CC BY
41
А.В. Пешко
ШЛЯХИ СТАБ1Л1ЗАЦП БЮДЖЕТНО1 СИСТЕМИ УКРА1НИ
Бюджет i бюджетна система загалом вщносяться до тiеi сфери суспшьного життя, що безпосередньо стосусться iнтересiв усiх i кожного. В бюджет 6удь-яко1 краши вiдбиваються важливi економiчнi, соцiальнi, полiтичнi проблеми життя суспшьства i людини.
Кожна краша мае свою бюджетну систему, що вщображае 1! економiчну, соцiальну, зовнiшньоекономiчну
полiтику. Важливiсть питання побудови ефективно'1 бюджетно1 системи полягае у тому, що через бюджетну систему, зокрема через й ланки,
перерозподiляеться частина
нацюнального доходу, що обумовлено необхщнютю створення
централiзованого фонду грошових кош^в для забезпечення суспiльних потреб i повного виконання державою сво1х функцiй.
Стало очевидно, що бюджетна система потребуе вдосконалення форм i методiв планування бюджетiв рiзних рiвнiв, ефективного використання бюджетних коштiв, мiжбюджетних стосунюв.
Створити ефективну бюджетну систему, яка б стала шструментом досягнення економiчного зростання та забезпечення належного виконання державою сво1х функцш, - е одним з основних завдань держави.
Слщ визначитися з моделлю бюджетно1 системи, яка б вщповщала закрiпленому в Конституци державному та територiальному устрою краши. Це найпринциповiший момент, що забезпечуе альтернативи полггичного
вибору.
Пiд моделлю бюджетно! системи розумiемо спосiб побудови бюджетно! системи та оргашзаци мiжбюджетних взаемовiдносин. Свiтова практика свщ-чить, що юнують три основнi моделi оргашзацп бюджетно! системи держави.
Перша з них базуеться на принципах автономи кожного рiвня влади, повному розмежуванш рiзних податкiв мiж територiальними рiвнями i закрiпленнi 1х за вщповщними бюджетами. Це означае, що в краЛш, яка мае таку бюджетну систему, справляються центральна регiональнi та мiсцевi податки. Вони повнютю надходять до вiдповiдних бюджетв. Кожен рiвень влади при цьому вщносно незалежний один вiд одного i забезпечуе фiнансовими ресурсами покладеш на нього функцп, в основному, за рахунок власних податкових надходжень.
Друга модель бюджетнох системи базуеться на фжсованому пайовому розподш основних податюв мiж рiзними територiальними рiвнями. Це означае, що в краНш, де запроваджено подiбну бюджетну систему, центральна влада, регюни й мюцеве самоврядування мають зафiксовану частку доходiв вiд кожного з податюв. Ця частка е стабiльною, не змшюеться i забезпечуе формування основно! частини фiнансових ресурсiв кожного рiвня влади.
Третя модель базуеться на тому, що у державi рiзнi рiвнi влади застосовують спiльну базу оподаткування. Це означае, що кожен рiвень влади - центральний, регюнальний та мiсцевий - встановлюе
© Пешко Анатолш Володимирович - доктор економ1чних наук, радник Голови Верховно1 Ради Укра1ни. Президент тдприемства з шоземними швестищями за участю украшського катталу промислово-комерцшно1 ф1рми «Укрштеркомплекс», Кш'в.
ISSN 1562-109X
сво! ставки оподаткування в межах одного i того ж податку. Таким чином, загальна ставка податку по кра!ш е сумою податкових ставок центрально!, регюнально! та мюцево! влади [3, 223].
Звичайно, в чистому виглядi таю моделi не юнують. Кожна кра!на сфор-мувала специфiчну, властиву лише !й, модель бюджетно! системи. Таке завдання постало i перед Укра!ною. Враховуючи свiтовий досвщ i життевi реали, в Укра!ш можна було б побудувати модель бюджетно! системи з такими ознаками. Доцшьно запровадити центральнi, регiональнi й мiсцевi податки, якi б повнютю зараховувалися до вiдповiдних бюджетiв. Такий принцип розподшу фiнансових ресурсiв слщ було б доповнити пайовим розподшом окремих iз нинiшнiх так званих "регульованих доходiвм на сталiй основГ Це могло б бути зроблено за рахунок закршлення на законодавчому рiвнi, на довгостроковiй основi, частки центрального, регюнальних i мюцевих бюджетiв у таких доходах.
