областного ФФП увеличивает заинтересованность мест- § ных бюджетов к поиску собственных стабильных доходных источников. ^
Областной ФФП муниципальных районов (городских округов) в Волгоградской области § формируется на основе последовательного применения трех технологий межбюджетного ре- > гулирования посредством: 1) расчета объема дотаций на планируемый финансовый год (об- 2 щепринятое обозначение - Д1), распределяемых в целях выравнивания уровня бюджетной ^ обеспеченности муниципальных районов (городских округов); 2) расчета объема дотаций Д2 $ в форме компенсации затрат муниципальных районов (городских округов) на оплату труда о работникам бюджетной сферы и жилищно-коммунальное хозяйство; 3) расчета объема дота- о ций Д3, распределяемых между муниципальными районами (городскими округами) с целью компенсации разницы между дотациями в планируемом и текущем финансовом году. Именно £5 последняя составляющая ФФП гарантирует местным бюджетам неснижаемый объем дотаций £5 в планируемом году по сравнению с прошлым годом, но при этом не создает для местных ор- ^ ганов власти стимулы к увеличению собственных доходов и эффективному использованию § бюджетных средств. Вместе с тем, особое предназначение этих дотаций предопределяет не- о обходимость придания в первую очередь именно им стимулирующего характера в структуре о-общей финансовой помощи из областного ФФП. Данный эффект будет достигнут, по нашему | мнению, при ином, по сравнению с существующим, порядком расчета Д3, основанном на уче- о те реальной структуры социально значимых расходов муниципальных образований. ®
Основным показателем, характеризующим эффективность деятельности муниципальных образований на современном этапе развития бюджетных отношений, по нашему мнению, яв- о ляется характер (масштабы, структура и т.д.) их расходов. Именно расходы определяют пол- ^ номочия органов власти по решению вопросов местного значения с учетом специфики соци- ^ ально-демографического состава обслуживаемого населения и иных объективных факторов, § влияющих на стоимость предоставляемых бюджетных услуг. Нецелевая финансовая помощь, ^
