CC BY
106
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
УДК 338.262
бюджетное программирование
как способ реализации стратегии
развития российской экономики
е. в. устюжанина,
доктор экономических наук,
заведующая кафедрой экономической теории
E-mail: [email protected]
Российский экономический университет
им. Г.В. Плеханова
С. Г. ЕВСЮКОВ,
кандидат экономических наук, старший научный сотрудник E-mail: [email protected] Центральный экономико-математический институт РАН
Ф. А. ПАНФИЛОВ, ведущий консультант E-mail: [email protected] Министерство экономического развития Российской Федерации
Статья посвящена использованию методов бюджетного программирования для управления бюджетными процессами. Предметом настоящего исследования является процесс формирования и исполнения программной части государственного бюджета. Целью работы является выявление основных проблем существующей практики бюджетного программирования и разработка рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса. Методами исследования послужили системный и сравнительный анализ.
На основе анализа практики формирования и реализации федеральных целевых программ России выявлены типичные ошибки, присущие сегодняшнему
* Статья подготовлена при финансовой поддержке РФФИ, грант № 14-06-00164 А.
процессу бюджетного программирования: отсутствие системного подхода к планированию, некорректные способы формулировки и декомпозиции целей, использование неверных методов обоснования окупаемости затрат. Отсутствие системного подхода к планированию проявляется в дублировании целей, задач и мероприятий в рамках различных целевых программ, ресурсной ориентации многих проектов (перевооружение производства без анализа возможностей сбыта), несбалансированности обеспечивающих подсистем. Изъяны целеполагания проявляются в слабой увязке целей с возможностями, ориентации на формирующие (демонстрирующие усилия), а не результирующие (характеризующие достижения) показатели, в применении целевых показателей, измеренных в денежном выражении, неточности формулировок целевых показателей, позволяющей по-разному интерпретировать достигнутые ре-
зультаты. Методы обоснования затрат, за редкими исключениями, грешат множественными ошибками, прежде всего в способах расчета окупаемости затрат с учетом фактора времени.
Обоснована необходимость разработки общей методологии бюджетного программирования, опирающейся на рекомендации ОЭСР, идеологию программно-целевого подхода к управлению и научные методы оценки инвестиционных проектов. Даны конкретные рекомендации, направленные на совершенствование инструментов бюджетного программирования. Результаты исследования могут быть использованы для подготовки учебных курсов по бюджетному программированию.
Ключевые слова: бюджет, бюджетное программирование, государственные программы, федеральные целевые программы, программно-целевой метод управления, целевое планирование, оценка окупаемости инвестиционных проектов
В настоящее время в России осуществляется ряд административных реформ в бюджетной сфере, прежде всего - в сфере программирования и контроля государственных расходов. Суть проводимых преобразований - переориентация администрирования расходов бюджетов с «освоения» ежегодно утверждаемых (разбитых на множество позиций) направлений расходования средств на достижение конкретных и измеримых результатов. Данный процесс нашел отражение в применении программно-целевых методов в бюджетной практике. Если ранее речь шла преимущественно о федеральных целевых программах (ФЦП), то начиная с 2013 г. бюджет стал формироваться на основе государственных программ (ГП)1.
В 2013 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, обязывающие бюджеты всех уровней формировать расходы не только в функциональном, но и в программном формате. В этой связи расходная часть федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015-2016 гг. была сформирована на основе 40 государственных программ, утвержденных Правительством РФ в 2012-2013 гг. Эти программы можно сгруппировать по пяти направлениям: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизация экономики; обеспечение национальной безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство (табл. 1).
1 Государственные программы включают в себя государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов РФ. В Бюджетном кодексе РФ предусмотрены также муниципальные программы.
Таблица 1
Структура расходов государственного бюджета на государственные программы в 2014-2016 гг.
Статья расходов 2014 2015 2016
Всего расходов, млрд руб. 13 960,1 15 361,5 16 392,2
Социальные программы, млрд руб. 3 224,6 3 233,0 3 220,8
Инновационные программы, млрд руб. 1 923,9 2 682,0 2 667,5
Региональные программы, млрд руб. 702,1 776,0 789,7
Система институтов «Эффективное государство», млрд руб. 1 188,8 1 266, 9 1 313,1
Итого на государственные программы, млрд руб. 7 039,5 7 958,0 7 991,0
Доля в общих расходах, % 50,43 51,80 48,75
Доля инновационных программ, % 27,33 33,70 33,38
Примечание. Таблица составлена авторами на основе Федерального закона от 02.12.2013 № 349-Ф3 «О федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.».
Из анализа данных табл. 1 следует, что доля программных расходов будет составлять около 50% всех расходов бюджета. Доля инновационных программ составит от 14 до 18% от общих расходов и от 27 до 34% программных расходов.
До 2014 г. программный подход осуществлялся через федеральные целевые программы, которые имели отраслевую или региональную направленность: «Развитие национальной технологической базы», «Развитие транспортной системы России», «Развитие гражданской авиационной техники России», «Развитие гражданской морской техники», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» и др. В настоящее время ФЦП вошли в состав государственных программ. При этом объем финансирования ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.» составляет в 2014 г. 74 % от общего объема финансирования ГП «Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 гг.».
В разные годы доля ФЦП в федеральном бюджете составляла от 8 до 10%. В среднем на одну ФЦП предусматривалось в 2010 г. 14,4 млрд руб., в 2011 г. - 15,7 млрд руб., в 2012 г. - 21,2 млрд руб., в 2013 г. - 20,9 млрд руб. Данные о финансировании открытой части федеральных целевых программ представлены в табл. 2.
