CC BY
36УДК 336.144
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МЕТОДОВ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
Юнусова Лилия Нурихановна, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации, г. Уфа
E-mail: [email protected]
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы внедрения проектных методов в государственные программы (целевые). Показаны основные шаги в принятии нормативно-правовой базы по перенастройки систем стратегического планирования и бюджетного управления под цели и новый инструментарий реализации национальных проектов.
Abstract. The article discusses the problems of implementing design methods in government programs (target). The main steps in adopting the regulatory framework for reconfiguring strategic planning and budget management systems for the goals and new tools for implementing national projects are shown.
Ключевые слова: национальные проекты, стратегическое планирование, бюджетирование, целевые программы, государственные программы, проектный метод, программно-целевой метод.
Key words: national projects, strategic planning, budgeting, target programs, government programs, project method, program-target method.
Одной из главных задач в 2019 г. для всех уровней власти является перенастройка систем стратегического планирования и бюджетного управления под цели и новый инструментарий реализации национальных проектов. Выделение национальных приоритетов на межведомственной основе влечет за собой необходимость внесения изменений в систему стратегического планирования на региональном уровне в целях определения местоположения региональных проектов в системе документов стратегического планирования. Целью работы является исследование интеграции программно-целевого и проектного подходов в сфере реализации национальных проектов.
Для включения региональных проектов в государственные программы, необходимо чтобы в Стратегии социально-экономического развития республики Башкортостан на период до 2030 года был актуализирован перечень стратегических направлений с учетом национальных приоритетов [4]. Все задачи и показатели Стратегии нужно закрепить за отдельными стратегическими направлениями, что позволит уже на уровне государственной программы декомпозировать стратегические задачи до основных мероприятий и выявить взаимосвязь национальных проектов с конкретными мероприятиями государственных программ, объемами финансирования и результирующими показателями.
Введение привязки на уровне основного мероприятия государственных программ с кодом бюджетной классификации, включающим уникальный код направления расходов национального и федерального проектов, дало возможность формирования финансовой отчетности по проектам в рамках программной части бюджета через призму документов стратегического планирования [6].
Несмотря на тот факт, что до сих пор не внесены изменения в Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 31.12.2017) в части определения понятий и местоположения национальных, федеральных и региональных проектов в общей иерархии документов стратегического планирования, они могут быть интегрированы в уже действующие документы, заняв промежуточное положение между Стратегией и государственными программами. Одной из возможных локаций для региональных проектов может стать План мероприятий по реализации Стратегии социально-экономического развития (рис. 1).
Стратегия социально-экономического развития субъекта РФ (свыше Юлет)
План мероприятий по реализации Стратегии социально-
Стратегические направления, соответствующие национальным приоритетам (Указ Президента РФ от 07.05.2018 №204) экономического развития субъекта РФ (на перид реализации стратегии)
Государственные программы (на период до 6 лет)
Региональные проекты, направленные на реализацию федеральных проектов (межведомственн ая сборка}
Комплексный план гос.
Основные мероприятия, показатели, объемы финансирования региональных проектов программы
Контрольные точки реализации региональных проектов
Рис. 1 Интеграция региональных проектов в иерархию документов стратегического планирования субъектов РФ
Нецелесообразность выделения проекта как самостоятельного документа стратегического планирования кроется и в единстве базовых параметров данных типов документов (в частности, государственная программа): это ограниченный срок реализации, результаты, показатели, мероприятия, объемы финансирования, контрольные точки (на уровне комплексного плана государственной программы - контрольные события). Основные понятия документов, закрепленные в нормативно-правовых актах, также близки по своему содержанию: если проект - это «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений» [5], то «государственная программа
субъекта Российской Федерации - документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития субъекта Российской Федерации» [2]. Необходимо отметить, что среди основных параметров государственных программ так же, как в проекте, выделяют «конечные результаты реализации государственной программы» и «сроки их достижения» [1], что позволяет сделать вывод о размытости грани в восприятии данных документов при отсутствии четкой нормативной характеристики "уникальности" результатов проектов.
Фундаментальные различия документов кроются в обосновании целеполагания: если государственная программа на практике воспринимается как документ отраслевого развития / развития сферы исходя из задач Стратегии, то проекты формируются исходя из национальных приоритетов государственной политики, которые должны получить дальнейшую формализацию на уровне направлений федеральной и региональной Стратегии.
Следовательно, различия проектов и государственных программ должны быть нивелированы в будущем при условии соблюдения каскадного целеполагания с федерального уровня на региональный, а также единства нормативно-правовой базы программного, проектного и бюджетного планирование.
Процесс интеграции региональных проектов в государственные программы сопряжен с проблемой включения показателей, характеризующих основные мероприятия и их результаты, в структурные элементы государственной программы (общая часть, подпрограммы). Однако на фоне сохраняющегося "избыточного" количества ключевых показателей и введения дополнительных показателей в результате ввода новых мероприятий региональных проектов, не привязанных к уже существующим показателям, могут возникать риски размывания результативности мероприятий при оценке эффективности государственных программ. Кроме того, показатели федеральных проектов, с одной стороны, не покрываются комплексом проектных мероприятий, размещенных в государственной программе, а с другой - оценивается как результат достижения совокупности межведомственных мероприятий нескольких государственных программ и / или отраслевых (ведомственных) планов деятельности органов власти. Для указанных случаев в регионе должна быть сформирована практика включения данных показателей в Стратегию.
