CC BY
3УДК 349.6 ББК 67.407
Александр Георгиевич Нецветаев
доцент кафедры конституционного и международного права Российского государственного гуманитарного университета, кандидат юридических наук, доцент
NAG1960-0204@mail.ru
125993, ГСП-3, г. Москва, Миусская пл., д.6, корп. 6
«рамочный» подход в регулировании внутренних и международных экологических отношений: преимущества и недостатки
Аннотация. Настоящая статья посвящена рассмотрению одной из актуальных проблем в юридической науке — проблеме неопределенности в праве и законодательстве, формам ее проявления и способам преодоления. Данная проблема представляет несомненный интерес не только в чисто научном плане и с точки зрения влияния на эффективность нормотворчества, но и в
правоприменительном аспекте. Особый интерес в связи с исследованием данной проблемы представляют так называемые «рамочные законы», которые нашли достаточно широкое применение в регулировании не только внутренних, но и международных отношений.
Ключевые
неопределенность, определенность, «рамочные» законы.
слова: правовая
правовая конкретизация, «мягкое» право,
международные отношения, международные экологические отношения.
A.G. NETSVETAEV,
Associate Professor of the Department of Constitutional and International Law
Russian State University for the Humanities, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor
NAG 1960-0204@mail. ru 125993, GSP-3, Moscow, Miusskaya square, 6, bldg. 6
«FRAMEWORK» APPROACH TO REGULATING INNER AND INTERNATIONAL ECOLOGICAL RELATIONS: ADVANTAGES AND DEFECTS
Annotation. The main article is devoted to the examination of one of actual problems in legal science — the problem of uncertainty, forms of its manifestation and ways to overcome. The problem represents undoubted interest not only in purely scientific area and from the point of view of its influence on efficiency of the rulemaking but also in law enforcement aspect.
Of particular interest in connection with researching the problem are the so-called «framework» laws that have been widely adopted regulating not only inner but also international relations.
Key words: legal uncertainty, concretization, «framework» laws, «soft» law, international relations, international ecological relations.
Изучению различных аспектов вопроса неопределенности в праве и законодательстве в правовой литературе посвящено достаточно много трудов отечественных ученых-правоведов. К ним относятся работы таких видных ученых, как С.С. Алексеев [1, с. 73-75], Ю.А. Тихомиров [7, с. 156-157], Л.Ф. Черданцев [8, с. 21, 22, 35], Н.А. Власенко [2, с.32-44] и др.
Неопределенность можно рассматривать с двух сторон: с одной стороны — это позитивное свойство права и средство правового регулирования; с другой стороны — это дефект правовых актов (нормативных, правоприменительных и актов толкования норм права [5, с. 129].
Одним из оснований классификации норм права является степень их определенности. Совершенно очевидно, что большая часть юридических норм изначально ориентирована на регулирования общественных отношений с максимально возможной в данной ситуации ясностью, конкретностью и полнотой. Это исключает какую-либо альтернативу, как в ходе нормотворчества, так и при правоприменении. Такое регулирование получило название императивного, а соответствующие нормы права — абсолютно определенными.
С другой стороны, некоторые ситуации исключают жесткое, безальтернативное регламентирование отношений. Оно становится не только нецелесообразным и недопустимым, но даже иногда объективно невозможным. В таких случаях, примеры которых будут приведены в данной статье, применяется диспозитивный метод регулирования, в основе которого лежит свобода усмотрения для правоприменителя. Такие юридические нормы содержат неопределенность, которая выражается в возможности выбора варианта действий (поведения). В правовой науке они получили название относительно определенных с разделением их на три группы: ситуационные, альтернативные, факультативные [1, с. 74].
Правовая неопределенность, как ранее отмечалось, отражается в юридических нормах и их элементах.
Природа правовых предписаний состоит в их абстрактном характере, основанном на обобщениях, что является основным условием правового регулирования. Неопределенность элементов нормы (диспозиции, санкции) является необходимым условием свободы выбора наиболее целесообразных и эффективных с точки зрения правоприменения вариантов решения. Иными
словами, правовая неопределенность позволяет учитывать особенности и динамику развития общественных отношений.
Особый интерес в рамках анализа категории «правовая неопределенность» представляют так называемые «рамочные» законы, получившие широкое распространение в прежде всего в странах с федеративным государственным устройством (Российская Федерация, ФРГ и др.). В юридических энциклопедических словарях приводятся довольно близкие определения «рамочного» закона. Приведем одно из них: «Рамочный закон — во Франции и ряде государств бывших французских колоний — особая форма законодательных актов, принимаемых парламентом, устанавливающих лишь общие принципы регулирования какой-либо сферы. Более подробное регулирование осуществляется актами регламентарной власти. В англосаксонских странах аналогичные акты называются скелетными законами» [9]. Причем во Франции, как и в некоторых других странах (Испании, например), актами регламентарной власти являлись акты правительств этих государств, имеющих более низкую юридическую силу, чем законы.
