CC BY
34Воронин C.Ä.
д.э.н., главный специалист Института бюджетно-налоговых исследований при Министерстве финансов
Республики Узбекистан, профессор Ташкентского филиала Российского экономического университета
s.voronin63@umail.uz
Расулев Ä. Ф.
д.э.н., профессор кафедры, Ташкентский государственный экономический университет
arasulev@yandex.ru
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДА УЗБЕКИСТАНА К ПОЛНОЦЕННОМУ РЫНКУ
Ключевые слова: концепция управления экономикой, рыночные отношения, приоритеты развития экономики, коронавирусная пандемия, экономическая безопасность.
Keywords: the concept of economic management, market relations, priorities for economic development, coronavirus pandemic, economic security.
В последние годы в Узбекистане осуществляются глубокие реформы во всех сферах и отраслях экономики. По словам Президента Республики Узбекистан Шавката Мирзиеева, высказанным им 31 августа 2020 г. на собрании, посвященном 29-й годовщине независимости Узбекистана, «сформированная в стране новая система полностью оправдывает себя в нынешней тревожной ситуации, когда в мире нарастают различные вызовы и угрозы, столкновение интересов. Однако пандемия коронавируса и глобальный экономический кризис, стихийные бедствия и техногенные катастрофы в Бухарской и Сырдарьинской областях стали серьезным испытанием>1. Действие данных факторов является серьезным уроком для всей системы управления национальной экономикой, предъявив ей новые, более высокие требования в обеспечении экономической безопасности.
По словам Главы государства, «в сегодняшней сложной ситуации для нас жизненной необходимостью является решение сразу двух важных, чрезвычайно актуальных задач. Мы одновременно занимаемся решением проблем защиты здоровья и жизни населения и восстановлением экономики, созданием людям условий для труда и заработка...» Кроме того, в условиях ужесточения конкуренции на мировых рынках приоритетным направлением экономического развития является широкое внедрение достижений современной науки и инноваций.
Решение этих задач, а также достижение целей Стратегии действий по пяти приоритетным направлениям развития Республики Узбекистан в 2017-2021 годах, требует создания новой, качественно функционирующей системы государственного управления, организации слаженной деятельности органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах2. Формирование гибкой системы управления экономикой в условиях поэтапного сокращения вмешательства государства в деятельность предприятий обеспечит плавный переход страны к полноценным рыночным отношениям. В этих целях в республике разрабатывается Концепция управления национальной эко-номикой3.
Ранее, в соответствии с утвержденной S сентября 2017 г. Концепцией административной реформы в Республике были определены основные задачи по коренному реформированию государственного управления экономикой, которые поэтапно реализуются на практике. Очередными шагами на пути совершенствования системы управления национальной экономикой является принятие Указа Президента от 1S ноября 2019 г. № УП-5877, в соответствии с которым предусматривается проведение скоординированной работы со стороны Центрального банка и Кабинета Министров4.
В последние годы в республике были приняты Концепция совершенствования налоговой политики (июнь 201S г.) и Налоговый кодекс в новой редакции (с 1.01.2020 г.), которые создали основу для формирования новой архитектуры национальной налоговой системы, создающей предпосылки для повышения эффективности системы государственного управления экономикой страны и повышения ее экономической безопасности5.
Президент Узбекистана Шавкат Мирзиеев, выступая 24 января 2020 г. с посланием Олий Мажлису отметил, что «создание всесторонне продуманной и эффективной системы управления - ключевое условие выполнение наших
1 Мирзиеев Ш. Выступление Президента Республики Узбекистан на собрании, посвященном 29-й годовщине независимости Узбекистана. - https://president.uz/ru/lists/view/3824
2 Об утверждении Концепции административной реформы в Республике Узбекистан. Указ Президента от 8.09.2017 г. № УП-5185. - https://www.lex.uz/acts/3331176
3
Пункт 13, Приложение №9, Постановление Президента РУз от 26.03.2020 г. № ПП-4653.
4 О совершенствовании денежно-кредитной политики с поэтапным переходом на режим инфляционного таргетирования. Указ Президента от 18.11.2019 г. № 5877. - https://lex.uz/docs/4600826
5 Расулев А., Воронин С., Мухитдинов З. Модернизация налоговой системы Республики Узбекистан // Общество и экономика. - М., 2020. - № 6. - С. 53-63. - https://oie.jes.su/s020736760010115-5-1/
масштабных задач»1. При этом им был отмечен ряд актуальных задач в этой сфере, в частности - дальнейшее усиление роли и ответственности органов исполнительной и представительной власти на местах в государственном управлении; активное участие негосударственных некоммерческих организаций и других институтов гражданского общества в выявлении волнующих граждан проблем, а также реализации их обоснованных предложений.
В этом выступлении Главы государства были озвучены 9 программных и целевых задач на 2020 г. и последующие годы, среди которых - обеспечение макроэкономической стабильности и сдерживание инфляции (главная задача), расширение производства конкурентоспособной продукции и увеличение экспорта, развитие инвестиционной и банковской сферы, развитие промышленности, сельского хозяйства и туризма, дальнейшее улучшение бизнес-среды, комплексное развитие регионов и ускорение урбанизации.