Отсутствие согласованности и взаимосвязи понятий "проект" и «государственная программа» в действующем нормативно-правовом поле создает риски дублирования управленческих процессов и повышения нагрузки на орган власти. Если правовым фундаментом в сфере бюджетного планирования для государственной программы выступает Бюджетный кодекс РФ, в сфере стратегического планирования - Федеральный закон № 172, то проектная деятельность в субъектах РФ формируется на основе утвержденных региональных порядков, разработанных с учетом рекомендаций и подходов, закрепленных в постановлении Правительства РФ № 1288, а также методические
рекомендации и указания Федерального проектного офиса.
При достаточно подробном правовом и методическом урегулировании проблемы разработки и реализации региональных проектов непроработанными остались вопросы:
- рассмотрения и согласования финансирования проектов в рамках бюджетного цикла, в том числе при подготовке проекта закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период;
- оценки эффективности государственных программ с учетом новых подходов по оценке эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы РФ, направленных на реализацию национального проекта;
- отражения потребности объемов финансирования в паспортах региональных проектов (в действующих паспортах устанавливается объём доведенных лимитов без указания информации об исходной потребности для достижения поставленных задач).
Согласно Методическим указаниям по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты и федеральные проекты, «региональные проекты подлежат актуализации при ежегодном допланировании (уточнении) на очередной финансовый год с учетом параметров бюджета субъекта Российской Федерации» [3]. В постановлении Правительства № 1288 (п. 6) установлено, что планирование бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований...» [5].
Учитывая принцип приоритетного выделение бюджетных средств на реализацию Указ Президента № 204, а также обоснование эффективности, достаточности и необходимости мероприятий и оценки их вклада в достижение целей, показателей и выполнение задач региональных проектов, назрела необходимость уточнения содержания и этапности процедур формирования параметров бюджета субъектов РФ с учетом реализации региональных проектов. Поэтому можно рассчитывать, что процедуры предварительного рассмотрения итогов реализации региональных проектов, определение потребности объемов проектного финансирования на планируемый период, исходя из рассчитанного прогнозного достижения показателей проекта в полном объеме и в установленный срок, должны стать первичными в начале работы по формированию бюджетов субъектов РФ.
Исполнение государственной программы осуществляется в соответствии с Комплексным планом действий по реализации государственной программы, содержащий полный перечень основных мероприятий и контрольных событий с указанием сроков их выполнения и ожидаемых непосредственных результатов, а также информации об объеме финансового обеспечения реализации государственной программы. Принимая к учету, что контрольные события выделяются по всем основным мероприятиям подпрограмм государственной программы и обеспечивают возможность контроля реализации
соответствующего основного мероприятия в течение каждого квартала, в котором осуществляется его реализация, ряд ученных считает, что именно в данном документе кроется «резерв» по оптимизации процессов программного и проектного управления (в части синхронизации реализации и мониторинга контрольных событий (государственные программы) и контрольные точки (региональные проекты).
На уровне субъектов РФ необходимо в отношении Комплексного плана применять принципы проектной деятельности и требования к региональным проектам, в том числе в части:
- периодичности и содержания проведения мониторинга и контроля основных мероприятий (переход от ежеквартальной контрольных действиям к ежемесячным);
- привлечение общественности к мониторингу контрольных событий;
- обеспечение процедуры внесения изменений в Комплексный план по типу согласования запросов на изменениях проектов.
Кроме того, сравнительный анализ содержания процедуры проведения мониторинга в отношении государственных программ и региональных проектов свидетельствует о дублировании параметров. Так, в рамках мониторинга и контроля государственных программ региона рассматриваются:
1. Сведения о финансовом обеспечении за счет ассигнований из регионального бюджета за отчетный период.
2. Сведения о конкретных результатах реализации мероприятий за отчетный период.
3. Сведения о ходе реализации государственных программ (реализации мероприятий и наступление контрольных событий).
4. Сведения о нарушении сроков реализации основных мероприятий и наступления контрольных событий, причинах нарушения сроков и предпринимаемых в связи с этим мерах.
5. Риски не достижения плановых значений целевых показателей (индикаторов) государственной программы (подпрограммы) на отчетный год, связанные с отклонением хода реализации государственных программ от запланированного.
6. Предложения по решению проблем, препятствующих реализации запланированных мероприятий [1].
Во избежание роста документооборота при подготовке отчетности по государственным программам рекомендуется унифицировать формат отчетности по каждому Комплексному плану, взяв за основу типовые макеты отчетных мониторингов региональных проектов.