Нашли свое место «рамочные» законы как способ правового регулирования и в законодательстве Российской Федерации. Особенно это касается сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Статья 72 Конституции РФ относит к этой сфере ряд вопросов, в том числе вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. В); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников истории и культуры (п. Д). Регулирование вопросов, отнесенных к предмету совместного ведения, предполагает издание как федеральных законов в этой сфере, так и нормативных правовых актов (включая законы) субъектов Российской Федерации.
Например, в развитие названой ст. 72 Конституции РФ принят и вступил в силу Федеральный закон от 14.03.1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», который в ч. 2 ст. 2 установил исчерпывающий перечень категорий таких территорий (далее — ООПТ). К ним отнесены государственные природные заповедники, включая биосферные, национальные и природные парки, государственные природные заказники, памятники природы. Сюда также оказались включенными такие категории ООПТ как дендрологические парки и ботанические сады1.
1 Федеральный закон от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — №12. — Ст. 1024.
В то же время, ч. 3 ст. 2 данного Закона предоставила право субъектам Российской Федерации устанавливать иные категории ООПТ регионального и местного значения, отличные от закрепленных в федеральном законе. И субъекты Российской Федерации активно используют это право исходя из своих природно-климатических, социально-экономических, экологических и иных особенностей, тем самым конкретизируя относительно определенную норму федерального закона в своих правовых актах. Так, субъект Российской Федерации, город федерального значения Москва, воспользовавшись своими полномочиями в данной области и не нарушая никаких федеральных норм, выделил следующие категории ООПТ: национальный парк; природный парк; природно-исторический парк; экологический парк; природный заказник; памятник природы; заповедный участок; ботанический сад, дендрологический парк; городской лес; водоохранная зона1.
Приведенный перечень содержит ряд категорий ООПТ (например, природно-исторический парк, экологический парк, городской лес, водоохранная зона), которые не установлены соответствующим федеральным законом. Это тоже демонстрирует эффективность «рамочного» подхода в правовом регулировании вопросов, относящихся к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Таким образом, Российская Федерация в лице соответствующих федеральных органов государственной власти обеспечивает целостность национальной (общефедеральной) правовой системы и единообразное слаженное функционирование правовых основ в сфере совместного ведения. «Рамочный» же подход как способ федерального законодательного регулирования указанных отношений обеспечивает субъектам Российской Федерации возможность отражения в принимаемых ими правовых актах своей региональной специфики, не входя в противоречие с федеральным законодательством.
Неопределенность «рамочных» законов и содержащихся в них относительно определенных норм гармонизирует законодательную ткань Российской Федерации, обеспечивает гибкость и сбалансированность в регулировании общественных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. «Рамочный» закон нередко выступает своеобразной программой по разработке и принятию специальных тематических законов и
1 См.: п. 1 ст. 2 Закона г. Москвы от 26.09.2001 №48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» //Ведомости Московской городской Думы. —2002. —№1. — Ст. 203.
других правовых актов, в том числе нормативного характера на уровне субъектов Российской Федерации.
Как ранее уже упоминалось, «рамочное» законодательство имеет применение и в зарубежных странах. В частности, закрепленное в ст. 75 ОЗ ФРГ право Федерации придавать определенным законам лишь роль всеобщих правил (рамочные предписания), тогда как законодательству отдельных земель поручается дальнейшее согласование деталей с тем, чтобы могли быть учтены особенности и специфика земель [6].
Широкое распространение «рамочный» подход получил и в международном праве как один из наиболее перспективных способов регулирования международных отношений, в том числе международных экологических отношений. Международное экологическое право, как и любое отрасль права, имеет свой специфический предмет регулирования — определенную группу общественных отношений. Большинство правоведов — международников традиционно относят к этой группе отношения в области охраны окружающей среды (природоохранные отношения) и отношения по поводу использования природных ресурсов (природоресурсные отношения). В последнее время в эту группу стали включать отношения по обеспечению экологической безопасности и отношения по обеспечению реализации и защиты экологических прав человека. Именно эти отношения по современным представлениям и составляют предмет правового регулирования международного экологического.
Само же международное экологическое право является оформившейся отраслью международного публичного права, представляя собой совокупность международно-правовых норм и принципов, регулирующих названную группу отношений в сфере экологии.