Введение в бюджетный процесс государственных программ и подчинение им федеральных целевых программ изменяют как целеполагание
Стратегия развития экономики Strategy of economic advancement - 4 -
Таблица 2
Финансирование федеральных целевых программ в 2010-2016 гг. (открытая часть)
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016*
Количество ФЦП, предусмотренных к финансированию 53 56 49 49 47 46 37
Объем ассигнований, млрд руб. 764,7 879,0 1 039,7 1 025,5 941,1 1 023,0 933,5
* Планируемые показатели.
Примечание. Таблица составлена авторами на основе Федеральных законов «О федеральном бюджете» на 2010 г., 2011 г., 2012 г., 2013 г., 2014 г и на плановый период 2015 и 2016 гг.
ФЦП, так и оценку эффективности включаемых в них мероприятий. По общей идее, целеполагание ФЦП в этих условиях, несмотря на сохраняющуюся отраслевую ориентированность, становится производным от целей, зафиксированных в соответствующих государственных программах.
Однако детальное рассмотрение текущего бюджета показывает, что переход на бюджетное планирование через государственные программы пока еще носит формальный характер. Об этом свидетельствуют состав и содержание многих государственных программ. Например, в число государственных программ входит ГП «Социальная поддержка граждан», предусматривающая выделение средств на социальные выплаты и компенсации населению. Выполнять соответствующие обязательства государство, безусловно, должно, но вряд ли это имеет отношение к программно-целевому подходу.
Проектный подход, заложенный в основу формирования бюджетного программирования, действительно подходит для осуществления «прорывов»: инфраструктурных, социальных или инновационных, поскольку позволяет концентрировать ресурсы и усилия на наиболее важных направлениях развития. Однако данный подход порождает риски несбалансированности отдельных проектов между собой. Например, создание мощностей для выпуска товаров, для которых еще не созданы рынки, или увеличение мощности одного фактора (производства) в условиях, когда ограничивающими факторами (производствами) являются другие. Иными словами, применение проектного подхода к управлению развитием эффективно только в случае правильного управления процессами планирования, организации, контроля и регулирования [3, 4].
Согласно рекомендациям ОЭСР бюджетное программирование должно основываться на следующих принципах:
- конкретные, измеримые, реалистичные, с немногочисленными параметрами цели и приоритеты программ;
- четкие сроки реализации программ (с разбивкой по периодам бюджетного цикла);
- прозрачная оценка расходов на достижение целей программы;
- указание всех источников финансирования программы с их увязкой с объемами бюджетных ассигнований;
- конкретные условия финансирования, включая финансовые инструменты (приемлемые формы субсидирования, кредитования и др.);
- перечисление видов проектов, необходимых для достижения целей госпрограммы;
- полный перечень бенефициаров программы;
- документально оформленные принципы, правила и технологический регламент управления проектным циклом;
- четко определенные и надежные критерии оценки, отбора и финансирования инвестиционных проектов в рамках программы;
- четкие правила и объемы закупок по всем мероприятиям программы;
- институциональный механизм управления программой расходов, обеспеченный ресурсами, квалифицированным персоналом и инструментами реализации программы;
- показатели деятельности организации, управляющей программой расходов.
К сожалению, существующая практика использования программно-целевого подхода в бюджетном планировании далека от совершенства. Можно выделить следующие основные недостатки действующей системы: некорректное целеполагание, отсутствие системного подхода к составлению и взаимной увязке программ, отсутствие методологии обоснования объемов и направлений расходования средств.
Изъяны целеполагания. Программно-целевой подход эффективен только в условиях четких и корректных формулировок целей и задач программы, которые затем должны быть переведены в целевые показатели и индикаторы. Это позволяет построить декомпозицию (дерево) целей, исполь-
160 140 - -120 100 so
60 40 20
2000 2002 2004 2005 2004 2010 2012
зовать целевые показатели и индикаторы для оценки выполнения программы и входящих в нее проектов, осуществлять постоянный мониторинг исполнения программы, проводить обоснованную оценку достигнутых результатов. К сожалению, це-леполагание представляет собой «ахиллесову пяту» многих ФЦП. К числу основных изъянов целеполагания можно отнести следующие.
Слабая увязка целей с программами. Рассмотрим, например, ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.»2. Ее целью является принципиальное изменение стратегической конкурентной позиции гражданского сектора авиационной промышленности России, заключающееся в создании на его базе нового мирового центра авиастроения. Согласно данной ФЦП, к 2015 г. предполагается занять не менее 5% мирового рынка продаж гражданской авиационной техники (в том числе 95-100 магистральных и региональных самолетов ежегодно)3.
Помимо низкой реалистичности заявленного целевого показателя необходимо отметить, что достижение завоевания 5% мирового рынка продаж гражданской авиационной техники (поставленная цель) зависит не только от реализации мероприятий программы, но и от объемов выпуска и продаж самолетов такого типа другими странами.
Измерение целевых показателей в денежном выражении. Целевыми показателями и индикаторами рассматриваемой ФЦП на 2015 г. являются: объем продаж самолетов и вертолетов (финальной продукции) - 107 600 млн руб.; объем продаж авиационных двигателей - 11 300 млн руб.; объем оказанных услуг системы послепродажного обслуживания новой авиационной техники - 7 100 млн руб.; объем коммерческих сделок по экспорту технологий и услуг технического характера - 5 300 млн руб.
