Расчет налогового потенциала поселений в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

расчет налогового потенциала поселений

в республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности

применяемых формул

И.У. ЗУЛЬКАРНАй, кандидат экономических наук, заведующий сектором Института социально-экономических исследований

Уфимского научного центра РАН

В предыдущей статье [1] мы подвергли критическому анализу формулы расчета налогового потенциала муниципальных районов (МР) и городских округов (ГО), введенных постановлением Правительства Республики Башкортостан [2] для использования при расчете финансовой помощи из бюджета республики бюджетам МР (ГО). Данная статья посвящена анализу формулы расчета налогового потенциала поселения, введенного тем же постановлением Правительства Республики Башкортостан, с позиций повышения прозрачности бюджетного процесса.

Приложение № 3 «Методика распределения дотаций из районных фондов финансовой поддержки поселений РБ» к постановлению Правительства РБ [2] предлагает следующую формулу для расчета налогового потенциала поселений:

где НП; —налоговый потенциал /-го поселения;

ПД — суммарный по данному муниципальному району прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех поселений;

ФОТ;, ФОТрайт — фонд оплаты труда в г-м поселении и по муниципальному району в последнем отчетном году;

СХ, СХ „ — прибыль сельскохозяйственных

г' район *

предприятий в г-м поселении и по муниципальному району в последнем отчетном году;

КС, КС „ — кадастровая стоимость земель

г район ^ *

в г-м поселении и по муниципальному району в последнем отчетном году;

СИмг, СИмрайон — стоимость имущества физических лиц в г-м поселении и по муниципальному району в последнем отчетном году;

афот dСХ dЗEМ dним — «доли налоговых поступлений по налогу на доходы физических лиц, единому сельскохозяйственному налогу, земельному налогу и налогу на имущество физических лиц в общем объеме прогнозируемых налоговых доходов муниципального района (выделено автором) соответственно» (цитируется дословно по [2]).

Данная формула отличается от формулы расчета налогового потенциала МР (ГО) двумя обстоятельствами, которые и будут обсуждены в данной статье. Первое отличие — это вместо ЕНВД принимается в расчет ЕСХН. Второе отличие касается определения долей афОТ аСХ азЕМ аНИм, которое требует особо тщательного обсуждения. В остальном обе формулы отягощены двумя общими проблемами: многоэтажность и неудачные сокращения

(1)

для названий налоговых поступлений и налоговых баз. В части общих проблем предложения в отношении формулы (1) очевидны в свете обсуждения, проведенного нами в предыдущей статье [1].

Во-первых, необходимо использовать сокращения, как можно точнее отражающие названия понятий, которые они обозначают. Так, вместо «ФОТ» в афОТ надо использовать «НДФЛ», т.е. аНдФЛ должен заменить афОТ, так как в данном случае речь идет о налоге на доход физических лиц, а не о фонде оплаты труда. Вместо «СХ», которое может трактоваться неоднозначно, необходимо использовать ЕСХН в том случае, когда речь идет о «едином сельскохозяйственном налоге» (аЕСХН), и «ПрСХП» — там, где имеется в виду прибыль сельхозпредприятий — налоговая база ЕСХН. Вместо «ЗЕМ»,

НПг = ПД

ФОТг ФОТрш

* а + СХг * а

и фот ^ у и с

рай

+ кс*а КС ра

+ СИм * ,

ЗЕМ /~1ТТ а Н

СИМрай

(а фот+а СХ+а ЗЕМ+а НИМ)

*

которое также может трактоваться неоднозначно, целесообразно использовать сокращение «ЗН» от названия «земельный налог». Таким образом, будем использовать обозначение dЗН вместо dзEМ, так как здесь речь идет конкретно о земельном налоге, а не о чем-то еще, связанным с землей. Вместо «НИм» необходимо использовать сокращение полного названия налога — «налог на имущество физических лиц» («НИФЛ»), и лучше использовать «СтИФЛ» вместо «Сим» для обозначения базы налога — стоимости имущества физических лиц. Тем самым вместо dфОТ dСХ d ЗЕМ dНИм предлагается использовать,

соответственно, аНдфд, $есхн, $ЗН, ^ИФД.