Вышеперечисленные задачи включены в Программу действий нового состава Кабинета Министров на ближай-
2
шую и долгосрочную перспективу .
В дальнейшем был принят и ряд других нормативно-правовых актов, в соответствии с которыми были определены задачи ключевых регуляторов в сфере инвестиционной, инновационной, информационной и других политик. Среди них особое значение для системы управления экономикой имеет принятие Указа Президента от 26 марта 2020 г. № УП-59753. На новом этапе реформ, основанных на принципах либерализации экономики и широкого внедрения рыночных механизмов, поставлена цель «разработки конкретного и прозрачного механизма управления экономикой, направленного на результат».
На селекторном совещании, которое проходило 9 июня 2020 г., Главой государства Шавкатом Мирзиеевым были озвучены приоритетные направления в целях обеспечения экономического роста, среди которых - обеспечение экономической и финансовой стабильности; сокращение бедности и рост занятости; ускорение реформ в банковской системе, увеличение притока прямых иностранных инвестиций, повышение экспортного потенциала, укрепление конкурентоспособности в промышленности, развитие малого бизнеса и широкое внедрение цифровых технологий4. Предусматривается, что реализация этих направлений будет создавать условия для повышения экономической безопасности страны в условиях усиления нестабильности на мировых рынках и нарастания других вызовов.
Внесение изменений в течение текущего года в перечень приоритетов экономического развития связано с негативным влиянием на экономику Узбекистана коронавирусной пандемии СОУГО-19. Введение вынужденных ограничений привело к приостановке деятельности многочисленного числа субъектов предпринимательства, что привело к падению темпов роста ВВП, сказалось на повышении уровня безработицы и снижении доходов населения.
Так, в июне 2020 г. Всемирный банк снизил прогноз по росту ВВП Узбекистана в 2020 г. с 1,6 до 1,5% (до пандемии прогноз был на уровне 5,5%). В целом в странах Европы и Центральной Азии спад экономики прогнозируется на уровне 4,7%, а в целом по мировой экономике - 5,2%. Этот спад станет самым глубоким со времен Второй мировой войны. В странах с развитой экономикой ожидается спад экономической активности на 7%, в странах с формирующимся рынком и в развивающихся странах - на 2,5%5. В экономике США ожидается сжатие на 6,1%, в зоне евро -9,1%, Японии - 6,1%.
Данный прогноз составлен исходя из предположения о постепенной отмене введенных ограничительных мер к началу II полугодия 2020 года. Особенно сильное негативное влияние от пандемии испытывают домашние хозяйства и предприниматели с низкими доходами. В целях поддержки хозяйствующих субъектов в условиях карантинных ограничений во многих странах мира были приняты меры по поддержке их деятельности6.
Принятые в Узбекистане меры по ограничению распространения коронавирусной инфекции позволили избежать худших сценариев, наблюдавшихся в ряде других стран. Так, по итогам I полугодия 2020 г. ВВП страны составил 255,2 трлн. сумов (7,4 млн. на душу населения) или 26 млрд. долл. США (766 долл.)7. Рост ВВП хотя и замедлился, но сохранил положительную динамику (0,2%). В I полугодии 2019 г. прирост ВВП составлял 6%, а в 2018 г. -5,9%. Индекс физического объема промышленного производства за январь-июнь 2020 г. к аналогичному периоду прошлого года составил 98,1%8.
Внешнеторговый оборот республики за данный период достиг 15,8 млрд. долл. США и по сравнению с аналогичным периодом 2019 г. снизился на 3,5 млрд. долл. Объем экспорта упал на 22,6%, импорта - на 15%, что свидетельствует об ослаблении внешнеэкономической деятельности в условиях СОУГО-19 и введения вынужденных огра-
„9
ничений .
1 Выступление Президента Узбекистана Шавката Мирзиеева с посланием Олий Мажлису. 24.01.2020 г. - https://president.uz/ ru/lists/category/5
2 Программа действий Правительства Республики Узбекистан. 21.01.2020 г. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/01/23/aripov-program/
3 О мерах по кардинальному обновлению государственной политики в сфере развития экономики и сокращения бедности. Указа Президента РУз от 26 марта 2020 г. №УП-5975. - https://www.lex.uz/docs/4778531
4 Президент обозначил 8 ключевых направлений для дальнейшего роста экономики. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/06/09/ economy/
5 ВБ снизил прогноз по росту ВВП Узбекистана. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/06/09/outlook/
6 Налоговые, правовые и экономические меры в ответ на COVID-19 // Информационный портал PWC. - https://www.pwc. com/gx/en/services/tax/navigate-the-tax-measures-in-response-to-Covid-19.html
Номинальный ВВП рассчитан по среднему обменному курсу национальной валюты .