«Рамочный» тип международно-правовых соглашений занимает значительное место в иерархии договорных источников международного экологического права. Первым документом такого рода в области международно-правовой охраны окружающей среды принято считать Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г. Говоря Венский тип международного договора, подчеркивают именно «рамочный» характер этого документа, будь то двусторонний или многосторонний международный договор. Суть этого «рамочного» подхода заключается в выработке относительно определенных, гибких правил поведения, положений принципиального характера в виде соглашений и договоров «рамочного» типа под эгидой различных, уполномоченных на то международных организаций, таких,
например, как Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и др.
Несомненным преимуществом такого подхода является возможность избегания странами, не готовыми в данный временной период поступиться частью своего суверенитета, принять на себя юридически обязательные правила и нормы поведения в рамках какого-либо международно-правового акта экологической направленности.
Более того, общие формулировки, сформированный понятийный аппарат, основные магистральные пути решения экологических проблем, совместно выработанные и согласованные на текущий момент странами-участниками «рамочного» соглашения, являются той основой, которая позволяет им двигаться дальше по переговорному пути в целях установления взаимоприемлемых и взаимовыгодных правил поведения императивного характера, жестких и обязательных для выполнения экологических императивов. Причем это вовлекает в переговорный процесс максимально возможное число заинтересованных сторон [9, с. 25-27].
Для международных соглашений и договоров экологической направленности зачастую крайне необходимы обширные и достоверные научные данные о тех или иных экологических ситуациях, обстоятельствах, явлениях, их последствиях и прогнозах, которые возможно «добыть» только путем специальных научных исследований и мониторинговых наблюдений, для чего требуется время и финансовые ресурсы. И в этом случае также наиболее приемлем «рамочный» подход, позволяющий «колеблющимся» государствам не принимать на себя жестких обязательств. Без соответствующего объема указанных научных данных невозможно перейти к этапу выработки, согласования и принятия конкретных, детальных обязательств, определить наиболее важные и актуальные направления международного сотрудничества в решении той или иной глобальной экологической проблемы, зафиксировав и закрепив их в приложениях и протоколах к «рамочному» соглашению [4, с. 6869].
Отметим, что помимо «рамочного» подхода в практике договорного регламентирования международных экологических отношений нашел применение так называемый «превентивный» подход, при котором устраняются разного рода преграды (например, государственные границы, таможенные границы) для обеспечения максимальной эффективности и оперативности экологоориентированных решений (например, Северная конвенция о защите окружающей среды 1974 г., участниками которой являются четыре сопредельных государства: Дания, Финляндия, Норвегия и Швеция). Ну и, безусловно, наиболее жесткий подход выражается в принятии государствами
юридически обязательных правил поведения, в том числе прямого действия и имеющих наднациональный характер, не оставляющих этим государствам иного выбора, как неукоснительно их выполнять (практика Европейского Союза, например).
Примером «рамочного» подхода в регулировании международных экологических отношений является Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее — Рамочная конвенция, РКИК)1. Открытая для подписания на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 г., она вступила в силу в марте 1994 г. По состоянию на 01.01.2021 г. более чем 190 стран мира подписали и ратифицировали эту Конвенцию. В их числе почти все промышленно развитые страны мира, Россия, бывшие страны СССР (ныне — члены Содружества Независимых Государств).
Являясь в настоящее время фундаментальным международно-правовым актом высшего уровня по климатической проблеме, в силу своего рамочного характера, РКИК не содержит ясно определенные и четко очерченные экологические императивы, обязательные для исполнения ее участниками. Именно в силу своей «рамочности» в ней отсутствуют основания для привлечения к ответственности и юридических последствий для стран — участников, отступающих от целей, закрепленных в Конвенции. Ведь эти цели имеют рекомендательный характер. В этом, правда, и слабость Рамочной конвенции.
В то же время, статья 1 РКИК закрепила, например, ряд принципиальных определений, понятийный аппарат, вложив конкретное юридическое содержание в такие понятия, как как «климатическая система», «изменение климата» и «парниковые газы» и т.д.
Конечная цель Рамочной конвенции и всех связанных с ней правовых документов заключается в том, чтобы «добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе». Помимо цели, Рамочная конвенция закрепила
1 Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата // [Электронный ресурс]. Режим доступа: /https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convru.pdf (дата обращения: 01.02.2021).
принципы, наиболее общие обязательства сторон-участниц, порядок присоединения к ней и выхода из нее и т.д.
В развитие Рамочной конвенции, в целях конкретизации ее общих положений был разработан специальный протокол к ней, получивший название Киотского протокола (открыт для подписания в декабре 1997 года в японском городе Киото). Реализация положений Киотского протокола сразу столкнулась с серьезными трудностями и противоречиями, а его результаты оказались неоднозначны. Во многом это объясняется тем, что Киотский протокол, в отличие от Рамочной конвенции, содержал вполне конкретные и ясные обязательства для стран — участников РКИК и Киотского протокола к ней.