Слiд вiдмовитися вщ розподiлу бюджетних доходiв в Укра!ш на так званi "закрiпленi" та "регульоваш". Основна частка доходiв центрального, репональних i мiсцевих бюджетiв мае формуватися на основi !х власних податкiв i па!в у податках.
Фшансове вирiвнювання так званих "бщних" i "багатих" територiй слщ забезпечувати не за рахунок регульо-ваних доходiв, а лише на основi системи бюджетних трансфертiв (дотацш, субсидiй, субвенцiй). Саме на цих засадах здшснюеться фiнансове вирiвнювання у всГх розвинених кра!нах.
Механiзм фшансового
вирiвнювання мае забезпечити створення вщносно однакових умов для проживання громадян Укра!ни на всiй територи держави. На вщмшу вiд iнших европейських кра!н, ми маемо разючi
вщмшносп мiж рiвнем та якiстю життя у мiстах i селах рiзних за географiею та полiтичною вагою регюшв, що е свiдченням, по суп, вiдсутностi державно! регюнально! полггики. Слiд у законодавчому порядку визначити рiвень державних мiнiмальних соцiальних стандарт, якi забезпечуються органами мiсцевого самоврядування на всш територГ! Укра!ни. Вщповщно до потреб забезпечення державних мЫмальних соцiальних стандартiв кожен орган мюцевого самоврядування повинен мати знову ж таки законодавчо гарантований мiнiмальний бюджет i доходну базу.
Заходи фшансового вирiвнювання мають охопити лише територи, якi не можуть за рахунок власно! доходно! бази сформувати гарантоваш мiнiмальнi бюджети, а також територи, що мають значш надлишки фшансових ресурсiв порiвняно iз середньодушовою забезпе-ченiстю в державi.
Потреби оргашв мiсцевого самоврядування у трансфертах iз державного та регiональних бюдже^в мають
визначатися на основi нормативно-розрахункових методiв. Нам слiд розро-бити вiдповiдну формулу вирiвнювання -математичну модель, на основi яко! територГ!, що потребують фшансово! тдтримки, отримуватимуть гарантованi трансферти.
Свiтовий досвiд свщчить: у систему заходiв фiнансового вирiвнювання включаються територи, якi мають власну доходну базу на душу населення обсягом менше 95% вiд середньо!' по кра!ш, i територГ!, що мають вщповщну базу на душу населення обсягом бшьше 120% вiд середньо! по кра!ш [5, 189].
Потребуе розв'язання проблема акумуляцп фiнансових ресурав для формування трансфертних фондiв (фондiв фiнансового вирiвнювання). За умов Укра!ни фонди фiнансового вирiвнювання доцiльно створити на рiвнi
Державного бюджету Укра!ни, а також на рiвнi республшанського бюджету Автономно! Республши Крим, обласних бюджетiв, мiських бюджеОв Киева та Севастополя. Доцiльно, щоб кошти фондiв фiнансового вирiвнювання формувалися за рахунок одного або кшькох центральних податкiв.
Можливий варiант, що фонд трансферов у складi Державного бюджету Укра!ни буде формуватися за рахунок частини податку на додану вартють. Необхщно розробити i прийняти Закон "Про порядок надання дотацш, субсидш, субвенцiй та iнших трансферов з Державного бюджету Укра!ни". Термшово! розробки потребуе Закон Укра!ни "Про Державний бюджет Укра!ни i бюджетш процедури".
