CC BY-NC-ND
150
Проблемы государственного и регионального
управления
И.М. Поморцева
РАЗВИТИЕ МЕТОДОВ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РАМКАХ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ РОССИИ
В статье рассмотрены особенности программно-целевого планирования, проведен анализ реализации Федеральных целевых программ (ФЦП) развития российских регионов и отраслей, выделены этапы управления целевыми программами. Особое внимание уделено внедрению современных методов управления проектами в практику подготовки и реализации ФЦП.
Ключевые слова: программно-целевой метод, федеральные целевые программы, управление проектами.
Современные методы управления все чаще ориентируются на программно-целевой подход, который представляет собой способ решения сложных многоэтапных задач на базе разработки и реализации системы программных средств, ориентированных на достижение цели и предусматривающих ограничения по ресурсам и времени выполнения. Данный подход базируется на согласовании целей с ресурсными возможностями, поскольку главным источником рисков и потерь в рамках программно-целевого планирования является несогласованность целевых устремлений и конкретных действий организаций и исполнителей.
В странах с традиционно рыночной экономикой к началу XXI в. управление проектами перестало быть только средством управления последовательностью и темпом выполнения работ с целью их своевременного завершения. Проектный подход стал одним из наиболее действенных способов оптимального решения сложных комплексных проб-
© Поморцева И.М., 2014
лем, которые требуют концентрации усилий и ресурсов, связанности и слаженности действий многих организаций, целевой ориентации средств, что позволяет, помимо прочего, с высокой степенью точности определять и соответственно снижать предстоящие затраты по проекту.
Мировой опыт развитых (США, ФРГ, Япония, Корея) и активно развивающихся стран (Бразилия, Индия, Китай и др.) свидетельствует о том, что управление проектами - мощное средство реализации государственных проектов и программ, совершенный метод решения крупных научных, производственных и социально-экономических проблем. Именно этому методу отдают предпочтение, когда речь идет об оптимальных средствах управления в изменяющихся условиях и развивающихся системах, в условиях риска, нестабильности и неопределенности, когда недостаточно проработаны вопросы законодательства, имеется дефицит трудовых и финансовых ресурсов, идет реформа налоговой системы. Неслучайно термин «управление проектами» часто интерпретируют как «управление изменениями».
Компании и эксперты, работающие в этой области, за последние 20-30 лет на базе образования профессиональных структур и институтов создали целый «мир управления проектами», куда входят национальные и международные организации - инвестиционные, промышленные, строительные, консалтинговые и инжиниринговые фирмы. Признанной в мире теоретической базой данной деятельности являются международные стандарты по управлению проектами (Project Management Body of Knowledge), программами (Standard for Program Management) и портфелями (Standard for Portfolio Management) американского института по управлению проектами Project Management Institute (PMI). В рамках внедрения программно-целевых методов управления проводятся конгрессы и симпозиумы, издаются журналы, книги и учебники, разрабатываются образовательные программы, развивается специальный сектор рынка программного обеспечения.
Наиболее востребованной формой реализации программно-целевого планирования на государственном уровне является создание Федеральных целевых программ (ФЦП), которые являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие. ФЦП сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.
В России в настоящее время система федеральных, региональных, отраслевых программ и проектов становится основой бюджет-
ной и государственной политики, ориентированной на решение важнейших задач модернизации российской экономики. Все многообразие процессов, происходящих в ходе масштабных преобразований в экономике, управлении, укладе жизни сегодняшней России можно представить как совокупность социальных, технических, организационных, структурных и экономических проектов. Если мы научимся этими проектами эффективно управлять, то можно утверждать, что проводимые в стране изменения будут идти успешнее.
Реализуемая в стране система государственных программ и проектов должна, прежде всего, соответствовать общей концепции социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу и программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Поскольку объективно возрастает сложность управления экономикой в связи с увеличением числа субъектов и объектов управления, усложнением их действий, ростом рисков, то в таких условиях проектные методы становятся надежным инструментом реализации любых государственных программ необходимого качества, в установленные сроки, в рамках принятого бюджета.
