CC BY
9
Иван ИВАНОВ
РАСЧИЩАТЬ ПУТИ К ЗРЕЛОМУ ПАРТНЕРСТВУ РОССИИ И ЕВРОСОЮЗА
Европа входит в новый век как сложившееся двухполюсное целое. На ее Западе и в Центре почти все ее государства объединились в Европейский Союз, который дрейфует от интеграционного блока к некоему подобию конфедерации. На Востоке на базе переходных экономик формируется СНГ, хотя в его рамках центростремительные силы пока слабы. Естественно, что несущей конструкцией европейского политического и экономического пространства, а также системы безопасности в Европе становятся взаимоотношения ЕС и России, анализу и прогнозу которых посвящена данная статья.
I
Эти две части Европы имеют заметную экономическую взаимодополняемость: на Евросоюз приходится до 40% внешнеторгового оборота России, и он является вторым после США инвестором в российскую экономику. В свою очередь, для ЕС российские рынки сопоставимы по значению с рынками Японии и КНР. На континенте сильны общие исторические и культурные традиции, действуют региональные механизмы обеспечения безопасности, типа ОБСЕ и Пакта стабильности для Балкан, идет насыщенный политический диалог.
На этом основании ряд наблюдателей прогнозирует уже не сближение, а даже слияние Евросоюза и России, чего, однако, ожидать и нереально, и не нужно. Во-первых, великие мировые державы - а Россию не следует поспешно исключать из их разряда - крайне редко присоединяются к чужим союзам, они создают свои. Во-вторых, уникальное евроазиатское положение России исключает для нее ориентацию по одному лишь европейском азимуту. Наконец, в-третьих, степень интеграции внутри ЕС уже такова, что страны-члены практически лишены возможности проводить внутри Сообщества самостоятельную хозяйственную и (скоро) внешнюю политику, тогда как для России, с ее спецификой, размерами, политическим строем и т. д., важны как раз свобода и самостоятельность в принятии решений. Наконец, обязательный при вступлении в ЕС переход на acquis communautaire (свод всех правовых актов ЕС) означал бы коренную ломку всей законодательной и административной системы страны, образно говоря, еще одну "перестройку", которую Россия вряд ли заслужила.
Поэтому оптимальным форматом взаимоотношений Россия — ЕС на всю обозримую перспективу видится зрелое договорное партнерство: в политике — на базе укрепления институтов общеевропейской безопасности, а в экономике — через продвижение к созданию с ЕС зоны свободной торговли в виде, не противоречащем обя-
Иванов Иван Дмитриевич, заместитель Министра иностранных дел РФ, чл.-корр. РАН.
зательствам России в рамках СНГ1. Именно в этом направлении ориентированы два документа, прогнозирующие будущие отношения сторон и принятые в 1999 г., — Коллективная стратегия ЕС в отношении России и Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским Союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.). Сейчас идет "стыковка" этих документов в согласованный перечень приоритетов в партнерстве.
II
В силу того что интернационализация производства и капитала в Европе опережает политику, главным полем партнерства Россия — ЕС служат ныне торговля и инвестиции. Сейчас идет возврат их объемов на докризисный уровень, хотя и сохраняется дисбаланс торговых потоков при значительном положительном сальдо торгового обмена в пользу России. Однако если динамика такой взаимной торговли может нас устроить, то никак не ее структура.
Основную часть российского экспорта в ЕС составляет невозобновимое сырье, тогда как в импорте высока потребительская, проедаемая доля. Такая торговля весьма слабо влияет на экономический рост и инвестиционную модернизацию, а вне страны противоречит ресурсосберегающей модели производства, распространяющейся в Европе, и уязвима при колебаниях конъюнктуры. На каждую единицу прироста ВНП в ЕС потенциально нужно все менее российского экспорта, размывается единственно возможная база долгосрочного хозяйственного партнерства — товарообмен машинами и техническими изделиями.
