CC BY
112
инновационного развития и в формировании на этой основе эффективной инвестиционной политики.
Таким образом, успех инновационной деятельности зависит от общей экономической ситуации в стране и государственной научно-технической стратегии, от полноценного ресурсного обеспечения, конъюнктуры рынка, профессионализма специалистов и эффективного менеджмента.
Литература:
1. Туманян, И. В. Методология макроэкономического анализа рынка нововведений / И. В. Туманян. - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008
2. Тенденции стратегического развития международных компаний в условиях глобализации. Егоров А.Ю. Инновационная эконо-
мика и современный менеджмент. 2015. №4(5). С. 41-48.
3. Неверова, О.И., Сафронова, А.А. Формирование благоприятного инновационного климата как фактор повышения инвестиционной привлекательности экономических систем. Транспортное дело России. 2012. № 1. С. 22-25.
4. Анализ зарубежного опыта в области управления конкурентоспособностью инновационных проектов. Мамонтов В.А., Егоров А.Ю. Транспортное дело России. 2013. № 6. С. 49-50.
5. Сафронова, А.А. Технико-технологические факторы инновационного развития хозяйствующих субъектов. Транспортное дело России. 2006. № 12-III. С. 66-67.
6. Инновационная система экономического развития общества. Егоров А.Ю. Инновационная экономика: информация, аналитика, прогнозы. 2011. №3-4. С. 14-16
УДК 332.14
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИИ
Могзоев А.М., профессор кафедры экономики городского хозяйства и сферы услуг, ЧОУВО «Московский университет им. С. Ю.
Витте», тел. +7(495)783 68 48 доб. 4056
Пайзулаев С.С., аспирант кафедры экономики городского хозяйства и сферы услуг, ЧОУ ВО «Московский университет им. С. Ю.
Витте», тел. +7(495)783 68 48 доб. 4056
В данной статье рассмотрен отечественный опыт внедрения программно-целевого метода планирования бюджета. В сравнительном анализе федеральных целевых программ с ведомственными целевыми программами выявлены эффективные подходы и недостатки в практике реализации программно-целевого метода, а также целесообразность реализации данных методов в России.
Ключевые слова: программно-целевой метод планирования, государственные программы, бюджетные средства. федеральных целевых программ, ведомственные целевые программы.
COMPARATIVE ANALYSIS OF PROGRAMM-TARGET METHOD PLANNING IN
RUSSIA
Mogzoev A., Doctor of Economics, Professor of the City Economics and services chair, Moscow Witte University,
tel. +7 (495) 783 68 48 ext. 4056
Payzulaev S., the post-graduate student of the City Economics and services chair, Moscow Witte University, tel. +7 (495) 783 68 48 ext. 4056
This article discusses the domestic experience of implementing pro-program-target method of budget planning. In a comparative analysis of federal target programs with departmental target programs identified effective approaches and shortcomings in the implementation of programtarget method, and the feasibility of implementation of these methods in Russia.
Keywords: program-target method of planning, government programs, budget funds, federal target programs, departmental target programs.
Первое использование программно-целевого метода в России наблюдалось в период гражданской войны в 1920 г. В "Плане электрификации России" ГОЭЛРО (Государственной комиссии по электрификации России) были указаны мероприятия, направленные на развитие экономики в целом. Среди таких мероприятий можно выделить строительство электростанций, увеличение добычи топлива, развитие транспортной инфраструктуры и т.д.
Внедрение принципов программирования бюджета в Российской Федерации началось с 1995 года и продолжается по сегодняшний день. Основной целью этого является увеличение эффективности использования бюджетных средств. Инструментами реализации программно-целевого метода являются программы.
Долгосрочной целевой программы. Определение данного документа для федерального уровня содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Согласно данному постановлению, федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики [1].