В качестве положительной методологической новеллы мониторинга региональных проектов также следует отметить усиленный блок риск-менеджмента (оценка и прогнозирование рисков), не получивший в настоящем время в общерегиональной практике столь широкое распространение в отношении государственных программ субъектов РФ. Заимствование подходов проектного управления в сферу государственных программ позволило бы повысить качество управления и эффективность реализации последних.
Как было отмечено ранее, эффективность интеграции региональных проектов в государственные программы зависит от скорости адаптации системы стратегического планирования под параметры проектного управления. Механизмом решения данной проблемы должно стать создание на общероссийском уровне единой информационной платформы стратегического планирования. Решение указанной проблемы является одной из ключевых задач, обозначенных в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года: «реализация на базе единого платформенного решения цифровых механизмов и инструментов стратегического планирования, формирование компактного комплекса взаимоувязанных документов стратегического планирования и внедрение цифровой отчетности» [6].
Однако текущий опыт большинства регионов свидетельствует о наличии специализированных информационных систем, выполняющих лишь отдельные функции в сфере проектного, стратегического и бюджетного управления. Следовательно, снижению рисков дублирования информации в рамках региональных проектов и государственных программ, а также оптимизации процессов проектной деятельности способствовало бы внедрение единой интегрированной платформы, в которую войдут государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами (ГИИС) «Электронный бюджет» и различные автоматизированные региональные системы, обеспечивающие процессы цифровизации в сфере стратегического и бюджетного планирования. Так, в республике Башкортостан для повышения эффективности проектного управления можно использовать автоматизированную информационную систему (АИС) «Управление инвестиционной и проектной деятельность», которая полностью соответствует требованиям и стандартам проектного управление, а также АИС «Планирование», в котором отражены процессы бюджетного планирования, разработки и реализации государственных программ, происходит формирование проекта закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Такую систему используют регионы с опережающим развитием проектного управления в программировании.
Вводимая с 2019 г. ГИИС «Электронный бюджет» не позволяет в полной мере обеспечить мониторинг регионального проекта на всех этапах прохождения мероприятий и контрольных точек для участников проектной команды, а также оценить вклад каждого сотрудника в достижение заявленных результатов и показателей; ее функционал ограничивается задачей формирования, согласования, утверждения и последующего представления информации и документов руководителю федерального проекта. Следовательно, возникает необходимость интеграции массивов информации внутри всех региональных информационных систем и Федеральных подсистем.
Реализация задачи по синхронизации и оптимизации процессов в сфере проектной деятельности и программирования требует от региональных властей и пересмотра управленческой модели. В республике Башкортостан в целях развития системы регионального стратегического планирования в 2018 г. был создан Стратегический комитет, в функции которого входит разработка,
координация, контроль и мониторинг Стратегии социально-экономического развития, прогнозы социально-экономического развития региона (долгосрочного, среднесрочного), плана мероприятий по реализации Стратегии, государственных программ.
Научные исследования в сфере программно-целевого планирования в настоящее время в недостаточном объеме раскрывают проблемы внедрения проектов в сферу государственного программирования.
Реализация постановления Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных госпрограмм РФ» открыла новую страницу в развитии программно-целевого управления в бюджетной сфере и системе стратегического планирования [11]. Однако, в принятом постановлении Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 "Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ" не нашли отражения в должной мере проблемы интеграции проектов в действующие государственные программы [14].
В заключении хотелось бы еще раз отметить основные выводы исследования. Необходимо, чтобы ключевыми задачами для регионов в сфере интеграции федеральных проектов в документы стратегического планирования стали:
1. Внедрение единой автоматизированной платформы, обеспечивающей интеграцию ГИИС "Электронный бюджет", АИС "Планирование", АИС "Управление инвестиционной и проектной деятельностью", региональной подсистемы ГАС «Управление».
2. Оптимизация проведения процедур мониторинга и контроля по государственным программам и региональным проектам, в том числе через синхронизации отчетности по каждому Комплексному плану реализации государственных программ и отчётов по региональным проектам.
3. Совершенствование механизма распределения и уточнения финансовых параметров региональных проектов и государственных программ в рамках бюджетного цикла с учетом принципов обоснования эффективности, достаточности и необходимости предлагаемых мероприятий проектов, а также их вклада в достижение целей и показателей, выполнение задач региональных проектов.
Список использованных источников:
1. Постановление Правительства республики Башкортостан от 7 апреля 2014 года № 151 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Башкортостан» (с изменениями на 25 февраля 2019 года).
2. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (в ред. от 31.12.2017).
3. Методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные проекты (программы) и федеральные проекты (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 03.12.2018 № 14).
4. Горовая Т.В. Интеграция проектов в госпрограммы // Бюджет. - 2018. -№ 11. - С. 10-19.
5. Яновский В.В. О реализации проектного подхода в государственном управлении и местном самоуправлении // Управленческое консультирование. -2018. - № 6. - С. 59-66.
6. Официальный ресурс Минэкономразвития России. Федеральные целевые программы России [Электронный ресурс]. -Режим до ступа: http://fcp.economy. gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/Title/