В России это связано с затуханием технического прогресса за время реформ, нехваткой конкурентоспособной продукции для экспорта и слабостью инвестиционного спроса в целях технического обновления. Более того, достигнутые в последние годы объемы экспорта нефти, газа, металлов, удобрений связаны с сокращением их потребления в стране, а начавшееся экономическое оживление, как ни парадоксально это звучит на фоне мирового опыта, может подорвать наш экспорт, в частности в ЕС. В сфере же экономической дипломатии возникает еще один парадокс: при энергосырьевой структуре экспорта средний уровень таможенного обложения российских товаров в ЕС составляет 1-1,5%, а при наличии системы преференций - до 80% товаров ввозится беспошлинно, и таким образом ей (дипломатии) на направлении ЕС внешне уже "не за что бороться". Например, после отмены ЕС квот на ввоз российского текстиля почти не увеличились ни общий объем его экспорта на этот рынок, ни число экспортеров.
Сказывается и наша отечественная неорганизованность. Из-за отсутствия развитой системы торгово-политической информации многие российские предприятия попросту не осведомлены о тех преимуществах, которыми они могут пользоваться на рынке ЕС в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве. Равным образом не продвинулось дальше не-финансируемых решений и создание государственной системы поддержки российского экспорта (кредиты, страхование и т. п.), без чего невозможен современный вывоз машин и оборудования. Частная же наша банковская система слаба и пока вовсе не работает в этой области. Наконец, приватизация, как она была проведена, разметала сеть наших зарубежных компаний в Европе, через которые ранее почти целиком шел экспорт машин. Эти пред-
1 В соответствии со ст.3 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве Россия — ЕС (СПС) стороны начали исследовательский проект о создании такой зоны. Однако ясно, что экономически она станет оправданной только после достижения отечественной промышленностью необходимого уровня конкурентоспособности по сравнению с западноевропейской, а также после того как бюджет станет гораздо менее зависимым от таможенных доходов от импорта. Наконец, ЕС считает такую зону возможной лишь после присоединения России к ВТО, что выглядит резонным, ибо создание подобных зон регламентируется ст. ХХ1У ГАТТ/ВТО.
приятия потеряли своих прежних профильных российских владельцев, остались без товара, и из прежних приблизительно 300 сегодня продолжают работать по специальности едва 501.
Другими словами, экономическая дипломатия немногого стоит без крепкого и организованного хозяйственного тыла. Но это вовсе не означает права на ее апатию до тех пор, пока не сформировался такой тыл. Во взаимоотношениях с ЕС есть еще немало нерешенных торгово-политических вопросов.
Во-первых, это правовая база. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Россия — ЕС (СПС) было и остается наиболее масштабным и универсальным документом во всей российской (да и советской) международной договорной практике. Оно вошло в силу в 1997 г., и его потенциал еще далеко не реализован. Более того, предстоит дополнить его специальными договоренностями примерно по 15 направлениям, указанным в тексте, а всего подобных "точек роста" в правовой сфере в СПС насчитывается более 60.
СПС основано на принципе наибольшего благоприятствования и дает России по многим вопросам режим ВТО еще до вступления в эту организацию. Важно и то, что его положения не ограничиваются классическими пограничными режимами, а регламентируют операции партнеров на их внутренних рынках, а также отраслевое сотрудничество. В дополнение к Соглашению действует и система торговых преференций ЕС в пользу России как страны с переходной экономикой.
Тем не менее СПС, которое начало согласовываться еще десять лет назад, уже в чем-то устарело, теряет полноту. Например, оно практически не стимулирует взаимные инвестиции, трансграничное межрегиональное хозяйственное сотрудничество, крайне лапидарно в сфере услуг и борьбы с международной организованной преступностью, вообще не упоминает новую европейскую валюту "евро", в нем не прописан должным образом механизм разрешения торговых споров2 и т. д. Именно поэтому на последнем саммите Россия - ЕС в Москве 29 мая с.г. высказывались предложения о его развитии и актуализации. Конечно, ситуацию частично выправляют принятые сторонами Стратегии развития отношений, имеющие сходные положения. Однако в них есть и различия, и если, например, Стратегия ЕС делает упор на содействие завершению рыночных и демократических реформ в России, то наша - на выявление новых направлений сотрудничества. Еще тревожнее другое: если фирмы ЕС имеют исчерпывающую информацию о том, как с помощью СПС работать на российском рынке, то фирмы России, как это отмечалось выше, такой информацией располагают не полностью или же не имеют товаров и услуг, в обмене которыми СПС дает взаимные льготы. Другими словами, при формальном правовом равенстве сторон в СПС в процессе практического использования Соглашения возникает фактический дисбаланс в пользу ЕС. Но винить в этом некого, кроме нас самих.