В частности, промышленно развитые страны и страны с переходной экономикой (включая Россию) взяли на себя обязательства по конкретному ограничению или сокращению выбросов своих парниковых газов в период с 2008 по 2012 г. и обязаны были их выполнить. Так, на 7% обязались сократить свои выбросы США, на 8% — страны Европейского Союза в совокупности, на 6% — Япония1.
Помимо этого, Киотский протокол включал в себя ряд Приложений, в том числе Приложении А. В этом Приложении были определены сектора экономики, такие, как энергетика, промышленные процессы, сельское хозяйство и др., в которых сокращения выбросов парниковых газов должны были осуществляться в приоритетном порядке.
Вторым важнейшим документом, развивающим и детализирующим положения Рамочной конвенции, является Парижское соглашение об изменении климата2. Данное соглашение было принято в Париже в декабре 2015 г. Подписанное большинство государств мира в апреле 2016 г. оно заменило Киотский протокол, который к тому времени потерял свою значимость и актуальность в силу разных причин. Парижское соглашение официально вступило в силу 4 ноября 2016 г.
Суть Парижского соглашения заключается в том, что все страны — участники Соглашения на добровольной основе сократят объемы выбросов парниковых газов, хотя какой конкретно объем должна сокращать та или иная страна в Соглашении не указано. Говорится лишь, что сокращения объемов
1 Киотский протокол к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата // [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/kyoto.shtml (дата обращения: 01.02.2021).
2 Парижское соглашение об изменении климата // [Электронный ресурс]. Режим доступа: // [Электронный ресурс]. Режим доступа:
https://unfccc.int/resource/docs/2015/cop21/rus/l09r.pdf (дата обращения: 01.02.2021).
выбросов должны осуществить все подписавшие Соглашение страны, вне зависимости от уровня экономического развития. В то же время, Парижское соглашение четко обозначило общую глобальную цель в решении климатической проблемы, хотя она и выглядит паллиативной: человечество должно не допустить прироста глобальной средней температуры по сравнению с доиндустриальным уровнем на два и более градусов Цельсия, а также приложить усилия для ограничения роста температуры полутора градусами.
В заключение хотелось бы затронуть вопрос о соотношении «мягкого» и «твердого» права в регулировании международных экологических отношений. В последнее время выявляется закономерность повышения роли и значимости «мягких» норм в регулировании указанных отношений по сравнению с так называемыми «твердыми нормами. В количественном отношении они почти сравнялись [4, с. 70].
В установлении универсальных принципов и норм, общих направлений взаимодействия субъектов международных правоотношений, имеющих характер рекомендаций, заключается специфика норм «мягкого» права. Они не устанавливают строго определенные права и обязанности субъектов права. Как правило, нормы «мягкого» права составляют основу решений и резолюций различных международных органов и организаций, имеющих рекомендательный характер. Эти документы формально не имеют обязательной юридической силы, но фактически предопределяют поведение субъектов международного права в области экологии.
Однако надо иметь в виду, что по мере накопления правоприменительной практики «мягких» норм, на их основе может формироваться и «твердое» право. Другими словами, неопределенность переходит в определенность. Относительно определенная норма через накопленную конкретику порождает абсолютно определенную норму.
БИБЛИОГРАФИЯ:
1. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс в двух томах. — М.: Юрид. лит. Т. 2, 1982. — 359 с.
2. Власенко Н.А. Неопределенность в праве: природа и формы выражения // Журнал российского права. — 2013. — №2. — С. 32-44.
3. Копылов М.Н., Копылов С.М. О системе источников международного экологического права // Международное право. — International Law. — 2007. — №4 (32). — С. 5-27.
4. Международное экологическое право: Учебник / Отв. ред. Р.М. Валеев. — М.: Статут, 2012. — 639 с.
5. Назаренко Т.Н. Неопределенность в российском праве: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Т.Н. Назаренко. — М., 2006. — 227 с.
6. Национальная политическая энциклопедия // [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://politike.ru/termin/federalnoe-ramochnoe-zakonodatelstvo.html (дата обращения: 01.02.2021).
7. Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. — М.: Изд. «Формула права», 2010. — 400 с.
8. Черданцев А.Ф. Правовое регулирование и конкретизация права // Применение советского права. Сборник ученых трудов. — Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1974, Вып. 30. — С. 15-37.
Юридическая энциклопедия // [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://yuridicheskaya_encyclopediya.academic.ru/9468 (дата обращения: 01.02.2021).