JILL
□ И ностранны е ВС
□ Отечественные ВС [реэкспорт) Отечественные ВС [новые)
2ООО 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 200Э 2010 201 1 2012 2013
Источник: Отчет Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) за 2013 г Рис. 1. Закупка самолетов российскими авиакомпаниями в 2000-2013 гг, ед.
Очевидно, что объемы продаж зависят не только от натуральных объемов поставок, но и от цен на поставляемую продукцию.
Нечеткость формулировки целей. Формулировка показателей и индикаторов позволяет достаточно вольно интерпретировать достигнутые результаты, причем, как правило, в лучшую сторону.
Так, в докладе Минэкономразвития России «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за 9 мес. 2013 года» прозвучали следующие цифры. Запланированное обновление парка воздушных судов (самолетов) гражданской авиации в 2013 г. -42 ед., а фактическое обновление составило 110 ед., т.е. за 9 месяцев 2013 г. план был выполнен на 261,9%. При этом ни в программе, ни в отчетном докладе министерства не уточняется, какая именно техника учитывалась. Между тем в 2013 г. на российский рынок было поставлено 110 пассажирских воздушных судов (ВС), из которых 97 - иностранного производства и только 13 новых отечественных самолетов (рис. 1).
Использование формирующих (демонстрирующих усилия), а не результирующих (отражающих достижения) показателей. Рассмотрим подпрограмму «Создание и организация производства в Российской Федерации в 2011-2015 гг. дизельных двигателей и их компонентов нового поколения» ФЦП «Национальная технологическая база»4.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 №№ 728 «О федеральной целевой программе «Развитие гражданской авиационной техники России» на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г».
3 В 2012 г эта доля рынка составляла 1%.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 06.10.2011 №№ 820 «Об утверждении подпрограммы «Создание и организация производства в Российской Федерации в 2011-2015 гг. дизельных двигателей и их компонентов нового поколения» федеральной целевой программы «Национальная технологическая база» на 2007-2011 гг.».
Цель данной подпрограммы - разработка и освоение производства конкурентоспособных ти-поразмерных рядов дизельных двигателей новой конструкции, а также проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для сохранения конкурентоспособности российского двигателестроения в долгосрочной перспективе. Задачи подпрограммы - проведение НИОКР, направленных на разработку ряда перспективных дизельных двигателей, организация научно-экспериментальной и стендовой базы для отработки новых конструктивных решений в области дизелест-роения, организация серийного производства новых дизельных двигателей разработанной конструкции. Как видим, ни цель, ни задача не позволяют понять, какие именно результаты в области научно-исследовательских и конструкторских работ должны быть достигнуты.
Необоснованность значений целевых показателей. Росстат приводит следующие данные о фактически достигнутых по итогам 9 мес. 2013 г. показателях эффективности при реализации отдельных федеральных целевых программ. По одной из ФЦП в 2013 г. было запланировано провести защиту земель от водной эрозии, затопления и подтопления в объеме 33,2 тыс. га. Согласно докладу Минэкономразвития России «О ходе выполнения федеральных целевых программ и реализации Федеральной адресной инвестиционной программы за 9 мес. 2013 г.», к октябрю 2013 г. этот показатель составил 145,8 тыс. га, т.е. выполнение годового задания за 9 мес. отчетного года составило 439,2%. Таким образом, при условии выделения денежных средств в срок и в полном объеме за 9 мес. годовой объем работ перевыполнен в 4 раза. Возникают вопросы: какова реальная стоимость запланированных работ, насколько обоснованы плановые показатели, кто несет ответственность за такое планирование?
Отсутствие системного подхода к планированию. При среднесрочном и долгосрочном планировании должны быть разграничены между собой понятия «программы» и «проекты». Программа -это комплекс мероприятий, имеющих четкую последовательность и объединенных между собой едиными целями и задачами. Разработка программы включает в себя:
1) определение целей и задач;
2) построение дерева целей - декомпозиция целей проекта в цели более низкого уровня (подцели), достижение которых обеспечивает реализацию проекта;
-36 (273)
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
3) перевод целей и подцелей программы в целевые показатели (что именно будет измеряться), с помощью которых определяется уровень достижения каждой цели (подцели), и определение способа измерения этих показателей (как будет измеряться);
4) планирование мероприятий, которые должны обеспечивать достижение запланированных подцелей (календарный план и бюджеты мероприятий);
5) выделение отдельных проектов, направленных на достижение тех или иных результатов: строительство аэродрома (дороги, морского порта), техническое перевооружение завода, создание нового производства и т.п.
Основными характеристиками проекта являются:
- целостный характер деятельности, направленный на достижение поставленных целей;
- четко сформулированные конечные результаты деятельности;
- участие различных соисполнителей, между которыми устанавливаются отношения кооперации;
- ограничения во времени и ресурсах, выделяемых для достижения поставленных целей. Управление проектом включает в себя [5]:
• определение его целей (требования к результатам) и ограничений (время и средства (бюджет);
• определение источников и способов финансирования;
• планирование и организация выполнения работ (календарный план и бюджеты мероприятий);
• формирование структуры (участники, их полномочия и ответственность);
• разработка координационных механизмов.
В настоящее время планирование зачастую осуществляется по принципу «от желаемого», и в результате общий подход грешит следующими изъянами.
Дублирование целей, задач и мероприятий различных программ. Одни и те же цели и мероприятия финансируются из разных целевых программ. Так, например, цели и задачи федеральных целевых программ «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)» (ФЦП РТСР)5 и «Экономическое и социальное развитие Дальнего Вос-
5 См.: Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 №№ 848 «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2020 гг.)».