Вторая группа правовых вопросов касается соотношения обязательств, принимаемых Россией перед ЕС и в ходе хозяйственной реинтеграции СНГ. С самого начала на этих двух направлениях работали различные и некоординируемые группы экспертов, и в итоге трехуровневая торгово-политическая "матрешка" СНГ (Союз России и Белоруссии, таможенный
1 Свыше 30 таких предприятий работали ранее, например, в Бельгии. Но сокращение поставок легковых машин с 40 тыс. до 2,4 тыс. в год сделало беспредметным дальнейшее функционирование "Скалдии Волги", по полугоду и больше сидят без товара алмазники, по той же причине закрылась "Нафта", филиал "Станкоимпорта" продал оставшиеся устаревшие станки на лом, сами же российские акционеры обанкротили дилера по потребительским товарам "Бельсо". Наконец, из-за отсутствия грузов и распродажи Балтийского пароходства перестал работать "Трансворлд".
Для справки: число филиалов и представительств фирм ЕС в России ныне превышает тысячу.
2 Например, в спорах по режиму импорта алкоголя в Россию и правомерности введения экспортных пошлин на металлолом стороны аргументировали свои позиции тремя несовпадающими "примирительными" статьями СПС (101, 102, 107), что нельзя отнести и к его правовым достоинствам.
союз, зона свободной торговли) начинает по некоторым направлениям приходить в правовой конфликт с СПС. Пока это камуфлируется исключениями, записанными в СПС для участия России в хозяйственной реинтеграции на постсоветском пространстве. Однако эти исключения временные1.
Наконец, у нас сложилась некая традиция - принимать решения, даже законодательные, в сфере внешней торговли, не заглядывая в международные договоры, в том числе в СПС. Примерами могут служить тот же режим импорта алкоголя, дискриминирующий иностранных поставщиков, или последнее страховое законодательство, продолжающее нарушать отдельные положения СПС даже после демаршей, предпринятых перед нашим парламентом. Сказывается и то, что многие российские законы содержат нормы непрямого действия, которые затем расходятся с СПС в ведомственных подзаконных актах. В правовом государстве такая практика неприемлема, и с ней, в частности, мы либо никогда не вступим в ВТО, либо будем там периодически осуждаемы с угрозой применения санкций. Здесь большой объем работы для Комитета парламентского сотрудничества Россия — ЕС.
Есть свои проблемы и непосредственно по режиму торговли. Ряд наблюдателей (и не только они) начинают при этом с необходимости "обеспечения рыночного статуса" российской экономики по правовым нормам ЕС как панацее от всех зол. Однако после 1 июля 1998 г. (когда был изменен порядок рассмотрения антидемпинговых жалоб против России), в этом праве уже не осталось формальных положений, трактующих нашу экономику как "нерыночную". В частности, что касается антидемпинга, то российские предприятия сами могут выбирать тип обращаемой против них процедуры расследования — рыночный, нерыночный или смешанный. Более того, подчас размер антидемпинговой маржи при нерыночном типе оказывается ниже, чем при остальных двух. Другое дело, что ст. 18 СПС сформулирована таким образом, что дает сторонам право применять при этом как рыночные нормы ВТО, так и национальное законодательство, которое может быть дискриминационным. Но этот пробел можно устранить, лишь вступив в ВТО. Пока же во главе угла должны стоять профилактика антидемпинга и постепенное урегулирование 12 оставшихся антидемпинговых процедур с учетом практического применения собственного российского законодательства в этой области2. В целом антидемпинговые санкции покрывают только около 1% всего нашего экспорта в ЕС, но 10% промышленного экспорта, размещаясь нередко именно на участках его потенциального роста (удобрения, прокат и др.).