Кроме того, суммарный по муниципальному району прогноз всех налоговых доходов всех поселе-

-Ш--Щ- -у-г Все Нал

ний обозначим НД ВсеПос, чтобы помнить, что это налоговые доходы только поселений, а не всего муниципального района. Чтобы видеть, что i—это номер поселения, будем указывать «Пос г». Напротив, налоговые базы по муниципальному району будем использовать со значком «МР»: ФОТМр ПрСХПМР КСМр, СтИФЛМр, в соответствии с их определениями. С учетом введенных обозначений формула (1)

если ввести dEНВд — долю налоговых поступлений ЕНВД в общих налогах муниципального района, то сумма долей всех пяти налогов, формирующих консолидированный бюджет МР, будет следующей:

dНДФЛ + d ЕСХН + dЗН + dНИФЛ + dЕНВД = 1 (3)

Таким образом, создается впечатление, что авторы формулы (1)-(2), производя деление числителя дроби на выражение

d НДФЛ + d ЕСХН + d ЗН + d НИФЛ = 1 d ЕНВД < 1 (4),

пытаются учесть ЕНВД при расчете налогового потенциала поселения, хотя, согласно федеральному и республиканскому законодательству, этот налог не закреплен за бюджетами поселений. Между тем совершенно очевидно, что при расчете налогового потенциала территории не следует учитывать налоги, не поступающие в его бюджет, так как они не отражают потенциальной возможности данной территории по мобилизации собственных налоговых поступлений.

Проблема необоснованного включения косвенным путем ЕНВД в расчет налогового потенциала поселения не существовала бы, если бы в определении dНДфЛ, dEСХН, dзн, dНИфЛ речь шла о налоговых поступлениях не всего муниципально-

НПп»с1=НДВ

ФОТП ФОТм

ПрСХПп ПрСХПм

КС КС

Пос г * ^ МР

+ СтИФЛ Пос, * , Г СтИФЛмР йНИФЛ

( НДФЛ + $ ЕСХН + d ЗН + и НИФЛ )

н*

Н*

приобретает более читабельный вид: (2)

Во-вторых, необходимо отказаться от много-этажности формулы (1), но аргументация в данном случае будет сложнее, чем та, которая была проделана нами в предыдущей статье [1]. Дело в том, что $ндфл $ЕСХН $ЗН $НИфЛ, согласно определениям этих величин, данным в приложении 3 постановления Правительства РБ, являются долями налоговых поступлений соответствующих налогов в прогнозе налоговых поступлений муниципального района. Выше, при описании формулы (1), соответствующий фрагмент определения $НДфЛ, $ЕСХН, $ЗН, $НИфЛ нами выделен. Далее мы покажем, что учет налоговых поступлений всего муниципального района является обстоятельством, сильно усложняющим весь расчет налогового потенциала поселения и, кроме того, не соответствует смыслу понятия «налоговый потенциал».

«интрига» данного обстоятельства заключается в том, что в бюджет муниципального района, кроме явно присутствующих в формулах (1)-(2) четырех налогов, поступает также ЕНВД. То есть,

го района, а только поселений на его территори(2и). Разумно было бы определить $ндфл иЕСХН $ЗН $НИфЛ как доли налоговых поступлений соответствующих налогов в прогнозе суммарных налоговых поступлений всех поселений муниципального района. Мы применим это определение позже, и чтобы отличить одно определение налоговых долей от другого,

,НДФЛ ,ЕСХН ЗН ,НИФЛ

введем обозначения и мр , и мр , и мр , и мр для долей налоговых поступлений отдельных налогов в общем объеме прогнозируемых налоговых доходов

НДФЛ ЕСХН ЗН НИФЛ

муниципального района; и пос , и пос , и пос , и пос — для долей налоговых поступлений соответствующих налогов в прогнозных налоговых доходах (по всем налогам) поселений муниципального района.

В последнем случае, поскольку налоговые поступления поселений состоят только из НДфЛ, ЕСХН, ЗН и НИфЛ, имеет место

НДФЛ ЕСХН ЗН НИФЛ

и мр + и мр + и мр+и мр =1 иналичие знаменателя в формуле (1)-(2) не имеет смысла.

Поскольку в последнем случае смысла в знаменателе выражения (1)-(2) нет, а в предыдущем

60

финансы и кредит

случае он вносит искажения, от него, очевидно, необходимо отказаться. В результате формула (1)-(2) приобретает вид:

,НДФЛ

1'

это сначала для и мр — доли налоговых поступлений НДФЛ в общем объеме налоговых доходов

НППос! = НД

Все Нал Все Пос

ФОТпс ФОТмр

КС Пос г

„ НДФЛ +

а мр

КСм

ПрСХППа

ПрСХП ш СтИФЛПос!