- 2014-
NATIONAL INTERESTS: priorites and security
ФЦП РТСР
Цель: развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике
Цель: повышение доступности услуг транспортного комплексадля населения
Цель: формирование единой дорожной сети круглогодичной доступности для населения
Цель: повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны
Задача: увеличение пропускной способности российских морских портов
тока и Байкальского региона на период до 2018 г.» (ФЦП РДВ)6 приведены на рис. 2 [6, 8].
Очевидно, что и та, и другая программа включают в себя такие цели и задачи, как: развитие транспортной инфраструктуры; повышение транспортной доступности населенных пунктов; формирование единой дорожной сети; реализацию транзитного потенциала страны; увеличение пропускной способности морских портов.
Сравнение целей и задач федеральных целевых программ «Национальная технологическая база» (ФЦП НТБ)7 и «Развитие гражданской авиационной техники России» (ФЦП РГАТ)8 приведено на рис. 3.
Аналогичное дублирование наблюдается и в федеральных целевых программах «Национальная технологическая база» и «Развитие гражданской морской техники».
Ресурсная ориентация. Основная задача большинства ФЦП в области промышленности - сохранение и развитие производства (производственных
ФЦП РДВ
к
V—V
И—*
Цель: развитие транспортной и энергетической инфраструктуры для обеспечения ускоренного развития Дальнего Востока и Байкальского региона и улучшения инвестиционного климата в регионе
Задача: повышение транспортной доступности населенных пунктов макрорегиона за счет развития сети автомобильных дорог регионального и муниципального значения
Задача: обеспечение своевременного и надежного вывоза товаров, произведенных на территории Дальнего Востока, а также проходящих транзитом через территорию макрорегиона, за счет значительного увеличения пропускной способности железных дорог и развития морских портов
Рис. 2. Дублирование целей и задач в ФЦП РТСР и ФЦП РДВ
ФЦП НТБ
ФЦП РГАТ
Цель: разработка критических технологий многоцелевого назначения и демонстрационных узлов для создания перспективных конкурентоспособных газотурбинных двигателей с принципиально новым уровнем основных технических и экономических показателей, включая повышение топливной экономичности на 20-30% для энергоустановок, на 10-15% для авиадвигателей
Задача: улучшение топливной экономичности и весовых характеристик авиационных двигателей на 10-15%, повышение надежности и ресурса двигателей в 1,5-2 раза
6 См.: Постановление Правительства РФ от 15.04.1996 №№ 480 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 г.».
7 См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 №№ 728 «О федеральной целевой программе «Национальная технологическая база» на 2007-2011 гг.».
8 См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 №№ 728 «О федеральной целевой программе «Развитие гражданской авиационной техники России» на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.».
Рис. 3. Дублирование целей и задач ФЦП НТБ и ФЦП РГАТ
мощностей). При этом достаточно часто анализ рынка сбыта планируемой к выпуску продукции не проводится.
Несмотря на то, что одной из семи основных задач ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 г. и на период до 2015 г.» является «создание эффективных систем продаж и технического обслуживания, обеспечивающих рост доходов организаций авиационной промышленности, а также расширение поставок как на внутренний рынок, так и на экспорт», связь целевых показателей программы с потребностями авиаперевозчиков не определена. Исключение составляет только намерение: «Предполагается координация работ в части формирования облика перспективной авиационной техники и продвижения новой техники на рынок с работами в рамках
120
100
во
60
40
го
A
1 1
J0№
1 ! 1 ьП О uTt О u Ell cS Ot С л e э e В Щ S Id - г 1 n i □ f> e 5 U1 С Й a 8 1 u £ я i i 1 i n о ьп О иг
Источник: Анализ опасностей и оценка техногенного риска. URL: http://
riskprom.ru/blog/chto_proiskhodit_v_otechestvennom_stankostroenii_ijul_
2013/2013-07-25-551.
Рис. 4. Производство металлорежущих станков в РСФСР и Российской Федерации, тыс. шт.
федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы России»9
Объем и структура закупаемой в рамках различных ФЦП новой техники (оборудование, станочный парк и т.д.) далеко не всегда увязываются с показателями выпуска. В результате на большей части предприятий ОПК, на которые в соответствии с ФЦП поставлялась новая техника, объем производства и производительность труда остались прежними, а себестоимость и, соответственно, закупочные цены на продукцию увеличились за счет резко возросших амортизационных отчислений.
Несбалансированность обеспечивающих подсистем. К сожалению, исполнителями ФЦП сплошь и рядом закупается оборудование без программного обеспечения, без систем послепродажного обслуживания, оборудование, на котором некому работать, поскольку в штате нет обученных специалистов. Новые предприятия часто строятся на старой, ограниченной по мощности, инфраструктуре. В итоге возникают проблемы тепло-, энерго- и водоснабжения как самих производств, так и расположенных поблизости жилых домов.
Некорректные методы обоснования направлений и объемов расходования средств. Спорный характер приоритетов. По оценке экономистов ОАО «ВО «Станкоимпорт», ежегодный объем продаж станков в России составляет 1-1,5 млрд долл.,
9 См.: Постановление Правительства РФ от 15.10.2001 №№ 728 «О федеральной целевой программе «Развитие гражданской авиационной техники России» на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.».
причем доля отечественных агрегатов -не более 1%. Динамика выпуска металлорежущих станков в РСФСР и Российской Федерации представлена на рис. 4.