На этих же участках размещаются и такие непреодоленные ограничения, как неурегулированность режима импорта в ЕС российских ядерных материалов (в нарушение ст. 22 СПС) и режима коммерческих космических запусков (ст. 41). В итоге наш ядерный экспорт все еще лицензируется Евратомом по каждой отдельной сделке. Неправомерными остаются ограничения на ввоз в ЕС шкур волка и рыси, что сокращает экспортные доходы малых народностей Севера. Наконец, в 1999-2000 гг. появился и новый род политических санкций,
1 Сходные коллизии наступают и при присоединении ряда стран СНГ к ВТО. Предпочитая делать это индивидуально, они нарушают ряд своих обязательств по СНГ. Но ясно и то, что "оптом" эти страны в ВТО тоже не примут.
2 При нерыночном типе расследования факт демпинга определяется на основании сравнения цен российского экспорта с аналоговыми ценами третьей страны, а санкции за действия одного предприятия распространяются на всю отрасль. При рыночном — за эталон сравнения берутся цены отечественного рынка, а санкции индивидуализируются. При особенностях российского ценообразования (бартер, взаимозачеты, августовский кризис) экспорт нередко оказывается искусственно дешевле внутренних цен, что заставляет предприятия сознательно выбирать нерыночный статус, благо с 1 июля 1998 года при этом могут учитываться особые конкурентные преимущества российских экспортеров, а санкции — индивидуализироваться. В стране принят и собственный антидемпинговый закон, однако из-за некомплектности подзаконных актов он пока ни разу не применялся на практике.
связанный с истеричной реакцией Евросоюза на события в Чечне. Хотя эта связь не признается открыто, на Россию до сих пор не распространены так называемые "социальные преференции" в торговле, предоставляемые странам, присоединившимся к определенным конвенциям Международной организации труда. Заявка на их получение была направлена еще в июне 1999 г., проверка на правомочность предоставления прошла в октябре, но с тех пор ЕС упорно уходит от решения этого вопроса. С 1 апреля нынешнего года под предлогом неправомерности введения экспортной пошлины на лом и отходы черных металлов ЕС в одностороннем порядке сократил на 12% квоты на ввоз российской стали, что явно нарушает ст. 19 и 21 СПС и Соглашение Россия — ЕС по торговле сталью1.
До сих пор Россия боролась с этими ограничениями в основном методами переговоров и консультаций, что представляется недостаточным. Мы явно стеснялись применить ответные меры к фирмам ЕС, которые далеко не безгрешно относятся к нашей отечественной промышленности. Например, уже много лет получая миллиардные прибыли в России, французская фирма "Пешинэ" тем не менее выступает инициатором половины антидемпинговых процессов в ЕС против российских экспортеров. Спасенный в свое время российскими заказами "Маннесман" инициировал в ЕС такой же процесс против наших бесшовных труб. За ограничениями на российский ядерный экспорт стоит французская "Кожема", но именно она выступает и как приоритетный партнер Минатома. Наконец, "БП-Амоко" требует все новых лицензий на освоение энергоресурсов России, но одновременно строит нефтепровод Баку - Джейхан, по которому черное золото потечет вне российской территории. Другими словами, нам давно пора оценивать операции иностранных фирм, претендующих на российский рынок, в их общей совокупности, с точки зрения российских интересов, и выработать для этого наконец необходимый правовой инструментарий.
III
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве представляет собой комплексный документ; в его первом разделе намечены пути политического диалога между сторонами. В современном виде он состоит из встреч сторон на высшем уровне (два раза в год), на уровне председателей правительств (со стороны ЕС - Председатель Комиссии ЕС), министров иностранных дел, старших должностных лиц и, наконец, экспертов. Кроме того, ежегодно проходят заседания Совета сотрудничества, принимающего важнейшие политические решения, и Комитета парламентского сотрудничества, связывающего Европарламент и Федеральное Собрание России.
За прошедшее время этот политдиалог внес полезный вклад в обеспечение мира и безопасности в Европе (деятельность ОБСЕ, урегулирование на Балканах), в обмен мнениями по другим горячим точкам (Ближний Восток, Закавказье). В марте с. г. в Лиссабоне зародился и тройственный формат консультаций Россия - США - ЕС, в рамках которого стороны будут встречаться ежегодно. Вместе с тем назрела необходимость к переходу от простого обмена мнениями к выработке согласованных позиций (и даже действий) сторон по вопросам, представляющим общий интерес.