Критерiем у розподiлi фшансових ресурав мiж рiвнями влади мае стати обсяг обов'язюв щодо фшансування тих чи iнших сфер, яю покладаються на центральну, регiональну та мюцеву владу. Таким чином, розподшу фшансових ресурав мiж рiвнями влади мае передувати розмежування функцш мiж державою i мiсцевим самоврядуванням, мiж центральною, регiональною i мiсцевою владами. Саме завдяки цьому буде покладено край нишшнш практицi бюджетних "торпв" мiж центром i регiонами, практищ, по сутi, окремих стосункiв Киева з кожним регюном, залежно вщ того, яку полiтичну вагу мае та чи шша територiя та !! керiвник у державi.
Реформуванню пщлягае iснуюча податкова система Укра!ни. Слiд значно зменшити частку в системi загальнодержавних податкiв i збшьшити частку мiсцевих та регiональних податюв. Подальший розвиток податково! системи Укра!ни мае передбачати розширення повноважень мiсцевих i регюнальних оргашв влади в
сферi запровадження мюцевих та регюнальних податюв. Саме за таких умов може бути оподаткована "тшьова економiка", послаблений подат-ковий тиск на тих платниюв податкiв, якi !х сьогодш дисциплiновано сплачують. Першим кроком у реформуванш подат-ково! системи могло б стати прийняття Закону Укра!ни "Про мiсцевi податки i збори", згщно з яким запроваджувався б новий порядок зарахування до мюцевих бюджеОв мюцевих податюв i зборiв. Доцшьно встановити, що мiсцевi податки i збори не враховуються при визначеннi нормативiв вiдрахувань вiд загальнодержавних податюв до бюджетiв мiсцевого самоврядування. Одночасно слщ встановити, що мiсцевi податки i збори використовуються виключно на видатки розвитку. Це заохочуватиме органи мюцевого самоврядування розширювати власну доходну базу.
Слщ розробити нову правову базу фшансово! дiяльностi оргашв мюцевого самоврядування. Вона мае передбачати, що органи мюцевого самоврядування складають два самостшних бюджети -поточний та бюджет швестицш i розвитку. Бюджет швестицш i розвитку мае формуватися за рахунок мюцевих позик, кредиОв, швестицшних трансферов та частини податкових надходжень. Треба встановити, що використання кошОв бюджету швестицш на поточш потреби забороняеться. Слщ створити умови для учасО оргашв мюцевого самоврядування у фшансово-кредитних вщносинах i надати !м право створювати власнi фшансово-кредитш установи, утворити Центральний банк комунального кредиту, який би функцiонував за прикладом
захiдноевропейських. Потрiбно
законодавчо врегулювати питання створення ринку комунальних цiнних паперiв. Доцiльно розробити та прийняти
Закони Украши "Про фiнансовi основи мюцевого самоврядування", "Про правовий режим майна комунально! власносп", "Про унiтарнi державш та комунальнi пiдприемства", "Про державш та комунальш землi" та iншi акти.
Основною метою щеологи реформи бюджетно! системи е скасування принципу едносп бюджетно! системи Украши та перехщ до автономного функцiонування центрального,
регюнальних та мiсцевих бюджетiв i на цш основi фiнансове забезпечення функцш, якi покладенi на центральну, регюнальну та мiсцеву влади. Кожна з ланок влади мае функцюнувати на основi власно! доходно! бази. Це покладе край щеологи утриманства, яка сьогодш побутуе, створить умови для розвитку засад бюджетного самофiнансування як у центра так i на мюцях.
Практична реалiзацiя запропоно-ваних заходiв щодо реформування бюджетно! системи неможлива без переосмислення окремих положень ст. 143 Конституцп Украши щодо порядку формування та ролi обласних i районних бюджетв, якi, з нашо! точки зору, суперечать у цшому конституцiйним гарантiям розвитку мюцевого самоврядування в УкраЛш.