Решать задачи модернизации, включая техническое перевооружение оборонного комплекса, России приходится в условиях, когда большинство наиболее современных и точных металлообрабатывающих станков подпадает под ограничения Вассенаарскош соглашения по контролю за экспортом обычных вооружений и высоких технологий (товаров и технологий двойного применения). В соответствии с этим соглашением каждое государство само определяет, что из подобных товаров и технологий оно готово продавать и кому. К двойным технологиям сегодня отнесены все виды оборудования и многие комплектующие к ним, которые обеспечивают производство вооружений, космических и летательных аппаратов, судов и другой наукоемкой и стратегически важной продукции [9]. Это станки пятого поколения, системы ЧПУ для таких станков, станки для объемной лазерной резки и многое другое.
Однако, даже если оборудование будет поставлено, его покупатель окажется в зависимости от его обслуживания производителем, от программ для ЧПУ, от наличия инструмента. В этом случае производитель сможет контролировать, что именно и где на этом станке изготавливается. Например, он может установить на станок скрытые программные модули, которые накапливают информацию о производимой продукции. Кроме того, производитель может потребовать отчета о перемещениях станка, а в его электронную «начинку» установить датчики контроля за местоположением, которые позволят определить, где именно эксплуатируется станок, и блокировать его непредусмотренные перемещения. В экспортный контракт в качестве обязательного условия часто записываются подключение такого оборудования к интернету и требование использовать для обслуживания только инструмент производителя [2].
Нашей стране предстоит как можно быстрее начать решать сложную задачу - обеспечить машиностроительные производства наукоемким металлообрабатывающим оборудованием с использованием компьютерных программ. В противном случае придется считаться с рядом важных следствий: во-первых, с невозможностью производства конкурентоспособной продукции, в том числе по оборонному за-
казу, и, во-вторых, с наращиванием технологической зависимости всего народного хозяйства от импорта машиностроительной продукции [12].
К сожалению, данная проблема зачастую не принимается во внимание. Плановые данные о расходовании средств федерального бюджета по подпрограмме «Станкоинструментальная промышленность» ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в сравнении с другими программами приведены в табл. 3.
Некорректныеметоды обоснования инвестиционных проектов. Некоторые ФЦП отличаются достаточно низкой проработанностью. Помимо общей концепции, любая программа должна включать в себя комплекс конкретных проектов. Проекты, включаемые в ФЦП, можно разделить на некоммерческие, направленные на создание условий для социально-экономического и инновационного развития, и коммерческие - направленные на повышение конкурентоспособности конкретных компаний [11]. Это два принципиально разных типа проектов, требующие различных подходов к своему обоснованию. Если в первом случае можно использовать программно-целевой метод обоснования затрат, то во втором - целесообразно применять методологию бизнес-планирования - от анализа рынков сбыта до оценки эффективности инвестиционных проектов.
Таблица 3
Планируемые расходы федерального бюджета по некоторым подпрограммам ГП в 2014-2016 гг., млн руб.
Подпрограмма 2014 2015 2016
«Станкоинструментальная промышленность» ГП «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» 2 277 1 775 1 500
«Развитие малого и среднего предпринимательства» ГП «Экономическое развитие и инновационная экономика» 21 570 21 978 16 720
«Создание благоприятных условий для развития рынка недвижимости» ГП «Экономическое развитие и инновационная экономика» 38 602 37 238 37 215
«Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса» ГП «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» 70 307 69 167 71 263
Источник: Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.».
И тот, и другой методы обоснования зачастую используются с грубыми ошибками. Исключением является ФЦП «Развитие атомного энергопромышленного комплекса России», для обоснования которой используются Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов, утвержденные Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Госстроем России от 21.06.1999 № ВК 477.
Приведем типичные ошибки обоснования окупаемости коммерческих проектов:
- неверное использование коэффициентов дисконтирования (полагают, что проект начинается не с 0-го, а с 1-го периода). Пример - ФЦП «Национальная технологическая база»;
- ставка дисконтирования не учитывает рисков проекта и равна ставке рефинансирования Банка России (подпрограмма «Развитие отечественного станкостроения и инструментальной промышленности» ФЦП «Национальная технологическая база»);
- расчет себестоимости продукции ведется исходя из объема продаж (подпрограмма «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» ФЦП «Национальная технологическая база»)10;
- применение «показателя» оценки качества проекта «срок окупаемости всех инвестиций (бюджетных и внебюджетных ассигнований) за счет чистой прибыли и амортизации».
В таких расчетах нарушены почти все правила оценки эффективности инвестиционных проектов
[1, 7, 10]
На взгляд авторов, проблема заключается прежде всего в отсутствии общих требований к обоснованию расходов бюджетных средств. Речь идет не о том, что должна быть одна общая методика, а о классификации типов программ и проектов и разработке методических рекомендаций обоснования вложений для каждого типа.
Необязательность планов финансирования.
Множество вопросов возникает по поводу выделения бюджетных средств для финансирования ФЦП. В ряде случаев деньги из федерального бюджета выделяются под «концепции» программ 11.
10 Условно-переменная часть текущих издержек производства (себестоимость продукции) составляет 62% от объема выручки (Прил. 7 к подпрограмме), что заведомо обеспечивает окупаемость проекта.
11 См.: Заключения Счетной палаты РФ о проектах Федерального закона «О федеральном бюджете» на 2012, 2013 и 2014 гг.