В частности, не все гладко идет на Балканах, где стороны несут особый груз ответственности. Здесь, в нарушение резолюции Совета Безопасности № 1244, ряд эмиссаров ЕС взяли курс на фактическую суверенизацию Косово. Давно изжили себя сохраняющиеся до сих пор санкции против Сербии, которые бьют, прежде всего, по ее населению. Евросоюз
1 Один из протоколов, заключенных одновременно с Соглашением по стали, действительно не разрешает введение экспортных пошлин. Однако он не является неотъемлемой частью этого Соглашения, и потому действия российской стороны не могут трактоваться как нарушение этого последнего.
не допускает российские предприятия в качестве генподрядчиков на свои тендеры по восстановлению региона. В итоге это восстановление практически не начиналось.
Многообещающими представляются перспективы политдиалога в связи с процессом становления в ЕС, как это предусмотрено Амстердамским договором, общей внешней политики и политики безопасности. В частности, вполне реальными представляются возможности взаимодействия России с формирующейся "европейской самобытностью" в области обороны, на что прямо указывается в Стратегии России в отношении ЕС. В согласованных формах с учетом требований Устава ООН и без нарушения общего баланса сил в Европе Россия могла бы участвовать в становлении инфраструктуры такой "самобытности" (что Европе в одиночку будет сделать крайне трудно) для начала в области, например, научно-технического сотрудничества с перерастанием его при благоприятных условиях в военно-техническое. Уже сейчас находятся на продвинутой стадии переговоры по участию России в проекте "Галилей" (независимая европейская глобальная навигационная система) через стыковку его с аналогичной российской системой "Глонасс". Есть опыт и перспективы в миротворчестве, противостоянии невоенным угрозам безопасности. По сути же такое сотрудничество служило бы самостоятельным и эффективным гарантом сохранения безопасности в Европе. Россия выступает за транспарентность процесса становления "евро-пейской оборонной самобытности" и готова к соответствующим консультациям с ЕС.
Вырисовываются и другие перспективные направления сотрудничества, выходящие за (подчас уже недостаточные) рамки СПС. Так, например, в апреле с. г. Совет сотрудничества утвердил Совместный план действий России и ЕС в сфере борьбы с международной организованной преступностью, с которой обеим сторонам все труднее справляться в одиночку. Кроме обмена информацией с упором на преступность в мире бизнеса (включая "отмывание" денег), план предусматривает сотрудничество правоохранительных органов сторон также и в оперативных формах, включая контакты с Европолом.
Широкое признание получила также идея "Северного измерения" в европейской интеграции, основывающаяся на пространственном трансграничном хозяйственном сотрудничестве на Севере Европы. Выдвинутая Финляндией, эта идея ныне воплощается в конкретный набор проектов, под который подстраиваются источники финансирования. Россия видит в "Измерении" важный дополнительный фактор комплексного развития своего Северо-Запада, распространения опыта трансграничного межрегионального хозяйственного сотрудничества, накопленного на российско-финской границе, на взаимоотношения с Норвегией, включая специальное "Арктическое окно" этой программы, странами Прибалтики и Польшей, улучшения жизнеобеспечения Калининградской области. Здесь уже появился первый прецедент совместного выступления России и одного из государств-кандидатов на вступление в ЕС — Литвы — перед органами Евросоюза с общим списком проектов приграничного сотрудничества ("Инициатива Ниды"). Представляется недальновидным, что на аналогичное предложение российской стороны отмолчалась Польша. "Северное измерение" открыто и для третьих стран; например, к его "Арктическому окну" проявляют интерес США.
Аналогично на юге континента Россия готова принимать участие в отдельных проектах средиземноморской экономической интеграции, осуществляемой под эгидой ЕС. При этом мог бы быть использован опыт, уже наработанный в рамках организации Черноморского экономического сотрудничества, а сами эти две программы состыкованы между собой.
