CC BY
18А.Ю. ЯКОВЛЕВ кандидат политических наук, доцент кафедры государственного и муниципального управления ГУУ
Пути взаимной транспозиционной модернизации систем противодействия терроризму России и Индии
В современном мире практически каждое государство в большей или меньшей степени сталкивается с терроризмом. В одиночку ни одна страна не способна его победить даже на своей территории. Тем не менее, власти не имеют иной альтернативы кроме как противодействовать данному социально-политическому явлению. Одним из действенных механизмов повышения эффективности данной деятельности выступает заимствование передовой практики других государств. Ввиду того, что одними из наиболее развитых антитеррористических систем обладают Российская Федерация и Республика Индия, представляется крайне интересным выделить их сильные стороны с тем, чтобы использовать российские и индийские технологии и инструменты другими странами. Еще более перспективным представляется модернизация систем противодействия указанных государств путем взаимной транспозиции, чему и будет посвящена данная статья.
Если говорить о Российской Федерации, то ее антитеррористическая система могла бы быть усовершенствована через:
• ужесточение наказания за ряд преступлений террористической направленности;
• введение специализированных судов по вопросам национальной безопасности, разбирающих дела о правонарушениях террористической направленности;
* Яковлев Александр Юрьевич, e-mail: [email protected]
• перераспределение подследственности преступлений террористического характера в целях их концентрации в одной структуре в лице Следственного комитета Российской Федерации (СК России).
Начнем с пункта об усилении меры наказания. В Индии ответственность за терроризм и деятельность, связанную с ним, закрепляется в законах, в России - в Уголовном кодексе Российской Федерации.
Так, индийский Закон о национальной безопасности 1986 г. за совершение террористами и иными лицами с оружием в руках преступлений против государства предусматривает смертную казнь или более мягкое наказание1.
В свою очередь, к террористу нормативный правовой акт относит лицо, «определенное законом или вселяющее ужас в людей или любую часть народа, или сталкивающее группы людей, или негативно влияющее на гармонию отношений между различными слоями населения, совершающее любое действие или намеривающееся это сделать с помощью бомб, динамита или других взрывчатых веществ, или воспламеняющихся веществ, или огнестрельного оружия, или других спецсредств, или ядов, или вредных газов, или других химических веществ, или любых других веществ (будь то биологические или иные) опасного характера для того, чтобы вызвать или способствовать возникновению смерти или травмы любого лица или лиц, или повреждению или уничтожению имущества, или нарушению систем жизнеобеспечения общества»2.
В российском законодательстве понятие «террорист» не закреплено, но имеется раскрытие категорий «терроризм», «террористический акт» и «террористическая деятельность». В частности, последняя видится законодателю как деятельность, включающая в себя:
• организацию, планирование, подготовку, финансирование и реализацию террористического акта;
• подстрекательство к теракту;
• организацию незаконного вооруженного формирования, преступного сообщества (организации), организованной группы для реализации террористического акта, а равно участие в такой структуре;
1 Article 15 of The National Security Guard Act, 1986.
2 Point «y» of article 15 of The National Security Guard Act, 1986.
• вербовку, вооружение, обучение и использование террористов;
• информационное или иное пособничество в планировании, подготовке или реализации террористического акта;
• пропаганду идей терроризма, распространение материалов или информации, призывающих к осуществлению террористической деятельности либо обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности .
Исходя из этого, можно сделать вывод, что к террористу относится лицо, занимающееся любым из вышеперечисленных видов деятельности, начиная от подстрекательства и пособничества в совершении теракта, заканчивая финансированием и вербовкой террористов (естественно, наделить человека подобным статусом может лишь суд, вынеся соответствующее решение. - А.Я.).
Наказания за террористические преступления лежат в уголовной плоскости и несколько разняться в каждом из двух рассматриваемых нами государств.