Более того, Счетная плата выявила случаи, когда в федеральный бюджет деньги закладывались даже при отсутствии концепции программы. Это произошло, в частности, с федеральными целевыми программами «Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 гг.», «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014-2017 гг. и на период до 2020 г.» и «Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014-2020 гг.». В нарушение постановления Правительства РФ от 26.06.1995 № 594, предусматривающего, что ФЦП, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством РФ не позднее чем за 1 месяц до дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу, в законопроекты «О федеральном бюджете» включаются ФЦП, не утвержденные в установленном порядке. По данным Счетной палаты РФ, в нарушение установленного порядка в 2011 г. в расходную часть федерального бюджета были включены 14 ФЦП и 2 подпрограммы на общую сумму 90,7 млрд руб., или 9,8% расходов федерального бюджета, предусмотренных на финансирование ФЦП. В 2012 г. таких программ было включено на общую сумму 96,85 млрд руб., или 11,4%, а в 2013 г. -на сумму 87,3 млрд руб., или 10,8%.
В перечне ФЦП, включенных в законопроект на 2012 г., по 21 программе из 55 объемы бюджетных ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах программ. Такое же несоответствие выявлено в 2013 г. по 26 федеральным целевым программам из 50, и в 2014 г. -по 40 программам из 46.
Ассигнования, включаемые в бюджет, отличаются от сумм, указанных в паспортах программ, как в большую, так и в меньшую сторону. Так,
объем ассигнований на 2012 г. по ФЦП «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 гг.)» предусмотрен в 5,3 раза ниже объема ассигнований, утвержденного паспортом программы, а в 2013 г. - в 4,4 раза. И, наоборот, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законом на 2013 г. без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 гг.» - в 3,2 раза. В 2014 г. превышение в 1,9 раза предусмотрено по ФЦП «Развитие гражданской авиационной техники России на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г.».
Остается высоким объем дебиторской задолженности бюджета по ФЦП, который на 1 января 2011 г. составил 328,8 млрд руб. и увеличился за 2010 г. на 16,8%. На 1 января 2012 г. объем дебиторской задолженности составил 463,0 млрд руб. (увеличение за 2011 г. на 40,8%). На 1 января 2013 г. дебиторская задолженность бюджета составила 181,5 млрд руб.
Исполнение программ. По показателям достижения поставленных целей ФЦП ситуация, на первый взгляд, выглядит неплохо. Однако здесь работает известный еще с советских времен механизм «корректировки планов». Так, постановлением Правительства РФ от 07.06.2011 № 556 в федеральную целевую программу «Развитие гражданской авиационной техники России» (ФЦП РГАТ) были внесены изменения, которые скорректировали планы производства гражданской авиатехники (табл. 4) [8].
По данным Счетной палаты РФ, в результате применения политики своевременной корректировки в 2010 г. из 1 015 целевых индикаторов в полном объеме были достигнуты 725 показателей (71,4%), частично достигнуты - 230 (22,7%), не выполнено
Таблица 4
Корректировки плана продаж самолетов по ФЦП РГАТ на 2011-2015 гг., ед.
Продажа самолетов План продаж
2011 2012 2013 2014 2015
До корректировки После кор-ректи-ровки До кор-ректи-ровки После кор-ректи-ровки До кор-ректи-ровки После кор-ректи-ровки До кор-ректи-ровки После кор-ректи-ровки До кор-ректи-ровки После кор-ректи-ровки
Всего 97-99 22 101-103 34 95-112 61 95-112 62 95-112 62
Из них:
- Ил-96 (все модификации) 3 1 3 1 3 1 3 1 3 -
- Ту-204 (все модификации) 19 5 23 9 32-36 9 32-36 9 32-36 9
- RRJ ^-100) 70 14 70 24 55-65 50 55-65 50 55-65 50
- Бе-200 (все модификации) 5-7 2 5-7 - 5-7 1 5-7 2 5-7 3
Примечание. Таблица составлена авторами на основании данных Объединенной авиастроительной компании. URL: http:// uacrussia.ru/ru.
60 показателей (5,9%). В 2011 г. из 942 целевых индикаторов и показателей в полном объеме достигнут 631 целевой индикатор и показатель (67%), 235 показателей достигнуты не в полном объеме (24,9%), 12 индикаторов не достигнуты полностью (1,3%)12.
Указанные недостатки также служат причиной низкого исполнения федеральной адресной целевой программы. В соответствии с п. 4 ст. 192 Бюджетного кодекса РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете представляется федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Правилами формирования и реализации ФАИП, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.09.2010 № 716, установлено, что в ФАИП включаются объекты капитального строительства, на возведение которых ассигнования федерального бюджета предусмотрены решениями Правительства РФ об утверждении долгосрочных (федеральных) целевых программ.
Так, в 2010 г. из 1 036 строек и объектов, предусмотренных к вводу, завершены строительством и введены в эксплуатацию 354 объекта (34,2%). В 2011 г. из 2 226 строек и объектов введено 500 объектов (22,5%), из них 75 введены частично, а в 2012 г. из 1 430 предусмотренных к вводу сданы в эксплуатацию 1 080 объектов (75,5%), из них 64 объекта введены частично13.
Выводы. Проведенный авторами анализ позволил выявить следующие проблемы применения программно-целевого подхода к планированию и исполнению государственного бюджета.
1. Понятие «государственная программа» используется в разных смыслах, в том числе и для определения группировки направлений расходования средств. Не существует четкого разграничения между содержанием понятий «государственная программа» и «федеральная целевая программа». В результате государственные программы могут использоваться субъектами бюджетного планирования не для решения приоритетных целей и задач государственной политики, а для обоснования права на получение дополнительного финансирования из федерального бюджета.