Есть потенциал сотрудничества Россия — ЕС также в Закавказье и на Каспии - Евросоюз пока пассивно наблюдает за ковбойской экспансией туда США. А ведь в итоге может случиться так, что Европа станет получать местные энергоносители через американские руки и осложнятся переговоры о вступлении в ЕС Турции. Точкой отсчета сотрудничества Россия — ЕС в этом регионе могли бы стать наше взаимодействие с проектом "ТРАСЕКА"
и практический интерес ЕС к формированию каспийского транспортного коридора "Север-Юг", а также к сооружению трансбалканских нефтепроводов для экспорта в Европу российской, казахской и азербайджанской нефти.
Самоочевидны выгоды более тесной интеграции научно-технических потенциалов России и ЕС. Отставая в международной конкурентоспособности и в фундаментальных исследованиях, Европа, по свидетельству ее же экспертов, вряд ли в состоянии самостоятельно преодолеть этот гандикап по отношению к США и Японии. Решением здесь могло бы быть подключение к европейским усилиям научно-технического задела России. В порядке взаимной выгоды это поддержало бы российскую науку на нынешнем, кризисном этапе ее финансирования с последующим выходом на зрелое партнерство в НИОКР и коммерциализацию их результатов.
Являясь главным торговым партнером России, Евросоюз отстает от США по объему инвестиций в ее экономику, прежде всего в энергетику. Уже сегодня на основе соглашений о разделе продукции, часть российских энергоносителей попадает в Европу через американские руки. Мы давно предлагаем ЕС принять "совместный пакет" мер по стимулированию европейских капиталовложений в российскую экономику, который включал бы в себя соответствующее благоприятствующее российское законодательство, равно как и те инструменты поощрения вывоза капитала, которыми располагают ЕС и его страны-члены. Благоприятные возможности для этого создаются именно сейчас, когда намечен радикальный пересмотр инвестиционного законодательства России и в стране набирает силу экономический рост.
Предлагаемые выше меры имеют одну общую особенность. Они предусматривают зрелое партнерство сторон, когда Россия в меру своих сил также помогает решению проблем Европы, выходит из тени бенефицианта преференций ЕС и программы ТАСИС, каковой ее все еще слишком часто по инерции считают в Брюсселе. Именно такой сигнал посылает Евросоюзу и наша Стратегия взаимоотношений с ЕС.
К сожалению, пока этот сигнал не всегда имеет обратное отражение1. С осени 1999 г. в отношениях ЕС с Россией гипертрофированно доминировала Чечня. И лишь на саммите 29 мая обозначился возврат к магистральным проблемам взаимных отношений, включая инвестиционное и научно-техническое сотрудничество.
IV
Теперь уже очевидно, что в ближайшее десятилетие состав ЕС расширится до 26 стран, а его территория вплотную подойдет к границам России. В состав единого внутреннего рынка ЕС войдут Центральная и Восточная Европа и Балтия, где сегодня активно оперирует наша промышленность. Другими словами, такое расширение будет иметь масштабные последствия для России, причем не только экономические.
Позиция нашей страны в отношении расширения ЕС заключается в том, что это дело прежде всего Евросоюза и стран-кандидатов. Однако в соответствии с международным правом, в частности ст. XXIV ГАТТ/ВТО, происходящее не должно наносить ущерба третьим странам, в том числе России.
Поэтому еще в 1998 году ЕС был передан конкретный перечень российских "озабочен-ностей" последствиями процесса расширения Евросоюза. Ныне договорено, что стороны
1 Так, были отведены предложения России о выходе на базе Стратегий сторон на совместный план действий по их реализации. Не находят официального ответа и упомянутые предложения России по инвестициям, науке, Закавказью. И, наоборот, на высший политический уровень эскалируются заурядные торговые споры, вроде режима импорта в Россию скандинавского столового яйца.
начинают диалог по этому перечню в рамках рабочих органов сотрудничества, причем особо будут обсуждаться проблемы, касающиеся Калининградской области, становящейся анклавом России, окруженным территорией ЕС. Этот диалог будет идти между Россией и Комиссией ЕС и должен завершиться до практического начала расширения Евросоюза1.