Таблица
Ответственность за совершение преступлений террористической направленности в Индии и России
Деяние Наказание в Индии Наказание в России
Террористический акт лишение свободы от 5-ти лет до пожизненного срока с возможным наложением штрафа лишение свободы на срок от 8-ми до 15-ти лет2
Террористический акт, повлекший по неосторожности смерть человека смертная казнь или пожизненное лишение свободы с возможным наложением штрафа лишение свободы на срок от 10-ти до 20-ти лет с ограничением свободы на срок от 1-го года до 2-х лет
Террористический акт, повлекший лишение свободы на срок от 15-ти до
1 Ст. 3 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-Ф3 «О противодействии терроризму».
П.1 ст.205 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ.
умышленное причинение смерти человеку 20-ти с ограничением свободы на срок от 1-го года до 2-х лет или пожизненным лишением свободы
Финансирование террористического акта лишение свободы от 5-ти лет до пожизненного срока с возможным наложением штрафа лишение свободы на срок от 5-ти до 10-ти лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. либо в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период до 3-х лет либо без такового
Финансирование террористического акта с использованием служебного положения лишение свободы на срок от 8-ми до 15-ти лет со штрафом в размере от 500 тыс. руб. до 1 млн. руб. либо в размере зарплаты или иного дохода осужденного за период от 3-х до 5-ти лет либо без такового
Вовлечение в террористическую деятельность лишение свободы от 5-ти лет до пожизненного срока с возможным наложением штрафа
Участие в террористическом сообществе лишение свободы до пожизненного срока с возможным наложением штрафа лишение свободы на срок от 5-ти до 10-ти лет со штрафом в размере до 500 тыс. рублей либо в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 3-х лет либо без такового
В приведенной таблице перечислены не все преступления террористического характера, за которые предусмотрено наказание в Индии и России, а только похожие по квалификации.
При этом имеются и некоторые отличия. Например, в индийском законодательстве есть наказание за укрывательст-
во террориста, что ведет к лишению свободы от 3-х лет до пожизненного срока с возможным штрафом1. В отдельную статью выделена деятельность по организации тренировочных лагерей для террористов. Наказание, как и за иные деяния вплоть до пожизненного лишения свободы и штрафа, при минимальном сроке в 5 лет2.
В свою очередь, в Российской Федерации в отдельные статьи уголовного кодекса выделены захват заложников, публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или оправдание терроризма и ряд других преступлений.
Сравнение наказаний показывает, что в Индии они значительно более суровые. За все террористические преступления предусмотрено пожизненное лишение свободы, а за совершение террористического акта с летальным исходом -даже смертная казнь. В качестве дополнительной меры применяется штраф. В России же наказания сильно коррели-руются. Пожизненное лишение свободы применяется только в случае признания виновным в совершении теракта, повлекшего умышленное причинение смерти человеку. Если в результате террористического акта никто не погиб, то наказание - лишение свободы на срок от 8-ми до 15-ти лет. Довольно странным представляется и наличие формулировки «террористический акт, повлекший по неосторожности смерть человека», так как лица, готовящие теракт, нацелены на максимально возможное количество жертв, в том числе убитых, что придаст их действиям большую огласку.
Одним из важных элементов в системе наказания за терроризм в Индии является смертная казнь. В России, как же отмечалось, по перечисленным выше статьям уголовного кодекса не предусмотрена подобная мера. К тому же в стране действует мораторий на смертную казнь. Вместе с тем, российские граждане в своем большинстве выступают за введение высшей меры наказания для террористов. Об этом свидетельствует ряд опросов, в частности, проводимый фондом «Общественное мнение». Так, на 12 апреля 2015 г. 55% ответивших посчитали, что терроризм является преступлением, за которое допустимо применять смертную
1 Article 19 of The Unlawful Activities (Prevention) Amendment Act, 2008.
2 Article 18A of The Unlawful Activities (Prevention) Amendment Act, 2008.
казнь, что на 2 пункта больше результатов опроса, проведенного около полугода назад 14 сентября 2014 г.1.
Несмотря на жесткость индийского законодательства в случае совершения террористического акта, в котором никто не погиб, минимальное наказание в Индии -5 лет, а за то же преступление в России - 8 лет лишения свободы. Но это единственный случай, когда российское уголовное право по суровости превосходит индийское.