В условиях планирования бюджета на однолетний период, которое практиковалось в России на протяжении долгого времени, существовала потребность в реализации долгосрочных государ-
ственных проектов и было неизбежно появление федеральных целевых программ (ФЦП). Без использования данного инструмента невозможна реализация долгосрочных проектов на основе бюджетного финансирования, по причине отсутствия гарантий обеспечения финансирования в период реализации проекта. Появление ФЦП, как инструмента бюджетного планирования, состоялось в 1995 г., после утверждения постановлением Правительства РФ от 26 июня № 594 «О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"». В данном документе был зафиксирован «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»
Также следует отметить, что с 1995 г. порядок формирования и реализации ФЦП постоянно совершенствовался. Данный документ претерпел в общей сложности около 14 масштабных корректировок. За период введения данных изменений опыт России в реализации ФЦП составлял более сотни программ. В 2014 году в процессе реализации находило 45 ФЦП. Это позволяет сделать вывод о том, что долгосрочные целевые программы оказались практичным и удобным инструментом. К тому же следует заметить успешный перенос целевых программ на региональный уровень, поскольку на данный момент региональные целевые программы (РПЦ) являются инструментом реализации долгосрочных проектов за счет средств бюджетов РФ.
Но, несмотря на вышеописанное, удельные вес средств федерального бюджета, направленный на финансирование мероприятий ФЦП, до сих пор достаточно низок. Согласно данным с портала "Федеральные целевые программы России" в последние годы на-
62 TRANSPORT BUSINESS IN RUSSIA | №6 2015 |
блюдается тенденция сокращения расходов на реализацию ФЦП. К примеру, с 2012 года общая сумма финансирования ФЦП составляла 1072 млрд. руб., что составило всего 8,1 % от расходов федерального бюджета. В последующие годы, в 2013 и 2014 г., данный показатель составил 1011 млрд. руб. и 473 млрд. руб. - 7,5 % и 3,1 % от общего объема расходов федерального бюджета [2].
ФЦП являются необходимым инструментом, но нельзя назвать идеальным инструментом долгосрочного бюджетного планирования, поскольку имеет некоторые проблемы. Основной из этих проблем отсутствия гарантий на своевременное поступление бюджетного финансирования и в указанном изначально объеме. Утверждение ФЦП осуществляется постановлением Правительства РФ и, следовательно, любые изменения и корректировки также должны быть утверждены постановлением Правительства РФ. С теоретической стороны данный аспект должен обеспечивать стабильное финансирование мероприятий, но на практике структура ФЦП подвергается ежегодным изменениям в ходе подготовки проекта федерального бюджета. Данные изменения могут касаться как объемов финансирования, так и перечня мероприятий. В определенных случаях рассматривается даже досрочное завершение ФЦП. Данные решения могут быть вызваны не только факторами, имеющими непосредственное отношение к реализации ФЦП, но и определенными внешними или какими-либо непредвиденными обстоятельствами.
Также следует дополнить, что практика реализации ФЦП демонстрирует, что фактическое финансирование мероприятий ФЦП достаточно редко соответствует утвержденному. Причинами тому могут служить как внутренние, так и внешние факторы. Субъекты РФ не проявляют заинтересованность в реализации мероприятий ФЦП и их софинансировании, поскольку больше проявляют интерес к реализации РЦП, выполнение которых напрямую подконтрольно региональным властям [5].
Невзирая на все вышеперечисленные недостатки, ФЦП вплоть до 2014 года оставался неотъемлемым инструментом реализации долгосрочных бюджетных проектов. С 2014 года ФЦП вошли в состав государственных программ и продолжают реализовываться уже в новом качестве.
Ведомственная целевая программа (ВЦП). Определение данного документа впервые появилось в постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. №294 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Согласно указанному документу, ведомственная целевая программа - утвержденный или планируемый к утверждению субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).
Успешный опыт реализации ФЦП и переход к программно-целевому методу планирования вели к внедрению бюджетного программирования на ведомственный уровень. ВЦП были направлены на выполнение тактических задач ведомства, установленных в ДРОНДах (Доклады о результатах и основных направлениях деятельности) . B формированию ВЦП было предложено два варианта:
1) Утверждаемая программа проходит экспертизу Министерства Финансов и Министерства экономического развития. После чего утверждается нормативно-правовым актом ведомства и устанавливаются объемы выделяемых дополнительных средств.