Конкретный эффект расширения ЕС для России обещает быть многофакторным при пока неопределенной общей сумме. Разумеется, расширение ЕС может ускорить хозяйственное развитие стран-кандидатов, предоставляя России новые экспортные возможности, хотя и корректируемые упомянутой выше структурой нашего вывоза. Общий единый внешний тариф ЕС, особенно с учетом преференций, для российских товаров также, как правило, ниже, чем современные национальные таможенные тарифы стран-кандидатов. ЕС практически не практикует количественных ограничений импорта (кроме изделий из стали), которые пока в ходу в ЦВЕ и Балтии. Acquis communautaire устанавливают свободу и недискриминационный характер транзита в противовес тому торгашеству, которое практикуют здесь ряд стран-кандидатов. Российские предприятия получат на рынке ЕС единый режим операций вместо нынешнего приспособления к особенностям каждой страны. Можно ожидать ускорения прохождения платежей, масштабных общеевропейских мер по борьбе с преступностью. Удлинится общая граница России и ЕС, что расширит возможности трансграничного межрегионального хозяйственного сотрудничества.
С другой стороны, прежний безвизовой режим въезда российских граждан в эти страны уже заменяется на ужесточенный шенгенский. Распространение на ЦВЕ и Балтику единой аграрной политики ЕС удорожит наш сельхозимпорт оттуда, а политика конкуренции поставит антидемпинговые барьеры там, где их нет или где они пока слабы. На эти традиционные для нас рынки распространятся преференции ЕС в пользу развивающихся стран, что усилит конкуренцию в отношении российских товаров средней технологичности; сюда же может переместиться часть иностранных инвестиций, которые при прочих условиях могли бы прийти в Россию. От прежних технических стандартов СЭВ и ГОСТов эти страны перейдут на стандарты и сертификационные требования ЕС, что равнозначно масштабной переаттестации при экспорте сюда российской машиностроительной, химической и пищевой продукции. Наконец, создаются дополнительные угрозы стабильности "евро", чей базис будет разбавлен нестабильными экономиками стран-кандидатов, как правило, отстающими в развитии от среднеевропейского уровня.
Существуют и "озабоченности" политического порядка. Все страны-новобранцы подпадут под общую политику безопасности Евросоюза и его "оборонную самобытность", и возникает вопрос, в какой степени это будет способствовать, пусть опосредованно, их связям с НАТО. В число архитекторов общей внешней политики ЕС попадает ряд стран, ныне недружественных России и понимающих безопасность не в общеевропейском ключе, а лишь по направлению с Востока.
В том случае, если большинство европейских стран окажется "под зонтиком" Брюсселя, ОБСЕ может превратиться по политическим позициям стран-членов из плюралистического в двухполюсное. Наконец, ряд присоединяющихся стран видит за забором ЕС удобное место, чтобы бросать вызовы России, в частности по вопросу о положении в них русскоязычного населения и т. д.
1 Такой двусторонний формат объясняется тем, что страны-кандидаты уже на стадии присоединения к ЕС фактически теряют свой суверенитет в торговой политике и, следовательно, не могут предложить России каких-либо решений по перечню "озабоченностей". Поэтому при необходимости с ними могут проводиться лишь консультации по уточнению последствий расширения применительно к их индивидуальным рынкам.
Для того чтобы снять эти "озабоченности", от сторон понадобится значительная политическая воля, добросовестный переговорный труд. При этом российская сторона будет настаивать, чтобы расширение Евросоюза сопровождалось увеличением объема торговли России как с расширяющимся ЕС, так и с входящими в него новыми рынками, обеспечением "святости" ранее заключенных контрактов, особенно на долгосрочные поставки энергоносителей, получением русскоязычным меньшинством в ЕС прав граждан Европы в их полном объеме при сохранении этнической самобытности. А Калининградской области должны быть гарантированы и инфраструктурно обеспечены ее беспрепятственные транспортные связи с остальной Россией, бесперебойное энергоснабжение и сохранение визовых льгот гражданам в приграничной торговле с сопредельными странами ЕС1.
V
Опыт показывает, что успех в развитии отношений с ЕС во многом зависит от организованности действий российской стороны, которая пока уступает степени такой организованности Евросоюза, хотя он и объединяет 15 различных государств.