Для России целесообразно было бы, как и южноазиатской стране, начать практиковать смертную казнь за совершение террористического акта, в результате которого погиб хотя бы один человек. Также необходимо увеличить верхнюю планку срока лишения свободы за следующие деяния до пожизненного: совершение и финансирование теракта, вовлечение в террористическую деятельность. Стоит увеличить и нижнюю планку для финансирования террористического акта, в том числе с использованием служебного положения, до 10-ти лет. Подобная мера переведет указанные преступления террористической направленности в категорию особо тяжких преступлений в виду попадания в категорию умышленных деяний, за совершение которых Уголовным кодексом Российской Федерации предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10-ти лет или более строгое наказание2. Соответственно для перечисленных деяний ответственность будет от 10-ти лет лишения свободы до пожизненного срока.
Пользу сослужит и исключение из уголовного кодекса п. 2 ст. 205 «террористический акт, повлекший по неосторожности смерть человека», так как сам факт совершения теракта говорит о желании его совершившего причинить смерть. Если же никто не погибнет, то террорист будет осужден в соответствии с п. 1 ст. 205 «террористический акт».
Ужесточение наказания за терроризм приведет к снижению преступлений в данной сфере. Лицо, намеревающееся совершить теракт или оказать финансовую или иную помощь террористам, несколько раз подумает о том, стоит ли это делать, зная, что можно получить наказание в виде смертной казни или пожизненного лишения свободы.
1 Меняется ли отношение россиян к смертной казни. Фонд «Общественное мнение» (Источник: http://fom.ru/Bezopasnost-i-pravo/12128). Дата обращения: 12.03.2016.
2 П. 5 ст. 15 УК Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3.
Еще одной действенной новацией могли бы стать специализированные суды, рассматривающие дела о терроризме.
В настоящий момент в обеих странах судебные органы, выносящие решения о привлечении к ответственности за террористические преступления, значительно отличаются по порядку формирования, полномочиям и ряду иных признаков.
В Индии дела, связанные с терроризмом, преимущественно разбирают суды по национальной безопасности. Они образуют ответвление в судебной системе, состоящее из трех уровней: Главный суд по безопасности, нижние суды по безопасности, дисциплинарные суды по безопасности1.
Главный суд по безопасности созывается центральным правительством, генеральным директором или уполномоченным им лицом, состоит из пяти офицеров.
Нижние суды по безопасности начинают работу на основании решения офицера, имеющего право созыва Главного суда по безопасности или должностного лица, уполномоченного от его имени. Они состоят из трех офицеров.
Дисциплинарные суды по безопасности созываются командирами частей (подразделений). В слушаньях помимо инициатора принимают участие еще два офицера по рангу (званию) не ниже того, чье дело подлежит разбору, и не замеченные в дисциплинарных проступках на госслужбе.
В перечень видов наказания, выносимых судами по безопасности в Индии, входят следующие виды: смертная казнь; лишение свободы от пожизненного до любого меньшего срока; увольнение со службы (для государственных служащих); нахождение под стражей на срок не более 3-х месяцев; лишение или понижение в ранге или классе; лишение стажа, засчитывающегося для продвижения по службе, исчисления пенсии или других целей; строгий выговор или выговор; конфискация имущества приговоренного к увольнению со службы при невозможности погашения задолженностей по оплате труда, пособий и совершения иных платежей из выделенных государственных средств, возникших по его вине; вычет из дохода осужденного величины нанесенного ущерба, причиненного преступлением, за которое он осужден .
1 Article 61 of The National Security Guard Act, 1986.
2 Article 47 of The National Security Guard Act, 1986.
Приведенные виды наказания могут применяться как в отдельности, так и совместно. Наказание в виде смертной казни стоит на первом месте среди возможных к применению способов. Крен к высшей мере наказания показывает степень опасности терроризма для индийского общества и носит устрашающий характер.