В мировой практике управления целевыми программами принято выделять:
- общее управление разработкой, реализацией и изменениями (определение, согласование, утверждение и принятие к исполнению управленческих решений и координация изменений по всей программе);
- управление ресурсами (внесение изменений в состав и назначение ресурсов);
- управление качеством (разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного исполнения);
- управление рисками (реагирование на отклонения и изменение рисков в процессе исполнения программы);
- управление контрактами (координация работы подрядчиков, корректировка контрактов, разрешение конфликтов).
В настоящее время разработка, утверждение и реализация федеральных целевых программ происходит в соответствии с Постановлением Правительства от 26.06.1995 № 594 в редакции от 11.12.2012 «Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» и включает в себя следующие этапы:
- отбор проблем для программной разработки, разработка проекта концепции целевой программы, принятие решения о разработке проекта целевой программы и утверждение концепции целевой программы;
- разработка проекта целевой программы;
- согласование и экспертиза проекта целевой программы;
- рассмотрение и утверждение целевой программы;
- реализация федеральной целевой программы, управление ее реализацией и контроль за ходом ее выполнения1.
Таким образом, управление (планирование и реализация) каждой федеральной целевой программы - сложный процесс, состоящий из нескольких этапов, в котором участвует множество организаций. По состоянию на октябрь 2013 г. в Российской Федерации реализуется 50 федеральных целевых программ по девяти основным приоритетным направлениям: 1) развитие высоких технологий; 2) жилье; 3) транспортная инфраструктура; 4) Дальний Восток; 5) развитие села; 6) социальная инфраструктура; 7) безопасность; 8) развитие регионов; 9) развитие государственных институтов.
Определенный интерес представляет анализ динамики изменения количества реализуемых федеральных целевых программ в течение всего времени использования данного инструмента в государственном управлении (1996-2012 гг.), который показал резкое сокращение общего количества реализуемых программ в 2001 г. со 138 до 47. Это сокращение было обусловлено решением Правительства РФ об оптимизации процесса формирования и реализации целевых программ, которая продолжается и в настоящее время: за последние два года количество ФЦП сократилось с 54 до 50 (почти на 10%).
Анализ структуры затрат на ФЦП по выделенным выше приоритетным направлениям по состоянию на 01.03.2013 г. показал, что по направлениям «Развитие высоких технологий», «Социальная инфраструктура», «Безопасность» реализуется более 2/3 всех федеральных целевых программ. Однако на целевые программы по направлениям «Безопасность» и «Социальная инфраструктура» приходится лишь по 9% от всех предусмотренных на 2013 год затрат на федеральные целевые программы. В то же время на направление «Развитие высоких технологий» и на единственную программу по направлению «Транспортная инфраструктура» расходуется более 60% всех средств. Сложившееся положение свидетельствует о недостатке планируемых вложений по некоторым направлениям еще на этапе разработки целевых программ, а также о возможном выделении чрезмерного количества проектов в отдельные федеральные целевые программы, к чему приводит неадекватная предварительная оценка эффективности программ.
На практике происходит и реальное недофинансирование Ф ЦП -сводная бюджетная роспись не соответствует кассовому исполнению бюджетов федеральных целевых программ. Так, согласно Заключению Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполне-
нии федерального бюджета 2012 г., объем бюджетных ассигнований составлял 1 096 100 млн руб., в то время как кассовое исполнение расходов на федеральные целевые программы составило 1 039 700 млн руб. - 94% законодательно утвержденных годовых ассигнований из федерального бюджета. В 2013 г. в соответствии с Федеральном законом от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 г. и на плановый период 2014 и 2015 гг.» на федеральные целевые программы предусмотрено порядка 1 021 300 млн руб., что составляет 8,89% от всей расходной части федерального бюджета2.
В табл. 1 приведена динамика изменения доли расходов на федеральные целевые программы в общей сумме расходной части федерального бюджета за 2008-2013 гг. Плановое финансирование федеральных целевых программ за счет средств федерального бюджета держится в последние 6 лет на уровне 8-10 % от всех расходов государства, что свидетельствует об относительной устойчивости и стабильности использования данного инструмента государственного управления и перспективности его дальнейшего использования.