8 Промышленное производство Республики Узбекистан за январь-июнь 2020 года. Госкомстат РУз. - https://stat.uz/uz/; https://www.gazeta.uz/ru/2020/07/28/gdp/
9 http://www.spot.uz/ru/2020/07/21/trade/
Во 2 квартале 2020 г. в период действия вынужденных ограничений у 1056 предприятий (15%) сферы общепита, торговли и потребительских услуг товарооборот сократился на 5,5 трлн. сумов, по сравнению с 1 кварталом т.г. За тот же период у 3000 предприятий (41,6%) численность работников снизилась на 14,8 тысяч чел., а у 5620 предприятий (78,5%) размер ФОТ сократился более чем на 65 млрд. сумов.
Поэтому, 8 июня 2020 г. в целях расширения занятости и сокращения теневой сферы были приняты очередные меры поддержки предпринимательской деятельности (Постановление Президента № III1-4742)'.
В то же время, несмотря на принятые меры по состоянию на 8 июля 2020 г. из зарегистрированных в 2019 г. предпринимателей около 23 тыс. или 24% из общего количества - приостановили свою деятельность2.
Принятых мер оказалось недостаточно для сокращения теневой занятости и поддержки предпринимателей в условиях распространения коронавирусной пандемии и действия вынужденных ограничений. Так, по данным Министерства занятости и трудовых отношений за январь-июнь 2020 г. уровень безработицы среди экономически активного населения составил 13,2% (в 1 полугодии 2019 г. - 9,1%), а число нуждающихся в трудоустройстве выросло до 1,94 млн. человек3. Численность трудовых ресурсов составила порядка 19 млн. человек, а число занятых из-за негативного воздействия СОУГО-19 сократилось на 5% и составило 12,7 млн. человек. Из них только 5,5 млн. человек заняты в официальной сфере экономики и около 5,1 млн. чел - в неофициальной сфере.
Особенно высоким остается уровень неофициальной занятости в сферах строительства, торговли и общественного питания. Лишь 4,9 млн. человек из всех занятых в экономике в настоящее время оплачивают подоходный налог4.
В связи с этим 20 июля 2020 г. в республике были утверждены новые инициативы Президента Республики Узбекистан для поддержки предпринимательства5. По предварительным оценкам, благодаря принятию данного нормативного акта более 500 тысяч субъектов предпринимательства и около 100 тысяч человек получат дополнительную помощь на 1,7 триллиона сумов6.
Важной мерой поддержки населения и предпринимательства является принятие Указа Президента от 30 июля 2020 г. № УП-6038. В соответствии с этим документом была оказана единовременная материальная помощь из Госбюджета страны свыше 400 тысячам семей, членами которых являются более 1,7 млн. человек (по списку нуждающихся «железная тетрадь»), повышены с 1 сентября т.г. на 10% размеры пенсий и пособий, а также приняты другие меры поддержки уязвимых слоев населения7. Принятое решение затронет 3,7 млн. человек и при этом расходы внебюджетного фонда при Минфине вырастут на 1 трлн. сумов. Данные средства выделяются из внутренних возможностей без привлечения займов из-за рубежа. При этом базовая расчетная величина (БРВ), используемая для расчета размеров налоговых платежей, сборов, штрафов останется без изменения (223 тысячи сумов) и не приведет к росту налоговой нагрузки на бизнес8.
Для мероприятий по борьбе с коронавирусом и смягчению негативного воздействия пандемии на экономику из Антикризисного фонда, созданного при Министерстве финансов, по состоянию на 01.08.2020 г. в общей сложности было выделено 7,6 трлн. сумов (по состоянию на 11.08.2020 г. - 7,9 трлн. сумов). С учетом высоких расходов Антикризисного фонда, предусматривается направить в его распоряжение еще более 1 трлн. сумов за счет оптимизации расходов Госбюджета9.
По итогам I полугодия 2020 г. доходы Госбюджета составили 58,1 трлн. сумов, расходы - 64,8 трлн. сумов (25,4% ВВП), а бюджетный дефицит - 6,7 трлн. сумов (2,6% ВВП). В то же время, поступления налогов увеличились на 14,7%, несмотря на их существенное сокращение во втором квартале 2020 г. из-за влияния пандемии.
Из общих расходов бюджета в I полугодии 2020 г. на социальную сферу было направлено 53,3%, образование и просвещение - 25,3%, на здравоохранение - 13,4%. При этом, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, расходы на финансирование системы здравоохранения возросли на 22%, на выплату социальных пособий, материальной помощи, компенсаций и повышение уровня занятости населения - на 29,4%10
На устранение последствий от урагана в Бухарской области было направлено 164 млрд. сум, на устранение последствий чрезвычайной ситуации в Сардобинском водохранилище - 500 млрд. сумов (до конца года будет израсходовано - 1,5 трлн. сум).
1 О мерах по упрощению государственного регулирования предпринимательской деятельности и самозанятости. Постановление Президента РУз от 8.06.2020 г. № 4742.
2 https://www.spot.uz/ru/2020/07/09/small/
Отчет по итогам социологического обследования в 101 городе и районе Республики Узбекистан. Республиканский центр занятости и защиты труда. - https://www.gazeta.uz/2020/08/03/unemployment/
4 Выступление Президента Республики Узбекистан на совещании 27.07.2020 г. https://www.gazeta.uz/2020/07/27/shadov-economy/
5 О дополнительных мерах поддержки населения, субъектов предпринимательства в сфере общественного питания, торговли и услуг для снижения негативного воздействия коронавирусной пандемии. Указ Президента РУз от 20.07.2020 г. №УП-6029. -https://www.gazeta.uz/ru/2020/07/20/public-catering/
6 https://president.uz/ru/lists/view/3576.