Ряд мер предусмотрен специально для госслужащих. Интересным является лишение (не учет) стажа государственной службы для занятия следующей должности и исчисления пенсии. Подобное отсутствует в российском законодательстве и может оказать немалый эффект на лиц, причастных к терроризму, в случае появления такой меры в России. Для России полезным было бы введение конфискации имущества с целью погашения задолженностей по оплате труда и совершения иных платежей из выделенных на эти цели государственных средств.
Ситуаций, связанных с терроризмом, в которые так или иначе вовлечены госслужащие, довольно много. Начиная от пособничества террористам (издание и распространение экстремистской литературы, вербовка новых членов, оформление паспортов и свидетельств по подложным документам и др.), заканчивая различного рода участием в совершении терактов (закупка оружия и взрывчатых веществ, помощь бандформированиям в пересечении госграницы, содействие в перемещении террористов по территории страны, проникновении на объект и пр.).
Наличие института судов по безопасности является интересным явлением. С одной стороны, они образуют закрытое и обособленное направление в судебной системе, с другой - из-за узости спектра рассматриваемых дел позволяют сформировать корпус профессионалов по антитеррористическим вопросам.
В России дела о преступлениях террористического характера разбирают суды общей юрисдикции, к подсудности которых относятся все уголовные, гражданские и административные дела, за исключением совершаемых военнослужащими и некоторыми иными категориями граждан, что входит в круг полномочий военных судов.
Целесообразно образовать в России специализированные суды по вопросам национальной безопасности, разбирающие дела о правонарушениях террористической направленности. Помимо террористических преступлений они
могли бы брать дела о шпионаже, государственной измене и иные дела.
Их создание не потребует серьезного перекраивания законодательства и дополнительных расходов для федерального бюджета. Так, основной нормативный правовой акт о судебной системе предусматривает наличие специализированных судов1. Финансы можно изыскать путем сокращения и частичного перевода судейского корпуса и сотрудников аппаратов практически незагруженных военных судов. Строительство новых зданий для размещения судов по национальной безопасности также не потребуется. Они могут занять часть помещений окружных (флотских) военных судов и верховных судов республик, краев, областных судов и судов городов федерального значения.
Для России в отличие от Индии будет достаточно образовать суды по национальной безопасности на уровне федеральных округов, т.е. девять единиц. В России преступления террористического характера, хоть и крайне опасные деяния, но встречаются не столь часто, как в Индии (в 2014 г. на территории страны зарегистрировано 1 1272). С тысячей террористических преступлений и сопоставимым числом иных дел, касающихся национальной безопасности, вполне справится указанное количество судов. Тем более часть федеральных округов России практически не испытывает на себе влияние терроризма - Дальневосточный ФО, Сибирский ФО, Крымский ФО.
Еще одним предложением по совершенствованию системы противодействия терроризму в России является перераспределение подследственности преступлений террористического характера в целях их концентрации в одной структуре в лице СК России.
Сегодня следственные подразделения имеются в ФСБ России, МВД России и ряде иных служб. В частности, наряду с СК России следователи ФСБ России осуществляют предварительное следствие по ряду террористических преступлений (теракт, содействие террористической деятельности, прохождение обучения в целях осуществления террористической деятельности, организация террористи-
1 П. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
2 См.: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. М., 2015, с. 30.
ческого сообщества и участие в нем и др.). По некоторым преступлениям (террористический акт, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем) такими же полномочиями обладают органы внутренних дел. Подобное положение дел вносит путаницу и осложняет контроль за объективностью и качеством расследования дел, в том числе со стороны прокуратуры. Целесообразно было бы передать подследственность дел о терроризме в одну структуру - СК России.
Для антитеррористической системы Индии было бы полезно позаимствовать у России ряд технологий и провести следующие мероприятия: уменьшить число правоохранительных органов, занятых вопросами противодействия терроризму; объединить многочисленные разрозненные силы правопорядка в единую централизованную систему; убрать дублирование функций и четко разграничить компетенцию силовых структур в сфере антитеррора; образовать федеральный координационный орган; расширить персональный состав Совета национальной безопасности (СНБ).