2) Финансирование выделяется в аналитических целях при разработке ДРОНДа для группировки уже указанных расходов ведомства. Подготовка данного документа не имеет никаких финансовых и правовых последствий. Данный документ имеет наименование аналитическая ВЦП.
В Бюджетном кодексе РФ указано, что в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией [1].
Следует заметить, что ведомства осуществляют подготовку ДРОНДов и в настоящее время, а аналитические ВЦП в их составе продолжают выделяться. Данный документ, по мнению автора, нельзя назвать инструментом программно-целевого метода, поскольку
планирование осуществляется не на определенное количество лет вперед, а «вписывается» в аналитическую ВЦП в том объеме, в каком фактически сложилась.
Также следует заметить, что требования, предъявляемые к качеству подготовки данного типа ВЦП, достаточно высоки и сравнимы с требованиями к качеству ФЦП, и, как правило, перспектива привлечения дополнительных средств из федерального бюджета не является достаточной причиной для их удовлетворения. Для получения представления о состоянии ВЦП достаточно обратить внимание на мизерное количество утвержденных программ. С учетом того, что в Российской Федерации на данный момент насчитывается 79 федеральных органов исполнительной власти (министерства, агентства и службы) данный инструмент активно не используется, поскольку в открытых источниках (информационно-правовые системы) можно найти не более десяти таких программ.
Таким образом, исходя из того, что ВЦП включаются в состав государственных программ, трудно предположить, приведет ли это к оживлению активности ведомств по их подготовке или, напротив, к их полному переформатированию в подпрограммы государственных программ.
Государственные программы.
В 2010 году начались активные попытки преобразования расходов федерального бюджета от непрограммных в программные, поскольку на тот период 90 % расходов федерального бюджета состояли из непрограммных расходов. Направленность ФЦП на конкретные цели не позволит перевести большую часть бюджетных расходов к их использованию в программном виде, потому что для этого потребуется создание масштабной иерархической системы целевых программ. Если обратить внимание на то, что при реализации 50 ФЦП покрывается около 8 % расходов федерального бюджета, то для того, чтобы 90 % расходов бюджета являлись программными, потребуется реализация около 600 ФЦП. А поскольку ФЦП достаточно успешно справляются со своей функцией, а именно решением системных проблем, то нет никакого смысла в изменении их формата. Поэтому для дальнейшего преобразования бюджетных расходов был разработан инструмент, название которому государственная программа.
Впервые с определением государственной программы встречается в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а далее данное понятие было утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», в котором обозначено, что государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [3].
Исходя из вышеуказанных определений следует выделить объект управления в перечисленных программах. Для долгосрочной целевой программы объектом является система проблем, для ведомственных целевых программ - определенные тактические задачи, а государственные программы - это сфера социально-экономического развития и безопасности. Цель государственной программы более глобальна, что подразумевает больший временной период ее действия, больший масштаб мероприятий и используемых ресурсов.
Главной особенностью государственных программ является наличие таких инструментов по достижению поставленных задач, как бюджетное финансирование, меры государственного регулирования, механизмы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями, организациями иных организационно-правовых форм, гражданами. Из всего перечисленного ранее списка, для ФЦП и ВЦП обязательным элементом является лишь федеральное финансирование, когда остальной инструментарий задействуется крайне редко [4].
Из перечисленного списка инструментов важное значение имеет такой инструмент, как «меры государственного регулирования». Данный инструмент включает в себя предоставление государственных гарантий, бюджетных кредитов, предоставление налоговых льгот, регулирование цен и тарифов, лицензирование деятельности и т.д. К сожалению, найти его использование в реализации программ можно не так часто. В методологии государственных программ
TRANSPORT BUSINESS Ш RUSSIA | №6 2015 | 63
утверждено обязательное использование мер государственного регулирования, но на практике на федеральном уровне и в некоторых субъектах РФ данный инструмент также игнорируется при разработке и реализации государственных программ.