2. Относительно низкая эффективность использования бюджетного программирования обусловлена
12 Не следует забывать, что сами показатели и индикаторы носят чрезвычайно спорный и расплывчатый характер (см. раздел «Изъяны целеполагания» настоящей статьи).
13 См.: Заключения Счетной палаты РФ о проектах Федерального закона «О федеральном бюджете» на 2012, 2013 и 2014 гг.
недостаточной методологической проработанностью данного инструмента экономической политики. В основу формирования программ должен быть положен системный подход, опирающийся на принципы целевой определенности, взаимной сбалансированности целей и программ, достижимости поставленных целей и обоснованности необходимых затрат.
3. Одним из недостатков существующей практики бюджетного программирования является слабая проработанность системы целеполагания. Это обусловливает трудности корректного построения дерева целей, косвенный характер используемых целевых показателей и индикаторов, низкую достоверность методов оценки результатов.
4. Отсутствие взаимосвязи между принимаемыми программами приводит к дублированию целей, задач, показателей и основных мероприятий.
5. Методы обоснования объемов и направлений расходования средств по многим целевым программам не являются научно обоснованными.
Предложения. 1. Для взаимной увязки принимаемых и реализуемых целевых программ предлагается проверять на компьютерной модели их взаимную сбалансированность («вход - выход») и отсутствие дублирования направлений и расходования средств.
2. Формирование программ должно основываться на сочетании иерархического и балансового методов. Это позволит увязать между собой цели различных проектов, в том числе выпуск и продажи, сбалансировать вложения в отдельные факторы достижения поставленных целей, проверить обоснованность затрат, выявить дублирование.
3. Система целеполагания программ должна опираться на следующие принципы:
- описание целей и задач должно подаваться в форме конкретных результатов;
- при оценке исполнения программ следует ориентироваться только на результирующие показатели, а формирующие показатели использовать для текущего мониторинга реализации программы;
- недопустимо использовать в роли целевых показателей величины, измеренные в денежном выражении (объемы продаж, затраты, освоенные средства и т.п.);
- необходимо включать в программу описания методов расчета используемых показателей;
- необходимо включать в программу дерево целей и проверку программы на сопряженность целей, давать обоснование взаимно однознач-
ного соответствия между подцелями и планируемыми мероприятиями.
4. Для обоснования объемов и направлений расходования средств при осуществлении некоммерческих проектов можно использовать сочетание методологии дерева целей (декомпозиция целей вплоть до программ мероприятий с выделенными бюджетами, сроками и ключевыми показателями) и бюджетного планирования на предприятии (от финальных показателей до бюджетов отдельных направлений и статей затрат).
5. Для обоснования объемов и направлений инвестиций в коммерческие проекты необходимо использовать технологию бизнес-планирования с обязательным анализом возможностей сбыта и расчетом окупаемости затрат.
Список литературы
1. Виленский П.Л., Лившиц В.Н., Смоляк С.А. Оценка эффективности инвестиционных проектов: теория и практика М.: Дело, 2008. 1104 с.
2. Дементьев В.Е. Проблемы международной конкуренции, внешней среды и совершенствования управления развитием нанотехнологий // Экономические проблемы развития революционных технологий: нанотехнологий. М.: Наука, 2012. 405 с.
3. Друкер П. Практика менеджмента. М.: Ви-льямс, 2003. 400 с.
4. Лабренц Б.В., Новиков Е.Д., Тамбовцев В.Л. Программно-целевой метод в планировании. М.: Наука, 1982. 150 с.
5. РомановаМ.В. Управление проектами: учеб. пособие. М.: ИД «ФОРУМ», 2013. 256 с.
6. Устюжанина Е.В., Евсюков С.Г., Петров А.Г. Состояние и перспективы развития корпоративного сектора российской экономики. М.: ЦЭМИ РАН, 2010. 141 с.
7. Устюжанина Е.В., Петров А.Г., Садовничая А.В., Евсюков С.Г. Корпоративные финансы: учеб. пособие. М.: Дело, 2008. 672 с.
8. Устюжанина Е.В., Петров А.Г., Сизов М.В. Состояние и перспективы развития российского авиастроения // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2012. № 46. С. 2-14.
9. Хрусталёв Е.Ю. Проблемы организации и управления в наукоемких отраслях экономики России // Менеджмент в России и за рубежом. 2001. № 1. С. 20-32.
10. Хрусталёв Е.Ю., Славянов А.С. Проблемы разработки национальной инвестиционной стратегии в условиях финансовой нестабильности // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 6. С. 35-43.
11. Хрусталёв Е.Ю., Хрусталёв О.Е. Модельное обоснование инновационного развития наукоемкого сектора российской экономики // Экономический анализ: теория и практика. 2013. № 9. С. 2-13.
12. Хрусталёв Е.Ю., Хрусталёв О.Е. Финансовая устойчивость наукоемкого предприятия как фактор оценки реализуемости инновационного проекта // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2013. № 33. С. 16-23.
National interests: priorities and security Strategy of economic advancement
ISSN 2311-875X (Online) ISSN 2073-2872 (Print)
BUDGET PROGRAMMING AS A METHOD OF REALIZATION OF RUSSIAN ECONOMY DEVELOPMENT STRATEGY
Elena V. USTYUZHANINA, Sergei G. EVSYUKOV, Fedor A. PANFILOV
Abstract
Importance The article analyzes the use of budget programming techniques for budget management. The research subject is the formation and implementation of the State budget program.
Objectives We aim to reveal the main problems of contemporary budget programming and to make recommendations for improvement of the budget process.