На государственном уровне прежде всего необходима высокая степень координации позиций ведомств, с тем чтобы политика страны в отношении ЕС была действительно единой, а не разноведомственной. Пока же, получив представительство в подкомитетах сотрудничества РФ - ЕС, ряд ведомств склонен строить свои отношения с Брюсселем сепаратно, что нередко оборачивается проколами и даже скандалами. Так, по принципу "мы сами" шли переговоры Минсельхозпрода о получении в 1998-1999 годах продовольственной помощи ЕС, в итоге чего соответствующий меморандум пришлось потом переделывать трижды, страна не получила всего объема этой помощи в установленные сроки, а наши социальные фонды — всех средств от ее реализации. Полезную координирующую работу здесь начала и проводит Комиссия Правительства России по взаимоотношениям с ЕС, и потому есть все основания сохранить ее в структуре нового российского правительства.
Далее, российская дипломатия работает со структурами ЕС не на себя, а в конечном счете на российский бизнес. К сожалению, уже второй год не удается должным образом организовать деятельность "круглого стола" бизнеса Россия — ЕС и его секций, что дистанцирует наши предприятия от наблюдения за ходом выполнения СПС и принятия позиционных и переговорных решений в этой области. С апреля с. г. российскую часть "круглого стола" возглавил Председатель Правления РАО ЕЭС А.Чубайс, и теперь можно и должно ожидать активизации работы этого форума.
Дипломатии хотелось бы иметь и свой "деловой тыл" в виде представительных объединений российских деловых кругов. К сожалению, формирование какого-то единого общероссийского объединения такого рода задерживается. В итоге приходится работать в основном с отраслевыми союзами производителей и экспортеров, которые имеют самые разные полномочия, опыт и знания о ЕС, а главное, выходят на контакты, как правило, уже попав в Брюсселе в конфликтные ситуации, нередко запущенные до стадии санкций. Это исключает совместную профилактику таких конфликтов, и именно отсюда, например, выросло абсолютное большинство антидемпинговых процедур. Распространена и такая практика, когда, вместо того чтобы приостановить преследование на его ранних стадиях, экспортеры попросту отказываются от контактов с антидемпинговыми службами ЕС (например, экспортеры
1 Проведенный анализ, разумеется, не может быть исчерпывающим. Однако, к сожалению, Комиссия ЕС отказалась профинансировать специальный проект ТАСИС, оценивающий последствия расширения ЕС применительно к России, который предлагалось осуществить силами экспертов сторон при независимом руководстве Международной торговой палаты.
древесно-стружечных плит в августе 1998 г.) или, проходя по одному делу, нанимают себе в Брюсселе различных местных адвокатов, что ведет к переплатам, а главное, эти адвокаты настраивают своих клиентов друг против друга, усугубляя тяжесть санкций для всех.
Наконец, свои проблемы имеет и кадровое обеспечение этого участка работы. Несмотря на то что около 70% суверенных полномочий стран-членов ЕС передано из их столиц в Брюссель, наша внешняя и внешнеэкономическая политика на европейском направлении является не многосторонней, концентрирующей силы и средства именно на ЕС, а по-прежнему двусторонней, адресованной, в первую очередь, национальным столицам, и в центральном и зарубежном аппарате таких "двусторонщиков" сейчас в десятки раз больше, чем специалистов по Евросоюзу. Не налажен должным образом и обмен информацией между посольствами (торгпредствами) России в различных странах-членах ЕС, что не позволяет отслеживать ход выполнения Евросоюзом положений СПС на местах. Крайне редко обращаются к тематике ЕС и наши межправительственные комиссии, работающие с отдельными странами-членами этого Союза, предпочитая действовать по старинке, на суживающемся плацдарме национальных полномочий этих стран, оставляемых им интеграцией.
Таким образом, лозунг стратегического партнерства России и ЕС в Европе и в мире, выдвинутый обеими сторонами, пока еще требует для своей эффективной реализации достаточно масштабных усилий как на дипломатической арене, так и, не в последнюю очередь, внутри нашей собственной страны, на что вновь указывают итоги майского саммита.
