CC BY
142
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
УДК 332.1
ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ РЕГИОНОВ НА ОСНОВЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
М.Н. ДУДИН, доктор экономических наук, старший научный сотрудник лаборатории стратегического управления развитием национальной экономики E-mail: [email protected] Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Н.В. ГРЫЗУНОВА, доктор экономических наук,
профессор кафедры финансов и налогообложения E-mail: [email protected] Московский государственный университет экономики, статистики и информатики
Статья посвящена актуальной теме программно-целевого планирования экономического развития региона. Рассмотрен переход от планирования ресурсов к планированию результатов, основанный на необходимости достижения конкретных целей и повышения роли программно-целевых и проектных методов управления. Исследованы государственные целевые программы, ориентированные на сферы, которые нуждаются в масштабных долгосрочных инвестициях и в которых частный капитал не готов участвовать из-за длительного периода окупаемости, наличия соответствующих рисков или отсутствия коммерческого эффекта как такового. Традиционный подход к управлению финансами в реальном секторе дополнен технологиями программно-целевого бюджетирования.
Цели статьи - уточнение понятия «программно-целевой метод» планирования региональной
экономики, установление основополагающих принципов планирования, а также исследование практики внедрения программно-целевого метода в сферу деятельности бюджетного сектора.
В работе использованы правовой, сравнительный, экономико-статистический виды анализа.
Установлено, что в Российской Федерации наблюдается возобновление программно-целевых подходов к развитию территорий, федеральные целевые программы занимают значимое место в программно-целевом регулировании экономики страны и регионов. Результаты исследования будут способствовать решению насущных проблем в развитии транспортной инфраструктуры, высоких технологий и жилищной сферы.
Сделан вывод о том, что в России и регионах не только происходит смена управленческих парадигм, основанных на новом понимании взаимодействия
трех ключевых институциональных акторов (государства, бизнеса и науки), но и возрастает уровень неопределенности при принятии долгосрочных решений. В данных условиях целевые программы являются единственным гибким инструментом реализации долгосрочной экономической политики государства.
Ключевые слова: региональная экономика, регулирование экономик региона, программно-целевое планирование, программно-целевой метод, бюджетирование на уровне регионов, региональные целевые программы, целевая комплексная программа
Целевое программирование - это наиболее эффективный и распространенный инструмент управления. Оно позволяет воплощать плановое начало в рыночной экономике, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, противодействовать рыночной стихии [13]. Но главное предназначение программно-целевого метода заключается в том, что он дает возможность управляющим органам добиваться значительной концентрации ресурсов именно в рамках программного решения отдельной проблемы.
Программно-целевые методы планирования и управления - это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами посредством программ. Планирование и прогнозирование в экономике применяются давно, но их активное развитие началось в конце XX в., когда появилась необходимость быстрого реагирования государства на изменения рыночной конъюнктуры. Поэтому программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые бизнес-области, причем не только в сферу производственных отношений, но и в некоммерческий сектор.
Основными причинами применения программно-целевого планирования в российской экономике послужили рост стоимости организации, строительство бизнеса и коммерциализация инноваций.
Программно-целевой метод управления имеет долгую историю и широкую географию. В частности, В.Н. Лексин и А.Н. Швецов подробно рассмотрели «программный бум» 1970-1980-х гг. в СССР, методологические и практические наработки школы Р.И. Шнипера и М.К. Бандмана (Сибирское отделение РАН), а также обширный опыт применения программно-целевого метода в развитых странах [11, 12].
Проблемами разработки целевых комплексных программ и национальных проектов в стране
занималось большое количество исследователей: например В. Батиевская, А. Грандберг, Н. Кетова, Н. Комков, Ю. Колесников, Б. Лавровский, А. Мар-шалова, В. Масаков, М. Махотаева, А. Новоселов [8, 9, 14, 17, 20].
Провозглашенный в России курс на ускорение темпов экономического роста также способствует возвращению накопленных знаний. Наиболее актуальным инструментарием в настоящее время являются федеральные целевые программы, которые охватывают практически все сферы социально-экономической деятельности государства -здравоохранение, жилье, транспорт, экологию, оборону и безопасность, науку, культуру и т.д. Следует отметить, что в развитых странах также существует множество аналогичных проектов [16]. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне.
В России доминирующую роль при использовании программно-целевых методов (ПЦМ) играют проблемы балансирования бюджета. Нацпроекты -это не только инструменты реального повышения качества жизни граждан, но и своего рода форма планирования и полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях [6]. Безусловно, практика целевого комплексного программирования (ЦКП) в стране будет расширяться.