Methods The research methods include a systems analysis and comparative analysis. Based on the analysis of the practice of formation and realization of the Federal Target Programs of Russia, we reveal the common errors, which are intrinsic to the contemporary budget programming. These errors include: the lack of a systematic approach to planning; incorrect ways of purpose setting and decomposition; the use of incorrect methods of justification of return on investment.
The unsystematic approach to planning leads to duplication of purposes, tasks and activities of different target programs as well as the resource orientation of many projects (retooling of production without analysis of sales opportunities) and the imbalance of its supporting subsystems. The defects of goal-setting display themselves in weak linking the objectives with the possibilities, orientation on forming (demonstrating efforts), and not the result (which characterize the achievements) of the indicators with the respect of performance targets, which are measured in monetary terms, inaccuracies of formulation of target indicators, which allow to interpret the results differently. The methods to justify the cost, with rare exceptions, suffer from the multiple errors, particularly in the ways of calculating cost-effectiveness in view of the time factor.
Results We explain the need to develop a general method of budget programming. This method should be based on the OECD recommendations, program-oriented and goal-oriented approach to planning and control as well as scientific methods of investment project evaluation. We make the specific recommendations for improvement of budget programming tools.
Application The research results can be used for preparation of study courses in budget programming.
Keywords: budget, budget programming, State programs, Federal Target Programs, special-purpose program management, target planning, investment projects pay-off estimate
References
1. Vilenskii P.L., Livshits V.N., Smolyak S.A. Otsenka effektivnosti investitsionnykh proektov: teoriya i praktika [An estimation of the efficiency of investment projects: theory and practice]. Moscow, Delo Publ., 2008, 1104 p.
2. Dement'ev V.E. Problemy mezhdunarodnoi konkurentsii, vneshnei sredy i sovershenstvovaniya uprav-leniya razvitiem nanotekhnologii. Opubl.: Ekonomicheskie problemy razvitiya revolyutsionnykh tekhnologii: nanotekhnologii [The issues of international competition, external environment and an improvement of the management of the development of nanotechnologies. In: "The economic problems of the revolutionary technologies development: nanotechnologies"]. Moscow, Nauka Publ., 2012, 405 p.
3. Drucker P.F. Praktika menedzhmenta [The Practice of Management]. Moscow, Vil'yams Publ., 2003, 400 p.
4. Labrents B.V., Novikov E.D., Tambovtsev V.L. Programmno-tselevoi metod v planirovanii [A program-oriented and goal-oriented method in planning]. Moscow, Nauka Publ., 1982, 150 p.
5. Romanova M.V. Upravlenieproektami: ucheb. poso-bie [Project management: a tutorial]. Moscow, ID FORUM Publ., 2013, 256 p.
6. Ustyuzhanina E.V., Evsyukov S.G., Petrov A.G. Sostoyanie i perspektivy razvitiya korporativnogo sektora
rossiiskoi ekonomiki [The status and prospects of the corporate sector development of the Russian economy]. Moscow, CEMI RAS Publ., 2010, 141 p.
7. Ustyuzhanina E.V, Petrov A.G., Sadovnichaya A.V., Evsyukov S.G. Korporativnyefinansy: ucheb. posobie [Corporate finance: a textbook]. Moscow, Delo Publ., 2008, 672 p.
8. Ustyuzhanina E.V, Petrov A.G., Sizov M.V Sostoyanie i perspektivy razvitiya rossiiskogo aviastroeniya [The status and prospects of the Russian aircraft industry development]. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' - National interests: priorities and security, 2012, no. 46, pp. 2-14.
9. Khrustalev E.Yu. Problemy organizatsii i uprav-leniya v naukoemkikh otraslyakh ekonomiki Rossii [The problems of organization and management in knowledgeintensive sectors of the Russian economy]. Menedzhment v Rossii i za rubezhom - Management in Russia and abroad, 2001, no. 1, pp. 20-32.
10. Khrustalev E.Yu., Slavyanov A.S. Problemy razrabotki natsional'noi investitsionnoi strategii v usloviyakh finansovoi nestabil'nosti [The problems of development of the national investment strategy under financial instability]. Natsional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' - National interests: priorities and security, 2009, no. 6, pp. 35-43.
11. Khrustalev E.Yu., Khrustalev O.E. Model'noe obosnovanie innovatsionnogo razvitiya naukoemkogo sek-tora rossiiskoi ekonomiki [Modeling support of innovation development of the knowledge-based sector of the Russian economy]. Ekonomicheskii analiz: teoriya i praktika - Economic analysis: theory and practice, 2013, no. 9, pp. 2-13.
12. Khrustalev E.Yu., Khrustalev O.E. Finansovaya ustoichivost' naukoemkogo predpriyatiya kak faktor ot-senki realizuemosti innovatsionnogo proekta [The financial sustainability of knowledge-based industries as a factor in assessing of the feasibility of an innovation project]. Natsional 'nye interesy: prioritety i bezopasnost' - National interests: priorities and security, 2013, no. 33, pp. 16-23.
Elena V. USTYUZHANINA
Plekhanov Russian University of Economics, Moscow,
Russian Federation
Sergei G. EVSYUKOV
Central Economics and Mathematics Institute, RAS,
Moscow, Russian Federation
Fedor A. PANFILOV
Ministry of Economic Development of Russia, Moscow,
Russian Federation
Acknowledgments
The article was written with the financial assistance provided by the Russian Foundation for Basic Research, grant No. 14-06-00164 A.