7
Указ Президента Республики Узбекистан от 30.07.2020 г. № УП-6038.
8 Повышение пенсий и пособий на 10% не связано с инфляцией. Пресс-конференция заместителя министра финансов РУз Д. Абруева. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/08/03/pensions/
9 Расходы госбюджета намечено оптимизировать для резерва на борьбу с СОУГО-19. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/08/14/s pend-less/
10 https://www.gazeta.uz/ru/2020/08/26/expenses/
Дополнительные расходы, связанные с негативным влиянием СОУШ-19, вынужденными ограничениями и финансированием государственных программ, сделали необходимым увеличить внешние заимствования. Это привело к изменению совокупного внешнего долга страны, объем которого увеличился с 17,3 млрд. долл. в 2018 г., 24,4 млрд. дол - в 2019 г. и 25,1 млрд. долл. - в 1 квартале 2020 года. При этом государственный долг в 1 квартале 2020 г. составил 16,2 млрд. долл. или 64,5% от всего долга1. Учитывая, что объем внешнего долга составляет около 42% ВВП, его можно оценить по методологии МВФ как умеренный, не представляющий угрозы для экономической безопасности страны (до 55% ВВП)2. На фоне глобальной пандемии рыночная стоимость суверенных облигаций Узбекистана снизилась в результате сокращения биржевых котировок на фондовых рынках.
В то же время, благодаря масштабным реформам в экономике, росту мировых цен на цветные металлы международные валютные резервы Узбекистана возросли почти на 5,5 млрд. долл. США и в настоящее время составляют 34 млрд. долл. США3. Наращивание валютных резервов является надежной «подушкой безопасности» для дальнейшего экономического развития страны в долгосрочной перспективе.
Необходимо отметить, что с 10 июля по 1 августа во многих регионах Узбекистана вновь были ужесточены правила карантина. Об этом было сообщено в решении Специальной республиканской комиссии4. Затем данные ограничения были продлены еще до 15 августа 2020 года. Естественно, что эти меры вновь негативно отразились на деятельности бизнеса.
На этом макроэкономическом фоне в Узбекистане продолжаются реформы в сфере управления экономикой, в отраслях, а также поэтапно снимаются вынужденные ограничения. С 15 августа во многих регионах республики временные ограничения стали сниматься. В частности, с этой даты разрешено движение автомобилей в течение полных суток, внутренние авиа- и железнодорожные перевозки, возобновляется деятельность негосударственных дошкольных образовательных учреждений, учебных центров, салонов красоты, парикмахерских, объектов общественного питания на открытом воздухе, загородные дома, гостиницы и другие объекты отдыха.
С 17 августа разрешено движение автотранспорта между регионами, работа общественного транспорта, метро, пригородных автобусов, а с 20 августа - деятельность вещевых рынков, рынков строительных материалов, крупных магазинов, спортивных залов, фитнес-клубов и бассейнов5.
Постепенное снятие вынужденных ограничений в перспективе позитивно скажется на финансовом состоянии многих хозяйствующих субъектов. Правительством Узбекистана для поддержки бизнеса широко задействованы налоговые инструменты, включая отсрочки от уплаты налогов и сборов, списание долгов по налогам, снижение налоговых ставок (налога на имущество, использование земли, социального налога, подоходного налога). Кроме того, в целях повышения покупательной способности наиболее уязвимым слоям населения была оказана безвозмездная материальная помощь. Принятие мер по поддержке «спроса» способствует восстановлению деятельности предпринимателей. Так, вследствие введения вынужденных ограничений в республике приостановили свою деятельность 16,7 тысяч из
72.5 тысячи промышленных предприятий. Однако после принятия мер поддержки производство уже восстановлено на
16.6 тыс. предприятий6.
Результаты исследования специалистов Международной организации труда (МОТ) показывают, что кризисные явления, вызванные негативным влиянием СОУГО-19, будут распространяться в экономике Узбекистана в виде 4 фаз7:
Первая фаза - прямое влияние на экономику, что приведет к остановке 28 наиболее уязвимых отраслей сферы
услуг;
Вторая фаза - начнется с завершения финансовых и товарных резервов компаний и предприятий (78 отраслей экономики);
Третья фаза - выразится в негативных эффектах в связи со спадом экспорта по всем отраслям (за исключением сельского хозяйства и цветных металлов);
Четвертая фаза - источником нестабильности станет госбюджет (сокращение доходов и снижение финансирования сектора образования, государственного управления, социального обеспечения).
Экспертами МОТ выявлено, что косвенные меры поддержки (гарантии и отсрочки платежей), которые составляют преобладающую долю мер государственной поддержки в принятых пакетах мер в формальном секторе экономики, не вполне адекватны растущим рискам малого бизнеса. Механизм доведения государственной помощи до адресатов также нуждается в корректировке. В неформальном секторе, несмотря на принятые меры по расширению сферы самозанятых, может оказаться безработными до 1,1-1,5 млн. чел., что усилит социальные риски.