Одной из главных причин, снижающих эффективность функционирования системы противодействия терроризму в Индии, выступает наличие нескольких десятков различных видов полиции и иных правоохранительных органов, имеющих разную подчиненность. Это осложняет координацию деятельности структур и создает неразбериху при возникновении чрезвычайных ситуаций. В Российской Федерации в настоящий момент есть два правоохранительных органа -МВД России и ФСКН России. Служба, вышедшая частично из подразделений внутренних дел, занимается решением узких задач, связанных с оборотом наркотиков. И несмотря на некоторые успехи она может в скором времени быть ликвидирована, так как содержание ее аппарата не соответствует приносимой пользе государству.
Целесообразно было бы объединить в Индии органы полиции (внутренних дел) как в России в единую систему. Подчиненность индийской гражданской и вооруженной полиции штатам осложняет обмен информацией и снижает скорость принятия решений в критические моменты. Наличие одного мозгового центра позволит рационально использовать финансовые, материальные и людские ресурсы. Объединить полицию - крайне непростая задача, поэтому начать можно с вооруженной полиции, которая в
некоторой степени напоминает Внутренние войска МВД России. Последние, имея вертикальную структуру, идущую к министру внутренних дел, на протяжении длительного периода времени довольно эффективно работают.
Дублирование функций силовых структур в сфере антитеррора - еще одна проблема, решением которой нужно заняться. В Индии за последние несколько десятков лет было образовано довольно много структур для первоначального решения конкретных задач. Затем, после обострения ситуации на той или иной территории, данные органы начинали заниматься несвойственными ими функциями -противодействию терроризму. В случае, если они имели хотя бы небольшой успех, к основным функциям прибавлялись антитеррористические. Через некоторое время противодействие терроризму начинало занимать большую часть внимания органов, что естественно сказывалось на качестве выполняемой работы в целом. Это вело к необходимости образования новой структуры для закрытия образовавшейся бреши в системе безопасности страны. И происходило множество раз. Данная участь постигла почти все Центральные силы вооруженной полиции.
В отличие от России у Индии нет координационного органа в сфере противодействия терроризму. Национальный антитеррористический комитет (НАК), за 10 лет работы показавший свою полезность, как никто другой способен выступить эталоном. Возглавить индийский антитеррористический комитет, по крайней мере на первом этапе, необходимо премьер-министру страны. В состав необходимо включить руководителей всех силовых ведомств страны. Как и в России нужно образовать целую систему антитеррористических координационных структур. Помимо федеральной должны быть еще комиссии на уровне штатов (союзных территорий) и крупных городов, районов, а также многочисленных и важных для безопасности страны организациях.
Помимо создания индийского аналога НАК необходимо расширить численный состав СНБ. Численность в шесть человек недостаточна. Имеет смысл включить в него членов обеих палат парламента, не задействованных в работе исполнительной ветви власти, желательно на уровне руководства легислатуры, стоит также сделать членами совета руководителей силовых структур и глав провинций.
Как видно из вышесказанного, элементы антитеррористических систем Индии и России хорошо подходят друг для друга. Насколько быстро они смогут интегрироваться и дать ощутимый положительный эффект, способна показать лишь практика их внедрения. Тем не менее, проведенное исследование позволяет с высокой степенью вероятности допустить, что описанная транспозиция способна модернизировать и повысить эффективность работы систем противодействия терроризму обоих государств.
Яковлев А.Ю. Пути взаимной транспозиционной модернизации систем противодействия терроризму России и Индии. В
статье исследованы возможные направления модернизации антитеррористических систем России и Индии через транспозицию опыта друг друга.
Ключевые слова: Индия, терроризм, антитеррор, противодействие терроризму, транспозиционная модернизация.
Yakovlev A.Yu. Ways of mutual transposition modernization of countering terrorism systems of Russia and India. The article examines the possible directions of modernization of anti-terrorist systems of Russia and India through the transposition of the experience of each other.
Key words: India, terrorism, anti-terror, countering terrorism, transposition modernization.