СтИФЛм

а

(Л I

НИФЛ МР

(3)

Кстати, в первоначальном варианте формулы (1), введенном постановлением Правительства РБ от 07.09.2005 № 196, многоэтажность отсутствовала, и формула имела вид (3) с учетом первоначальных обозначений налогов и налоговых баз. Усложненный вариант в виде (1) введен позже, постановлением Правительства РБ от 15.11.2005 № 243, что еще раз убеждает нас в неслучайннм характере появления этого усло:дения, причина которого остается неизвестной.

Далее попробуем упростить формулу (3) так, как мы это делали для формулы расчета налогового потенциала МР (ГО) в предыдущей статье [1]. Как мы увидим далее, эта попытка натолкнется на трудности, непреодолимые в рамках тех определений параметров, которые даны для данной формулы.

В качестве первого шпга разллшп вы.ажение (3) на сумму вида (4), поскольке налоговый потен -циал — это аддитивная функция, т.е. способность поселения мобилизовать налоги складывается из его способности мобилизовать каждый налог при средних налоговых усилиях:

НП Пос г НП Пос е НП П + НП Пос + НП Пос

где

НДфЛ = ГГ ТТВсеН НП Пос г = НД Все!

нпесхн = нл~ВсеН™

НП Пос г Все Пос

НППНг = НДВ

НИФЛ = и утВсе.

НП Пос г = НД Все,

ФОТ

Пос г * ,ндфл

ФОТш г ПрСХП

ПрСХП

КС Пос г

Пос г % / ЕСХН

а мр

КС е

СаИФЛ

Пос , НИФЛ

, (4)

(5-1) (5-2)

(5-3) (5-4)

СаИФЛ мр имР

Далее, следуя алгоритму упрощения, разработанному нами в предыдущей статье, необходимо дать формульное представление словесному

,ЗН . НИФЛ

амр , а мр . Сделаем

определению имр

.НДФЛ ,

а мр , а

ЕСХН МР

муниципального района. Общий объем налоговых поступлений муниципального района состоит из налоговых доходов бюджета муниципального района и суммарных налоговых доходов бюджетов поселений:

^^ ттттВсеНал НДШн =

I=1

(6)

Все нал

+.

ндМР = нд

Все Нал Бюднеа МР

^ уу- Все Нал ^ Все Нал

Бюднеа МР Все Пос .

Аналогично, налоговые поступления МР по НДФЛ составляют сумму налоговых поступлений бюджета МР и бюджетов поселений на его территории:

ндфл = ндфл + ндфл =

МР г! Бюднеа МР " ^/л Пос1

I=1

(7)

= НДНДФЛ + няНДФЛ

Бюднеа МР ГП Все Пос .

Таким образом, доля налоговых поступлений МР по НДФЛ в общем объеме прогнозируемых налоговых доходов МР выражается формулой:

а

НДФЛ

НД

НДФЛ

НД

НДФЛ

НДБ

НД

Все Нал Все Пос .

(8)

Подставив выражение (8) в (5-1), получим:

НП = НДВ

ФОТ, НД

НДФЛ

НД

НДФЛ \

(9)

ФОТмР НД е НД

-л"л-Г-а1 Бюднеа МР ^^

Все Нал Все Пос

После несложных алгебраических преобразований правую часть формулы (9) можно представить следующим образом:

е

е

е

*

*

НП

НДФЛ

НД

Все Нал Все Пос

НД

Бюджет мР

НД

Все Нал Все Пос

ФОТг

НД

НДФЛ

Бюджет мР

ФОТь

+ФОТ<

НД

НДФЛ \

ФОТь

(10)

При анализе выражения в правой части (10) легко обнаружить, что последнее слагаемое в скобках представляет собой не что иное, как налоговый потенциал поселения в его классическом определении:

НПНДФЛ(классическое определение) =

=ФОТ>

НД

НДФЛ

(11)

г

НДФЛ

(12)

НДФЛ

МП мР (с территории поселения ,) =

ФОТ,

НД

НДФЛ

Р13)

НДФЛ

г мр

НД

НДФЛ

ФОТ мр . (14)

Как результат сложения (11) и (13), выражение в скобках правой части (10) представляется собой не налоговый потенциал поселения г в приведенном выше определении, а потенциальную способность поселения и всего муниципального района мобилизовать НДфЛ в оба своих бюджета. Очевидно,

вторая величина больше первой. Оценим ее. Если ставки расщепления поступлений от НДфЛ в бюджет поселения и бюджет МР установлены на уровне минимальных значений, предусмотренных в БК Рф, т. е. 10% в бюджет поселения и 20% — в бюджет МР (т.е. в два раза больше, чем в бюджет поселе-

НДФЛ НДФЛ НДФЛ

ния), то нд Бюджет мр = 2 х мд ВсеПос. Соответственно

НДФЛ л , НДФЛ

из (12) и (14) следует гБюджетмр = 2 х гВсеПос, а из (11)

ФОТмР .