Вплоть до настоящего времени многие предприниматели не смогли в полной мере восстановить свою деятельность, что способствует высокой безработице. Поэтому, в связи с высоким уровнем безработицы и нарастанием бед-
1 https://www.gazeta.uz/ru/2020/06/19/debt/
2 https://repost.uz/dolgi-ne-strashni
3
Мирзиеев Ш. Выступление Президента Республики Узбекистан на собрании, посвященном 29-й годовщине независимости Узбекистана. - https://president.uz/ru/lists/view/3824. (Обращение 01.09.2020 г.)
4 https://t.me/koronavirusinfouz/4633, https://www.spot.uz/ru/2020/07/08/carantine/
5 https://www.gazeta.uz/ru/2020/08/12/quarantine-rules/
6 Мирзиеев Ш. Выступление Президента Республики Узбекистан на собрании, посвященном 29-й годовщине независимости Узбекистана. - https://president.uz/ru/lists/view/3824
7 МОТ оценила влияние СОУГО-19 на социально-экономическую ситуацию в Узбекистане. - https://www.gazeta.uz/ru/2020/ 08/20^^/
ности вторым по важности направлением экономического развития страны в настоящее время становится «сокращение бедности и расширение занятости».
В целях качественной реализации этой задачи и других ключевых направлений экономического развития необходимо создать новую, гибкую, эффективную систему управления экономикой и адаптировать ее к действию в условиях поэтапного расширения сферы рыночных стимулов и противодействия распространению коронавирусной пандемии и других угроз.
Действующая до настоящего времени система управления экономикой оказалась недостаточно гибкой для действия в экстремальной ситуации, так как требовала постоянного вмешательства со стороны государства и принятия многочисленных мер поддержки (административных и экономических). Так, только за период с марта по июнь 2020 г. в Республике было принято 14 указов Президента и постановлений главы государства, направленных на смягчение последствий от пандемии на уровень жизни населения и отрасли экономики.
Вынужденные ограничения действовали с 25 марта по 15 августа 2020 г., причем отдельные меры вводились, а потом отменялись. Отдельные регуляторы не справлялись на должном уровне с решением неотложных задач, в частности, Министерство здравоохранения, Министерство экономического развития и сокращения бедности, Антимонопольный комитет и некоторые другие структуры (отраслевые министерства, ведомства, комитеты, агентства, центры, коммерческие банки и другие) из-за дублирования функций и других причин. Понадобилась помощь из госбюджета более 500 тысячам субъектов предпринимательства и свыше 8 млн. гражданам страны (в размере около 30 трлн. су-мов)1.
Необходимо отметить, что имеются определенные проблемы в системе распределения и расходования бюджетных средств. Так, за 1 полугодие 2020 г. Департаментом государственного финансового контроля Министерства финансов было проведено 2584 контрольных мероприятия, которые выявили нарушения бюджетной дисциплины, дефицита денежных и товарно-материальных ценностей в размере 81,7 млрд. сумов (из них 70% средств возвращены в соответствующие бюджеты)2. Основная часть нарушений выявлена в Министерстве народного образования, Министерстве здравоохранения и других бюджетных отраслях.
Ключевым фактором формирования новой, гибкой, эффективной системы управления экономикой является формирование научно-обоснованной Концепции управления экономикой, учитывающий фундаментальные основы и современный зарубежный опыт, накопленный в этой области.
В целях разработки эффективной системы управления экономикой целесообразно рассмотреть институциональные факторы рыночных преобразований и учесть их действие при проведении дальнейших реформ.
Президент Узбекистана Шавкат Мирзиеев, выступая 31 августа 2020 г., отметил, что «начатая нами работа по либерализации всех сфер, еще более глубокому утверждению в жизни принципов свободы слова и печати, открытости и прозрачности, установлению эффективного общественного контроля за деятельностью органов государственной власти приобрела необратимый характер»3. Однако, это совсем не означает, что в сфере экономики Узбекистану для перехода к полноценному рынку необходимо осуществлять вариант «шоковой терапии», который себя негативно зарекомендовал еще в начале 90-х годов прошлого века.
Общеизвестно, что подавляющее число стран с командно-административной экономикой преобразовались в рыночные экономические системы. Однако результаты данного трансформационного процесса являются неоднозначными. «Рынок» - это лишь один из инструментов достижения целей, который используя такие механизмы, как конкуренция, свободные цены, открытость, институт банкротства и др. рычаги действительно позволяет активизировать рост производственно-хозяйственной и инвестиционной деятельности хозяйствующих субъектов.
В то же время, рынок имеет и явные «провалы» в виде формирования социального неравенства, расширения бедности, распространения мошенничества, неравномерного развития территорий, потребительского отношения к экологии, чрезмерного эгоизма в поведении и др.), которые необходимо смягчать соответствующими мерами.
Изучению различных подходов к переходу к рыночной экономике посвящены труды многих отечественных и зарубежных экономистов.