Таблица 1
Доля ФЦП в расходной части федерального бюджета за период 2008-2013 гг. (в млн руб.)3
Статья 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Сумма общих расходов 7 021 900 9 845 200 10 256 400 11 121 400 12 745 200 11 493 900
Сумма расходов на ФЦП 742 300 812 500 756 600 889 100 1 096100 1 021 300
Доля расходов на ФЦП в общих расходах (в %) 10,57 8, 25 7,38 7,99 8,60 8,89
В настоящее время контроль за эффективностью реализации федеральных целевых программ ведется на основании установленных целевых показателей и индикаторов, однако показатели общественной, коммерческой и бюджетной эффективности федеральных целевых программ не учитываются при последующем контроле и оценке успешности реализации программ.
Согласно заключению Счетной палаты Российской Федерации, в 2012 г. не в полном объеме были выполнены целевые индикаторы и показатели, установленные паспортами федеральных целевых программ. Всего в 2012 г. по 51 программе из 54 (по трем ФЦП отчеты не представлены) паспортами программ предусмотрено выполнить 942 целевых индикатора и показателя. В полном объеме достигнут 631 целевой индикатор и показатель (67%), 235 показателей достигнуты не в полном объеме (24,9%), 12 индикаторов не выполнены полностью (1,3%), а по 64 индикаторам (6,8%) сведения об уровне выполнения не представлены. В целом Счетной палатой была дана отрицательная характеристика успешности реализации федеральных целевых программ4.
Таким образом, проведенный анализ сложившейся в России практики разработки и реализации ФЦП экономического и социального развития позволил выделить ряд существенных недостатков, связанных с недостаточным уровнем использования проектных методов управления, в частности:
- недостаточно соблюдается необходимая последовательность реализации программных мероприятий;
- определение размеров государственной поддержки на эти мероприятия каждый год начинается заново, с формированием очередного федерального бюджета;
- не обеспечивается необходимая степень координации всех осуществляемых на территории одного региона мероприятий ФЦП, так как в ряде направлений реализации ФЦП задания и средства на их осуществление не распределены по регионам, а взаимодействие государственных заказчиков этих программ с региональными администрациями отлажено не во всех регионах;
- в практике разработки и реализации ФЦП нет четко сформулированных документов, описывающих программу, управление ею, дающих описание всех заинтересованных сторон, механизмов выполнения ФЦП и мероприятий (проектов), которые в нее входят;
- практически отсутствует система контроля качества выполнения программы и мероприятий (проектов);
- при разработке отдельных программ и мероприятий (проектов) не используются сетевые методы управления (методы CPM, PERT, GERT, EVM и пр.);
- отсутствует регламентация управления коммуникациями в проекте;
не используются методы риск-менеджмента на этапе реализации программ и проектов.
Несмотря на эти недостатки, федеральные целевые программы пользуются большой популярностью в регионах, о чем свидетельствует непрекращающийся поток обращений из регионов и министерств в Правительство РФ с просьбами принять решения о разработке ФЦП в целях развития отдельных регионов и отраслей. При всех издержках в практике применения программно-целевого метода федеральные программы регионов дают возможность получить реальные результаты в виде законченных программных мероприятий.
В качестве рекомендаций по совершенствованию процесса реализации ФЦП в России предлагается широко использовать процессные и проектные методы управления, четко определить и разграничить терминологию в этой области (определить разницу между портфелем, программой и проектом ФЦП), ввести в практику разработки программ оценку их эффективности и рисков5. Предлагается процесс управления ФЦП рассматривать в рамках нескольких групп процессов, которые реализуют основные функции государственного управления:
- группа процессов инициации: процессы, которые выполняются для определения нового портфеля, программы, проекта;
- группа процессов планирования: процессы, требуемые для определения общего содержания портфеля, программы, проекта, уточнения целей и определения последовательности действий, требуемых для достижения целей;
- группа процессов исполнения: процессы, применяемые для выполнения работ, определенных в плане управления портфелем, программой, проектом;
- группа процессов мониторинга и управления: процессы, требуемые для отслеживания, анализа и регулирования хода и эффективности исполнения, выявления тех областей, в которых требуется внесение изменений в план, и инициации соответствующих изменений;
- группа процессов завершения: процессы, выполняемые для завершения всех действий в рамках всех групп процессов и формального завершения портфеля, программы, проекта.