Действительно, выражение в формуле (11) — это произведение фонда оплаты труда по муниципальному району (по всем поселениям) (ФОТ мр ) на эффективную налоговую ставку НДфЛ, среднюю по всем поселениям муниципального района:

ндндфл

ВсеПос

ФОТмв .

В этом и заключается метод репрезентативных налоговых ставок [4] для оценки налогового потенциала, который авторы формулы (1) пытаются здесь применить.

Что же касается формулы (10), то это, очевидно, модификация классического определения налогового потенциала, предложенная авторами формулы (1). Реконструируем суть модификации. Первое слагаемое в скобках представляет собой доходы по НДфЛ, которые можно мобилизовать с территории поселения г в бюджет МР:

и (13) следует:

ттттНДФЛ, ..

НП мР (с территории поселения г) = 2 = 2 X НП НД (классическое определение)

г

Это означает, что значение выражения в скобках (10) втрое больше налогового потенциала поселения, рассчитываемого по формуле (11). Положение поправляет в определенной мере, очевидно, множитель перед выражением в скобках (10):

ндВ

г Все Нал

Все Пос

ндБ

НД

Все Нал Все Пос .

(16)

Бюджет мР

Если бы нормативы зачисления по всем четырем налогам, поступающим в бюджет поселения и бюджет МР, были такие же, как по НДфЛ, то для налоговых доходов всех налогов имели бы место соотношения, аналогичные (15), дробь (16) имела бы следующее значение:

нд;

Все Нал Все Пос

НД НД

НД

Все Нал Все Пос

Все Нал Все Пос

НД

2*ндв:П:+нд::н: 3*НД

Все Нал Все Пос

Все Пос 1

3.

Все Нал Все Пос

ФОТмв .

Это вытекает из того, что налоговая база (фОТ ) по поселению умножается на эффективную налоговую ставку МР:

В этом случае после подстановки (11), (13), (15), (16) в (10) оказалось бы:

нпПФ (модифшр.)=3*

(2*нпННИЛ(кл. опр.)+нпПНФИЛ (кл. опр.))

тттт-НДФЛ, .

= НП\ (кл. опр.).

(17)

Но на самом деле нормативы зачисления налогов в бюджеты поселений и бюджет МР различны для разных налогов, и потому значение модифицированной формулы налогового потенциала поселения по одному налогу отличается от значения классичес-

*

62

финансы и кредит

кой формулы: НП„ос, (модиф.опр.)« НП„ос, (кл. опр.) . Эти отличия, очевидно, нивелируются по выборке четырех налогов (4), но возникает вопрос — есть ли необходимость вести расчет по сложной формуле

(10), которая создает только ошибки счета, тогда как есть возможность рассчитывать по простой формуле

(11)? Кроме того, попытка учесть налоговые усилия муниципального района при расчете налогового потенциала поселений противоречит концепции налогового потенциала, основанного на методе репрезентативных налоговых ставок (Representative Tax System) [5], согласно которой расчет средней эффектной налоговой ставки ведется по территориям одного уровня (только среди поселений, только среди муниципальных районов, только среди субъектов Федерации). Смешение налоговых усилий территориальных образований разного уровня (например, поселения и муниципального района) не допускается. С учетом сказанного расчет налогового потенциала поселения по НДФЛ следует вести по формуле (11).

Недопущение смешения налоговых показателей территорий разного уровня относится не тольхо к расчету средней эффективной налоговой ставки, но и к расчету налоговой базы. Так, в случае НДФЛ, его налоговая база по муниципальному району равна сумме налоговых баз поселений:

ФОТмр = ФОТВе„ос = 1!ФОТпос, . (18)

i=1

Но в случае других налогов аналогичное равенство может быть несправедливым, и это связано, прежде всего, со специфической организацией муниципального района, отличающей его от других территориальных образований.

Как известно, территории субъектов Федерации полностью покрывают территорию всей Российской Федерации. То же относится к территориям муниципальных округов и городских районов одного субъекта Федерации, полностью покрывающих всю его территорию. В этой связи уместно применять, как это делает постановление Правительства РБ [2], термин «кадастровая стоимость земель Республики Башкортостан» (приложение 2), имея в виду суммарную кадастровую стоимость земель всех муниципальных образований республики, так как количественное выражение этих понятий одинаково:

кс,

N(MPTQ)

i Z КС л

1=1

(19)

При нципиальное отличие муниципального района от других видов территориальных образова-

ний заключается в том, что территориальные образования нижнего уровня (поселения) не покрывают всей его территории. Территория муниципального района состоит из территорий поселений, являющихся также муниципальными образованиями, и межселенных территорий (не входящих в территорию поселений). В связи с этим сумма налоговых баз поселений не равна совокупной налоговой базе муниципального района:

N (поселений)

КС МР =кс Межселенная территория - i КС Пос I

(20)

= КГ + кг

-Л. Межселенная территория -Л. V./ Все Пос .