Проведение полноценной рыночной реформы означает преобразование всей экономической системы страны. Так, либерализация внешней торговли и либерализация внутреннего рынка - это две разные реформы, которые, будучи завершенными, усиливают положительные эффекты друг друга. Однако из этого нельзя заключить, что обе реформы надо проводить одновременно: будучи положительно комплементарными в статике, они могут быть отрицательно комплементарными в динамике. Нельзя проводить реформу внешней торговли до либерализации внутреннего рынка (Полтерович, 2010)4.
Правительству в процессе перехода к рыночной экономике целесообразно «полностью контролировать ситуацию с ценовой либерализацией, предоставлением социальной защиты и созданием социального капитала»5. Снятие
1 Как Узбекистан борется с пандемией? Интервью с директором ЦЭИР Обидом Хакимовым. - https://review.uz/ru/post/kak-uzbekistan-boretsy a-s-pandemiey
2 Минфин отчитался о росте растрат бюджетных средств. Больше всего пострадало образование. - https://telegra.ph/ INFORMACIYA-o-kontrolnyh-meropriyatiyah-provedennyh-Departamentom-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolya-v-1-m-polugodii-2020-go-07-16
Мирзиеев Ш. Выступление Президента Республики Узбекистан на собрании, посвященном 29-й годовщине независимости Узбекистана. - https://president.uz/ru/lists/view/3824
4 Полтерович В. Уроки реформ 1990-х годов. - https://iq.hse.ru/news/177672764.html
5 Levinson M. The Cracking Washington Consensus // Dissent. 2000. - Vol. 47, N 4. - P. 13.
контроля над ценами должно совпадать с устранением имеющихся дисбалансов. При этом регулируемые государством цены ограничивают злоупотребление со стороны монополий1.
В Российской Федерации при проведении шоковой либерализации цен, несмотря на явные негативные последствия, реформаторы своевременно не внесли корректировки в используемые механизмы, что привело к дефолту национальной экономики в 1998 году2. В результате реализация этих мер привела к снижению уровня экономической безопасности страны.
Программа приватизации также должна охватывать сравнительно длительный период времени, в течение которого государственная собственность должна найти наиболее эффективного распорядителя имущества.
Результаты ряда исследований деятельности приватизированных и государственных предприятий в переходных экономиках, показали, что «приватизация сама по себе не гарантирует улучшения функционирования, по крайней мере, в кратко- и среднесрочных периодах ...эффект приватизации предприятий отечественными собственниками... был положительным в странах Восточной Европы; он был нулевым или даже отрицательным в России и остальных странах СНГ»3.
В переходной экономике стимулирование роста инвестиций намного эффективнее повышения потребления, поскольку инвестиции имеют прямое влияние на совокупное предложение и косвенное - на потребление4.
Уровень эффективного спроса должен обеспечить максимальное соответствие предложению, так как совокупный спрос создает совокупное предложение. В связи с этим возникает необходимость регулирования спроса посредством инструментов налогообложения5.
Повышение открытости торговли приводит к наращиванию экономического роста, в среднем на 1,5 процентных пункта6. После осуществления либерализации торговли в Бразилии в начале 1990-х годов, как и ожидалось, многие предприятия модернизировались. Наибольшая часть прироста эффективности была обусловлена перемещением в пределах одной своей отрасли. В результате, многие из граждан, лишившихся работы не были повторно приняты на работу, и в результате этого выросло число хронически безработных людей, работающих в неформальной экономике.
В условиях проведения поэтапных рыночных реформ необходимо создать условия для четкой, функциональной координации деятельности ключевых государственных министерств, ведомств, агентств и других структур. При этом необходимо исключить дублирование функций и каждой структуре поручить определенные задачи на соответствующий этап развития. Решение этих задач позволит существенно сократить расходы государственного бюджета на финансирование министерств и ведомств, а высвобожденные средства могут быть направлены на модернизацию промышленности. Это позволит создать благоприятные условия для использования рыночных механизмов, что повысит уровень экономической безопасности страны в целом.
В целях создания оптимальной структуры управления экономикой следует решать не только локальные, но и системные вопросы, среди которых7: введение системы оценки эффективности деятельности структур управления на местах; глубокий анализ функциональных обязанностей, зон ответственности каждого субъекта управления; поиск новых методов управления здравоохранением, образованием, социальной защиты с учетом проблем, выявленных при пандемии коронавируса; качество кадрового состава органов государственного управления.
По мнению специалистов, практически все успешные реформы устроены по общей схеме, следуя стратегии создания промежуточных институтов. Из опыта 1990-х следует новое понимание реформы: реформа - не одномоментный акт, а построение последовательности промежуточных институтов в подходящем институциональном про-странстве8.
Если рассматривать эффективность моделей перехода к рынку постсоветских стран и их дальнейшего функционирования за период 1995-2019 гг., то можно увидеть, что самый большой рост ВВП на душу населения (в долл. США в номинальном выражении) имеет место в КНР (в 16,8 раза), Азербайджане (в 12,1 раза), Армении (в 10,1 раза), Вьетнаме (в 9,8 раза), Литве (9,0 раза), а самый низкий рост - в Республике Беларусь (в 4,9 раза), России (в 4,3 раза), Польше (в 4,2 раза), Таджикистане (в 4,1 раза), Кыргызстане (в 3,6 раза), Узбекистане (в 2,9 раза)9. Среди этих стран есть такие, которые использовали как модель «шоковой терапии» (Литва, Польша, Россия, Украина), так и концепцию «постепенного перехода к рыночной экономике» (КНР, Казахстан, Беларусь, Узбекистан).