Основними завданнями мають стати:
1) планування видатюв бюджету на основi реального прогнозу доходiв бюджету та оптимального розмiру дефiциту бюджету виходячи з безпечно! тенденци стану державного боргу;
2) приведення законодавства щодо державних зобов'язань у вщповщнють зi спроможнiстю бюджету !х виконувати;
3) прийняття пакету законодавчих акпв, який охоплюватиме питання щодо процедур бюджетного процесу та базуватиметься на здшсненш адмшютративно! реформи;
4) прийняття законодавства, яке б регулювало розподiл повноважень та вщповщних фiнансових ресурсiв мiж центральним i мiсцевими органами влади, формування мюцевих бюджетiв та !х взаемовщносини з державним бюджетом на основi адмiнiстративноi реформи та, зокрема, реформи мюцевого самоврядування;
5) складання бюджету з урахуванням бюджетно! стратеги на кожш три роки; забезпечення прозоросп та публiчностi бюджетного процесу;
6) необхщно мати повну iнформацiю про ва грошовi кошти, якими володiють бюджетш установи, з метою !х аналiзу для рацiонального використання бюджетних коштв.
За останнi роки було зроблено деяю кроки в цих напрямах. Зокрема, тривае робота над удосконаленням бюджетного законодавства з метою створення нормативно-правового поля для пiдвищення прозоростi та ефективносп бюджетних процедур; удосконалюеться форма казначейського виконання державного бюджету.
Одним iз основних завдань мае стати досягнення бшьшо! прозоростi бюджетного процесу (тобто вщкритосп перед громадськютю щодо реалiзацii бюджетно! полiтики). Це необхщно з метою: пщвищення розумшня бюджету та довiри з боку громадськосп до дiяльностi державних оргашв влади, що в кiнцевому тдсумку сприятиме бiльшiй пiдтримцi нею найбшьш рацiональних заходiв щодо бюджетно! полгтики; пiдвищення ефективностi бюджетного процесу, яке досягатиметься за рахунок врахування зважених критичних оцшок з боку полгтиюв, незалежних експертiв та iнших защкавлених осiб щодо розв'язання бюджетних проблем i вiдповiдноi мiнiмiзацii допущення прорахунюв у майбутньому;
використання деталiзованих показниюв i
забезпечення повноти шформаци щодо бюджету сприятиме бшьш якiсному проведенню аналiзу та оцшок бюджету, здiйсненню бiльш виважених та обгрунтованих заходiв бюджетного процесу, що, в свою чергу, забезпечить пщвищення ефективносп бюджету; збiльшення можливостей проведення порiвнянностi та аналогiй з практикою виршення бюджетних питань в шших кра'нах i, таким чином, максимального використання ïx позитивного досвщу для Укра'ни.
Реформа сукупних державних витрат мае стати основою для рефор-мування системи формування доxодiв бюджеОв рiзниx рiвнiв та визначити критери кiлькiсного розподiлу фiнансовиx ресурав мiж ланками бюд-жетно'' системи по вертикаль
Реформа бюджетно'' системи та мiжбюджетниx взаемовiдносин пов'язана з реформуванням податково'' системи Укра'ни, зокрема переглядом структури та перелку державних податюв, розширенням ролi та частки мюцевих податюв i зборiв, запровадженням регюнальних (обласних) податюв i зборiв. За рахунок цього мають бути створеш передумови для радикального змщнення дохщно''
бази мiсцевиx бюджетiв, змши джерел формування дохщно'' бази цих бюджеОв.
Наслiдком цього мае стати переведення уах ланок мiсцевиx бюджеОв на власну доxiдну базу. Конкретний перелж доxiдниx джерел окремих ланок мюцевих бюджеОв е темою спещального дослiдження i тут не розглядаеться. Необхщно ухвалити нову редакщю Закону Укра'ни "Про систему оподаткування", Закони Укра'ни "Про мiсцевi податки i збори", "Про фшанси мiсцевого самоврядування".
У процес реформи бюджетно'' системи i мiжбюджетниx взаемовiдносин
в Укра'ш мае бути розв'язана проблема державно'' стандартизаци бюджетних видаткiв. Це означае, що в межах уае'' територГ' Укра'ни державнi та громадськi послуги мають надаватися в гарантова-них обсягах i бути за якютю не нижчими, нГж в середньому по кра'нГ Ось чому в законодавчому порядку слщ визначити державш мЫмальш соцiальнi стандарти державних i громадських послуг. Необxiдно ухвалити Закон Укра'ни "Про державнi мЫмальш соцiальнi стандарти". У зв'язку з цим ми повинш реалiстично переощнити окремi норми законодавства, якГ, як засвщчила практика, не виправдали себе. Це, зокрема, стосуеться так званого нормативного пГдходу до формування мЫмальних розмГрГв мiсцевиx бюджетiв.