Целевое комплексное программирование характеризуется большими объемами работ, длительностью сроков, что вызывает сложности с контролем и согласованием интересов. Поэтому прежде всего будут развиваться методы, предоставляющие гарантии и стабильность организационного социально-психологического климата при формировании адаптивных механизмов, направленных на реализацию комплексных программ развития предприятий. Применение программно-целевых методов обеспечивает качественную итерацию организационно-производственных отношений в процессе многоактного взаимодействия руководства предприятия и основного персонала.
Программно-целевое управление осуществляется интерактивно: выявляются и анализируются проблемы, формируется дерево целей, разрабатывается адекватная исполняющая программа, создается механизм ее реализации, проектируется система последующего мониторинга, производится ее оцен-
ка и корректировка после проведения мониторинга. В этой связи совершенствование планирования заключается в решении следующих задач:
- формирование прогрессивной структуры производства и управления;
- развитие производства на основе планомерного ускорения НТП;
- повышение уровня организации плановой работы;
- укрепление взаимосвязи прогнозирования, перспективного и текущего планирования;
- совершенствование системы плановых показателей и укрепление ее воздействия на рациональное использование ресурсов;
- усиление заинтересованности предприятий в наиболее полном использовании имеющихся бюджетных резервов;
- проведение сравнительного анализа;
- классификация основных видов планирования по объекту;
- апробация передового зарубежного опыта;
- участие в развитие регионалистики;
- эксплуатация национальных преимуществ и др. Современные бюджетные технологии в России
предусматривают широкое внедрение программно-целевого бюджетирования. Опыт управления государственными финансами свидетельствует о больших возможностях применения данного метода в социальной сфере. Однако многие программы не могут быть успешно реализованы в рамках отдельных отраслей и территорий.
По мнению Б.А. Райзберга, программно-целевой метод планирования - это способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на решение возникших проблем [3]. Е.Г. Коваленко считает, что программно-целевой метод является одним из определяющих методов планирования при регулировании экономики. Использование программно-целевого метода предполагает не только определение проблемы и формулирование целей, но и непосредственную разработку и реализацию программы, систематический контроль за качеством и результатами работ, корректировку мероприятий, направленных на реализацию целей [10].
Программно-целевой метод планирования реализуется с помощью целевых комплексных программ, разрабатываемых в процессе планирования. А.И. Жуковский и соавторы под целевой комплекс-
ной программой понимают увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-экономических, производственных, научно-технических, организационно-хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее эффективными способами в установленные сроки [7].
Программно-целевой подход предполагает развитие системы основополагающих принципов планирования:
1) принцип целостности системы - в соответствии с данным принципом планирование должно охватывать все аспекты данной системы, не ограничиваясь лишь какой-либо ее частью;
2) принцип комплексности программ - этот принцип требует наиболее сбалансированного решения комплекса правоохранительных задач, связанных с развитием системы;
3) принцип согласованности - в соответствии с этим принципом целевая программа увязывается с другими федеральными программами и программами субъектов Российской Федерации;
4) принцип ориентации на конечные потребности в развитии системы - целью программы должен быть конечный результат, необходимый для решения конкретной задачи развития системы;
5) принцип конкретной ограниченности цели программы;
6) принцип обеспечения программы системой мер для ее реализации;
7) принцип оптимизации программы - данный принцип требует использования современных математических методов оптимизации при обосновании целевой программы.
Как показывает практика, соблюдение всех принципов программно-целевого планирования является необходимым условием успешной реализации целевых программ.
Опыт разработки целевых программ свидетельствует о том, что при программном планировании всегда необходимо рассматривать не одну программу, а целую систему программ. Это означает, что при использовании программно-целевого подхода необходимо установить четкую систему целей (глобальную цель и частные цели) [1].
Целевая комплексная программа - это документ, в котором содержится определенный по содержанию, ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, направленных на достижение единой
s
цели и решение общей проблемы. В такой программе должны быть представлены цели и средства решения программной проблемы. Большинство ЦКП осуществляется в форме федеральных целевых программ и направлено на решение социально-экономических проблем регионов России. Как правило, проблемы субъекта РФ являются одновременно и проблемами на федеральном уровне.
Необходимо комплексное формирование программного бюджета на основе межведомственной интеграции с учетом муниципальных и общих региональных интересов. При этом усложнение процедур бюджетного процесса должно быть минимальным. В исследовании рассматривается программно-целевой метод финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений. Выделены основные направления реализации государственных программ, отмечена необходимость проведения мониторинга их выполнения. Структура и динамика финансирования федеральных целевых программ в разрезе функциональной классификации позволяет оценить приоритеты социально-экономического развития, а также значимость таких направлений, как развитие образования и здравоохранения. Классификация целевых программ, связанных с функционированием бюджетного сектора региона, осуществляется в зависимости от сроков реализации, степени их детализации, отраслевой специфики, целевой направленности и по другим признакам. Рассмотрение ключевых позиций целевых программ как инструмента финансовой поддержки государственных и муниципальных учреждений позволяет сформулировать основные преимущества программно-целевого метода для социально значимого бюджетного сектора.