Неуместность учета кадастровой стоимости земли межселенных территорий при расчете потенциальных возможностей поселения по мобилизации земельного налога очевидна после подстановки (20) в аналог (11) для земельного налога:

ндВ

=КС л

„г госi хп г

НД

ГЗН

Все „ос

КС ь

ЗН

Все „ос

КС М

.+КСв

' Межселенная территория -¿V Все Пос (21)

Очевидно, средняя по всем поселениям эффективная налоговая ставка должна рассчитываться как отношение величины налоговых доходов от

земельного налога всех поселений (НД ВеПос) к величине кадастровой стоимости земель поселений

(КС Все Пос

ндВ

tB

ГЗН Все „ос

КСв

(22)

Соответственно потенциальные возможности поселения по мобилизации земельного налога (налоговый потенциал поселения по земельному налогу) должны рассчитываться вместо (21) по следующей формуле:

ндВ

НП „ос, КС „

ГЗН

Все „ос

КСв

КС „ос, * t

„ос , Все „ос

(23)

В целях методологического единообразия следует также в отношении других налогов использовать суммарные налоговые базы поселений муниципального района (ФОТВсе Пос и т.д.) вместо налоговых баз муниципального района (ФОТМр и т.д.). То есть вместо формулы (11) необходимо применять следующую формулу, хотя в случае налоговой базы НДФЛ нет разницы между ФОТ всего муниципального района и суммой ФОТ поселений того же муниципального района):

*

НППФ=ФОТп

НД

НДФЛ

ФОТв

(24)

Теоретически можно допустить, что в регионах с низкой плотностью населения отдельные домохозяйства могут быть не охвачены первичным звеном местного самоуправления — поселением, а потому получать услуги из муниципальных районов и платить НДФЛ можно только в бюджет МР. Сейчас федеральное законодательство не допускает такой возможности, но теоретически она возможна. В этом случае применение формулы (24) вместо (11) становится целесообразным не только с точки зрения методологического единообразия, но и с точки зрения корректности и точности расчета. Аналогично, следует рассчитывать налоговый потенциал поселения по оставшимся двум налогам:

нд есхн

т-т-г-гЕСХН г-г ^АА Все Пос

НПше, = ПрСХПп

НПНДФ=СтИФЛп

ci ПрСХПъ

ндНДФЛ

_ ^АА Все Пос

СтИФЛ в

(25)

(26)

Обобщая проведенный в данной статье критический анализ формулы (1), можно рекомендовать использование вместо нее формулы (4), в которой слагаемые рассчитываются по формулам (23) — (26). При этом количество операций уменьшается более чем вдвое при увеличении точности расчета и освобождении от учета факторов, не относящихся к методу репрезентативных налоговых ставок (Representative Tax System) [5].

Очевидно, проведенное нами совершенствование методики расчета налогового потенциала поселения в Республике Башкортостан позволит упростить работу финансовых органов муниципальных районов и поселений. Однако в данной методике еще остаются, на наш взгляд, некоторые нерешенные проблемы, связанные с временной привязкой используемых данных, а также с учетом источников неналоговых доходов поселений. Обсуждение этих двух групп проблем, чтобы не перегружать данную статью, вынесено в отдельные публикации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Зулькарнай И.У. Расчет налогового потенциала муниципальных районов и городских округов в Республике Башкортостан: проблемы операбельности и прозрачности применяемых формул // Финансы и кредит. 2006. № 10 (214).

2. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 07.09.2005 № 196 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан».

3. Постановление Правительства Республики Баш-кортос-тан от 15.11.2005 № 243 «О внесении изменений в постановление Правительства Республики Башкортостан от 2005 № 196 «О мерах по реализации Закона Республики Башкортостан «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан»

4. Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений // Приказ Министерства финансов РФ от 27.08.2004 № 243.

5. Martinez-Vazquez J, Boex J. (1997). Fiscal Capacity: An Overview of Concepts and Measurement Issues and Their Applicability in the Russian Federation. Georgia State University, Atlanta, USA.

*