Що стосуеться обов'язкових завдань оргашв мюцевого самоврядування, то в 'х межах щ органи мають надавати державш та громадсью послуги на рГвш не нижчому, нГж це буде передбачено державними мЫмальними соцiальними стандартами.
Переведення мюцевих бюджеОв на власну дохщну базу, запровадження державних мiнiмальниx сощальних стандартiв створять ситуацiю, за яко'' частина органiв мiсцевого
самоврядування не матиме достатшх дохщних джерел для забезпечення обов'язкових завдань щодо надання державних i громадських послуг на р1вш державних стандарОв. Це пов'язано з об'ективними причинами, зокрема такими, як нерiвномiрнiсть розмщення продуктивних сил i податково'' бази. 1нша ж частина органiв мюцевого самоврядування, навпаки, матиме значний надлишок фiнансовиx ресурсiв, забезпечивши фiнансування не тшьки обов'язкових, а й факультативних завдань.
Слщ зазначити, що подiбна процедура формування i затвердження бюджетiв зараз не застосовусться в жоднiй розвинутiй крашь Затвердження бюджету центрального уряду i затвердження мюцевих бюджетiв - це складовi двох самостiйних бюджетних процеав. Ураховуючи це, в ходi реформи бюджетно'1 системи i мiжбюджетних взаемовщносин в Укра!.ш доцiльно роз'еднати бюджетний процес, пов'язаний зi складанням, затвердженням i виконанням державного бюджету Украши, i вщповщний процес, пов'язаний iз формуванням мiсцевих бюджетiв. Слщ законодавчо визначити строки затвердження мюцевих бюджетв, конкретний термш щодо кожного з них мае визначати вщповщний орган мюцевого самоврядування.
Виходячи з вищесказаного можна зробити висновок, що новi економiчнi вщносини потребують змш i в бюджетнiй системi. Щодо виршення ^eï проблеми потрiбно: зберегти бюджетну систему i бюджетний устрш до виходу з економiчноï кризи, щоб мобiлiзувати використання фiнансiв у державi з метою подолання кризових явищ за рахунок розвитку прюритетних напрямiв виробництва, стабшзацп нацiональноï валюти; при збереженнi централiзованоï бюджетноï системи надати право мюцевим органам влади i управлшня розпоряджатися коштами, що надходять
вiд комунально! власносп пiдприемств через податки, регулюючи бюджети за рахунок загальнодержавних податкiв i доходiв; надати самостiйнiсть мiсцевим бюджетам, консолщувавши у бюджетi Укра!ни вс бюджети, що становлять бюджетну систему.
Л1тература
1. Конститущя Укра!ни. Прийнята на п'ятш сесп Верховно! Ради Укра!ни 28 черв. 1996р.// Вщомосп Верховно! Ради Укра!ни.-1996.-№30.
2. Закон Укра!ни про Бюджетний кодекс Укра!ни //Вiдомостi Верховно! Ради Укра!ни. - 2001.-№ 37-38.
3. Бюджетна система Укра!ни: Навч. поабник / С.1. Юрiй, Й.М. Бескид,
B.Г. Дем'янишин та ш. - К.: Н1ОС, 2000.-400с.
4. Колодш С.Ю. Децентралiзацiя бюджетно! системи та економiчне зростання // Фшанси Укра!ни.-2001.-№3.-
C.63-68.
5. Опарiн В.М., Малько В.1., Кондратюк С.Я., Коломiець Г.Б. Бюджетна система. -К.: КНЕУ, 2002.-336с.
6. Пасiчник Ю.В. Бюджетна система: Навч. посiбник. - Черкаси: Вщлуння, 1999.- 376с.
7. Парижак Н.В. Формування ефективно! бюджетно! системи Укра!ни // Фшанси Укра!ни. - 1998.-№1. - С.19-21.