1 Peterson W.C. Macroeconomics and the Theory of the Monetary Economy // Political Economy for the 21st. Century: Contemporary Views on the Trend of Economics. - Armonk, NY: M.E. Sharpe, 1996. - P. 151-170.
2 Шенин С.Ю. Джефри Сакс и американская помощь постсоветской России: случай «другой анатомии»; Шенин С.Ю. «Российский проект» Гарварда: от триумфа к позору // Изв. Сарат. ун-та. 2008. - Т. 8. Сер. История. Международные отношения, вып. 2. -С. 32.
3 Estrin S., Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J. Effects of Privatization and Ownership in Transition Economies / The World Bank. 2009. - P. 28.
4 Hudson J. A Generalized Theory of Output Determination // Journal of Post Keynesian Economics. 1999. - Vol. 21, N 4. - P. 663678.
5 Взаимосвязь государственной политики устойчивого развития и налогообложения / Под ред. проф. Игнатовой Т.В. - Ростов-на-Дону, 2003. - С. 86.
6 Wacziarg R., Welch K.H. Trade Liberalization and Growth / Stanford University's Graduate School of Business. 2003. -www.stanford.edu/~wacziarg/downloads/integration.pdf
7 Асадов Х. Как сделать правительство эффективным? - https://repost.uz/government
8 Полтерович В. Уроки реформ 1990-х годов. - https://iq.hse.ru/news/177672764.html
9 База данных Всемирного банка. - https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators#
Судя по применяемым механизмам управления экономикой, Узбекистан можно отнести к группе стран, которые в последние десятилетия использовали чрезмерно высокий уровень государственного регулирования экономики, что требовало существенного роста бюджетных расходов на поддержание административного регулирования. Использование данного механизма не способствовало росту экономической безопасности страны. В связи с этим, в республике в последние годы реализуются меры, направленные на сокращение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, расширение сферы частной собственности, развитие частного предпринимательства и конкуренции, широкое распространение цифровых технологий.
Предложения и рекомендации
Анализ зарубежного опыта показывает, что наиболее успешно развиваются страны, использовавшие преимущественно рыночные механизмы регулирования экономики. Однако «рынок» - это лишь один из многих необходимых инструментов для достижения целей социально-экономического развития страны, которые должны использоваться на системной основе.
Поэтому необходимо четко «очертить границы», в каких сферах государство должно поддерживать рыночные отношения, в каких регулировать деятельность и в каких - самому производить или оказывать услуги.
При разработке новой системы управления экономикой необходимо включить задачи как по развитию рыночных институтов, так и административных процедур. Параллельное использование административных рычагов позволит обеспечить адекватный переход к рыночной экономике. Это позволяет смягчить социальные последствия и сохранить в обществе стабильность. Прежде всего, это касается распространения свободных цен, приватизации государственных предприятий, либерализации внешнеторговой деятельности, использования дотаций для поддержки низкорентабельных сфер деятельности (в особенности, в условиях ухудшения эпидемиологической обстановки и действия вынужденных ограничений).
В переходной экономике бюджетный дефицит должен корректироваться в зависимости от ситуации в стране и в мире. В этих условиях большое значение приобретает политика «государственных закупок», поддержка бизнеса и уязвимых слоев населения и защита окружающей среды. Необходимость расширения маневра правительства приобретает большое значение в условиях действия внутренних и внешних шоков (природные и техногенные катастрофы, негативные последствия от изменения климата, влияние коронавирусной пандемии и действие иных неблагоприятных факторов).
В настоящее время усиливается значение формирования единого земельно-водно-растительно-воздушного-ресурсного фонда на базе действующего Фонда реконструкции и развития, средства которого должны использоваться в целях повышения эффективности использования базовых, жизнеобеспечивающих природных ресурсов, защиты окружающей среды и смягчения последствий от климатических изменений, создания условий для перехода к возобновляемым, безопасным и экологически чистым источникам сырья и энергоресурсов.
Главным ресурсом страны является накопленный человеческий потенциал, который требует особого внимания со стороны государства. На новом этапе развития страны в условиях перехода к полноценному рынку необходимо создать современную систему воспроизводства человеческого потенциала, предусмотрев:
- создание условий для максимальной занятости граждан в коммерческой сфере экономики, обеспечивая достойный уровень заработной платы (материального поощрения) независимо от формы собственности хозяйствующего субъекта;
- улучшение системы стимулов для работников бюджетной сферы и повышение их ответственности за результаты своего труда;
- обеспечение высокого уровня охраны труда, социального страхования и обеспечения, создание возможностей для карьерного роста и повышения квалификации занятых работников в отраслях реального сектора экономики;
- сокращение теневой занятости в коммерческом секторе на основе внедрения для занятых работников социально-значимого страхового пакета (ОМС, страхование на случай временной и постоянной нетрудоспособности, пенсионное обеспечение в старости, охрана труда, пособие на случай потери работы, возврат части НДФЛ для работников определенных профессий, создание возможностей для повышения квалификации);
- оптимизация системы заработной платы и вознаграждений в сфере государственного финансирования с учетом усиления действия социального страхового пакета занятых работников;
- кардинальное улучшение системы социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения в рамках реализации программы по сокращению бедности (поддержка детей с детьми, пенсионеров, инвалидов, безработных, малооплачиваемых граждан), введение дополнительных стимулов для поддержки института семьи и семейных ценностей, детства, материнства и молодежи (повышение уровня адресности выделяемой помощи).