Процессный подход к управлению ФЦП предполагает, что в рамках каждой из выделенных групп процессов будут разрабатываться такие документы, которые будут определять реализацию процессов в следующей группе. Эти документы, описывающие все аспекты реализации ФЦП, должны стать мощным инструментом, который определит эффективность планирования и исполнения ФЦП на каждом ее этапе, сделает программу прозрачной для всех ее участников. Ниже дано краткое описание основных документов, которые должны быть разработаны в рамках выделенных групп процессов управления реализацией программно-целевого метода в государственном управлении.
Группа процессов инициации предполагает разработку Устава портфеля ФЦП, который формально санкционирует портфель, программу, проект или фазу выполнения программы, и документирует первоначальные требования, потребности и ожидания заинтересованных сторон. Санкционирование проектов проводит внешнее по отношению к проекту лицо - Заказчик-координатор программы. После разработки Устава определяются заинтересованные стороны ФЦП.
Группа процессов планирования предполагает детальное описание портфеля, программы, проекта, когда на выходе мы получаем список операций и контрольных точек (событий), по которым впоследствии нужно отслеживать ход выполнения ФЦП. На основе разработанного детального плана составляется расписание, уточняется бюджет, планируются качество проекта, коммуникации, управление рисками. Также на этом этапе разрабатывается документ, описывающий планирование закупок - процесс документирования решений в отношении закупок для проекта, определения подхода и идентификации потенциальных исполнителей, подрядчиков.
Группа процессов исполнения является основной по освоению бюджета программы. В рамках совершенствования инструментов управления исполнением ФЦП рекомендуется внедрение одной из информационных систем управления проектами (ИСУП), которая представляет собой набор 1Т-инструментов, предназначенных для информационной поддержки управления проектами (портфелями, программами), и может включать в себя различные модули в зависимости от задач управления: календарное планирование и контроль; проектное бюджетирование; управление ресурсами; проектный документооборот и коммуникации; управление рисками и др. модули.
Группа процессов мониторинга и управления включает в себя процесс отслеживания, проверки и регулирования исполнения
действий, определенных в плане управления проектом. Мониторинг статуса проекта проводится в целях управления расписанием, стоимостью (бюджетом), качеством и рисками отдельных проектов, входящих в ФЦП. В рамках этой группы процессов осуществляется также общее управление изменениями - процесс анализа всех запросов на изменение, их утверждение, а также управление изменениями результатов, активов, документов проектов и пр.
Группа процессов завершения предполагает создание документов, фиксирующих формальное завершение всех операций в рамках ФЦП, подтверждение контрактных обязательств. При этом проводится соответствующий анализ, документирование, архивация всех значимых документов проекта, закрытие закупок.
Реализация перечисленных выше процессов и процедур проектного управления позволит упорядочить планирование и исполнение ФЦП, обеспечить всем участникам четкие планы управления, исполнения и мониторинга программ, повысить эффективность использования государственных средств при реализации федеральных целевых программ на базе следующих принципов:
оптимизация государственных обязательств - отказ от финансирования инвестиционных проектов, не соответствующих приоритетам федеральной целевой программы и государственного инвестирования;
- открытость, прозрачность и адресность принимаемых решений о реализации инвестиционных проектов;
- повышение ответственности государственных заказчиков и соответствующих должностных лиц за достижение поставленных в программах целей;
- законодательное закрепление основных процедур формирования и реализации федеральных целевых программ;
- обеспечение баланса инвестиционных обязательств государства с его финансовыми возможностями;
- обеспечение максимальной социально-экономической эффективности инвестиционных расходов федерального бюджета.
Примечания
1 Постановление Правительства РФ от 26.06.1995 № 594 (ред. от 11.12.2012) «Порядок разработки и реализации федеральных целевых и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=LAW;n=150189 (дата обращения: 25.06.2013).
2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета 2012 г. [Электронный ресурс] // Счетная палата Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/expert/ follow-up/?id=1053 (дата обращения: 25.06.2013).
3 Федеральный закон от 03.12.2012 № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/on-line.cgi?req=doc;base=LAW;n=155324 (дата обращения: 25.06.2013).
4 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета 2012 г.
5 Морцева И.М., Муромцева А.В., Василевская И.В. Приоритетные направления научно-исследовательской деятельности в сфере управления // Наука и искусство управления. 2013. № 4.