Так же к инструментам государственной политики следует отнести установление взаимоотношений с публично-правовыми организациями, государственными и муниципальными учреждениями, организациями других правовых форм, физическими лицами. Для выстраивания данных отношений существуют различные подходы для каждого из перечисленных субъектов. Для публично-правовых образований используются такие механизмы, как передача полномочий, софинансирование мероприятий. Для государственных и муниципальных учреждений - выдача заданий и контроль за их выполнением, финансовое обеспечение. Для организаций различной правовой формы - государственно-частное партнерство, размещение госзаказов и реализация социальных проектов. Для физических лиц (граждан) - волонтерство и общественная инициатива. Комбинирование данных инструментов отсутствует в практике, хотя некоторые их элементы используются, в том числе в рамках ФЦП И ВЦП.
В рамках ФЦП возможно взаимодействие с органами местного самоуправления путем софинансирования муниципальных программ и организациями различных правовых форм путем реализации государственно-частного партнерства и размещения государственный заказов. В рамках ВЦП возможно взаимодействие с государственными муниципальными органами власти путем выдачи заданий и контроль за ходом его выполнения при предоставлении дополнительного финансирования. В рамках государственной программы используется потенциала региона и мероприятия программы реализуются более эффективно при наличии системного и комплексного подходов при планировании и осуществлении контроля за ходом реализации программ.
Разработка проектов государственных программ в конце 2010 года, после выпуска первых методических указаний по их разработке столкнулась с некоторыми сложностями. Срок подготовки большинства проектов был назначен на апрель 2011 года. К данному сроку были представлены не все запланированные проекты государственных программ, и среди представленных преобладало большое количество незаконченных проектов, пребывающих на стадии утверждения концепции, в связи с чем сроки подготовки проектов были перенесены на конец 2011 года. Но и по окончании следующего срока большинство проектов программ не соответствовала утвержденным требованиям и нуждалось в корректировке. Среди данных проектов государственных программ можно выделить такие недостатки, как:
■ подбор показателей, не позволяющих оценивать эффективность реализации программы;
■ несоответствие ведомственных программ и некоторых мероприятий целям и индикаторам государственной программы;
■ избыточное количество задач и целевых индикаторов государственных программ и подпрограмм;
■ отсутствие конкретных формулировок задач, целей и ожидаемых результатов государственных программ;
■ отсутствие аргументированного обоснования заявленного финансового обеспечения государственных программ [7].
Кроме перечисленных выше проблем, с которыми удалось столкнуться при разработке проектов государственных программ, существовал и методологический фактор: на тот период классификация расходов бюджета не полностью адаптирована под государственные программы. В начале 2014 года была произведена переклассификация расходов бюджета, что решает данную проблему, но теперь предстоит доработка самих государственных программ и подпрограмм.
Государственные программы обладают огромным потенциалом, но находятся только в начале своего развития. Федеральные целевые программы около 20 лет являлись безальтернативным инструментом программно-целевого метода и в этом период они прошли большое количество изменений в методике их разработок, но в тоже время присутствуют свободные ниши для научных исследований, особенно в методологии их разработок.
Литература:
1. Бюджетный Кодекс РФ. Статья 179.3. Ведомственные целевые программы
2. Интернет-портал " Федеральные целевые программы России". Режим доступа: http://fcp.economy.gov.ru/
3. Постановление Правительства Российской Федерации от
2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»
4. Тимофеева О. И. "Государственные программы: отличительные особенности" // Вопросы местного самоуправления. 2013. №
3 (49). С. 26-29
5. Удовенко А.Н. "Переход к программному бюджету: результаты, проблемы, перспективы". Журнал "Бюджет", июнь 2012
6. Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 20.04.2014) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"
7. Баранов Д.Н. Анализ динамики секторов экономики в структуре валовой добавленной стоимости //Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. 2014. № 3 (14). С. 8-15.
64 ТКЛШРОКТ БШШБББ Ш КШБЬЛ | №6 2015 |