В результате экономических и социальных реформ все граждане страны должны получить доступ к соответствующему набору базовых потребительских ценностей (уровень доступа и их состав должен расширяться по мере повышения продуктивности общественного производства, роста ВВП, доходов госбюджета, юридических и физических лиц). Поэтапно необходимо сокращать чрезмерные разрывы в уровне доходов работников сельского хозяйства и обслуживающих его отраслей, между уровнем потребительских цен и заработной платы, между доходами (потенциалом) отдельных регионов страны. Использование данного подхода позволит консолидировать усилия всех слоев общества на решение приоритетных задач и преодоления нарастающих вызовов.
В связи с этим, необходимо уже с 2021 г. широко использовать в целях оценки деятельности соответствующих исполнительных структур динамику таких показателей, как «коэффициент Джини» (индекс неравенства доходов),
рост доступности базовых благ для населения (на начальном этапе - товаров и услуг, входящих в полноценную «потребительскую корзину»), соотношение стоимостного товарообмена между продукцией сельского хозяйства и обслуживающими его отраслями (по базовым товарам и услугам) и другие основополагающие индикаторы. Решение этой задачи позволит обеспечить общественную стабильность и одновременно повысит уровень экономической безопасности в стране.
Переход к полномасштабной рыночной экономике в Узбекистане должен и в дальнейшем осуществляться поэтапно по мере создания соответствующих условий (если условия не созданы или ухудшились, то в соответствующих сферах следует вновь вводить в действие инструменты государственного регулирования). При этом необходимо четко определиться, в каких сферах вводятся полноценные рыночные рычаги, а в каких остается (или вновь вводится) государственное регулирование и проводится мониторинг деятельности отдельных структур (градообразующих, субъектов естественных монополий, предприятий-монополистов и других субъектов).
В целях создания благоприятных условий для обеспечения эффективного перехода Республики на широкое использование рыночных инструментов необходимо придерживаться следующих принципов: поэтапность при проведении либерализации цен и приватизации имущества; дискреционный и сбалансированный характер монетарной политики; гибкая стимулирующая фискальная политика; эффективная финансовая система; поэтапная либерализация международной торговли; индикативное планирование и прогнозирование развития экономики; необходимость в четкой координации деятельности государственных органов; заимствование передовых идей из опыта реформ других стран.
В целях сокращения ошибок при проведении реформы управления экономикой целесообразно объявить республиканский конкурс на разработку «базовых подходов» данного архиважного документа (цель, задачи, механизмы реализации, этапы и сроки их реализации, прогнозы последствий с указанием рисков, структуры-исполнители) с подключением к нему известных ученых и ведущих научных коллективов (специалистов НИИ, центров, вузов, независимых экспертов). Прозрачность, альтернативность и ответственность (авторы идей должны быть известны) при подготовке Концепции реформы управления экономикой позволят сформулировать такой документ, инструменты которого будут успешно работать в течение многих десятилетий без существенных изменений.
Есть и другой методологический подход, который сейчас реализуется в Республике. Министерство экономического развития и сокращения бедности готовит проект Концепции совершенствования системы управления экономикой на основе предложений министерств, ведомств и других заинтересованных структур, который выносится на широкое обсуждение в научных и деловых кругах.
После этого проект Концепции дорабатывается и направляется на рассмотрение Правительству, а затем - в Парламент Республики Узбекистан. После внесения изменений и одобрения Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса готовый документ утверждается Президентом Республики Узбекистан и вводится в действие на всей территории Республики (отдельные ее части могут вводиться поэтапно, по мере создания необходимых условий).
Предлагаемые подходы к формированию новой системы управления экономикой в условиях расширения сферы действия рыночных стимулов будут способствовать формированию деловой среды, обеспечивающей рост конкурентоспособности экономики, повышение уровня благосостояния граждан, поэтапному переходу страны к «экономике знаний» («зеленой экономике», «разумной экономике»), росту экономической безопасности и достижению запланированных долгосрочных целей устойчивого развития до 2030 года. Новая система управления экономикой должна быть готова оперативно реагировать на внутренние и внешние вызовы, такие как распространение эпидемий и введение вынужденных ограничений, усиление конкурентной борьбы на основе введения санкций, возникновение техногенных и природных катастроф и другие негативные процессы. Главным объектом защиты от отдельных «провалов» рынка и других возможных негативных явлений должен оставаться человеческий потенциал и, в особенности, наиболее уязвимые слои населения.