Программно-целевой метод финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений заключается в том, что целевые программы используются в процессе формирования и распределения необходимых финансовых с учетом приоритетов социально-экономического развития.
По мнению А.В. Ильичева, «технология формирования программы какой-либо деятельности связана с такими проблемными позициями, как постановка цели деятельности, оценка меры ее достижения по совокупности направлений, определение решаемых задач и осуществляемых мероприятий, а также с реализацией управления программой по прогнозируемым результатам ее осуществления» [7].
Россия имеет богатый опыт применения программно-целевого подхода к развитию территорий, основная часть которого была накоплена в период 1976-1989 гг. Тогда же были реализованы такие крупные программы, как БАМ и «Сибирь». В настоящее время периодически появляются инициативы по их окончательной реализации [18, 19]. При этом предметом регионального программного планирования считалась территориальная проблема, а основной задачей - взаимная увязка интересов развития экономики страны, отраслей и отдельной региональной социально-экономической системы.
Программы развития современной России основаны на методических рекомендациях, содержащихся в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 «Об утверждении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ» (далее - Постановление № 594)1. Этот документ определяет, что при отборе проблем для программной разработки и реализации на федеральном уровне должны учитываться:
- особая значимость для крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов;
- сжатые сроки решения и необходимость концентрации ресурсов;
- взаимосвязанность соответствующих мероприятий, обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств. Широкое внедрение программно-целевого
метода в сферу деятельности бюджетного сектора характеризуется значительным количеством целевых программ, преимущественно федеральных и региональных, направленных на финансовое обеспечение функционирования государственных и муниципальных учреждений (табл. 1).
Расходы федерального бюджета Российской Федерации распределены по государственным программам в рамках пяти направлений:
1) новое качество жизни;
2) инновационное развитие и модернизация экономики;
3) обеспечение национальной безопасности;
1 Об утверждении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ: постановление Правительства Российской Федерации от 26.06.1995 № 594 (ред. от 15.01.2014).
Источник: составлепо по данным Министерства финансов РФ. URL: http://info.minfin.ru/project_fb_gp_kbk.php.
Таблица 1
Структура и динамика финансирования федеральных целевых программ с учетом классификации расходов федерального бюджета Российской Федерации
в 2011-2014 гг., %
2011 2012 2013 2014
Показатель Удельный Удельный Темп Удельный Темп Удельный Темп
вес,% вес,% роста, % вес,% роста, % вес,% роста, %
Объем финансирования, всего 100,0 100,0 116,2 100,0 98,9 100,0 97,1
В том числе:
- общегосударственные вопросы 2,9 1,6 64,5 0,3 21,7 0,3 97,6
- национальная оборона 11,3 11,2 115,1 12,7 111,9 18,8 143,6
- национальная безопасность и право- 3,7 3,7 117,9 3,5 92,3 3,2 89,7
охранительная деятельность
- национальная экономика 60,0 64,7 125,4 69,2 105,7 64,8 91,0
- жилищно-коммунальное хозяйство 3,8 3,4 104,6 2,6 74,4 1,6 59,3
- охрана окружающей среды 0,0 0,3 700,0 0,3 94,3 0,4 145,5
- образование 7,0 4,7 78,8 3,3 68,3 2,2 65,5
- культура, кинематография 2,8 1,7 71,0 1,7 94,7 1,6 96,4
- здравоохранение 1,8 1,6 103,3 0,5 31,7 0,1 23,3
- социальная политика 4,5 3,9 101,7 3,2 81,6 3,4 102,4
- физическая культура и спорт 0,9 0,9 114,1 0,8 91,4 1,0 113,5
- средства массовой информации 0,5 1,5 312,5 1,4 95,4 1,0 66,5
- межбюджетные трансферты общего 0,8 0,7 101,3 0,5 75,6 1,6 306,8
характера бюджетам субъектов Рос-
сийской Федерации и муниципаль-
ных образований
4) сбалансированное региональное развитие;
5) эффективное государство.
Оживление программно-целевого планирования в России, начавшееся к середине 1990-х гг., привело к бурному росту количества одновременно осуществляемых целевых программ. Если в 1994-1995 гг. одновременно реализовывалось 40-50 федеральных целевых программ и подпрограмм, то уже в 1998-2002 гг. - 140-160. Наличие такого большого количества программ объяснялось тем, что зачастую одна программа содержала в своем составе еще несколько программ. Например, федеральная программа «Дети России»2 включала в себя 10 программ: «Дети-инвалиды», «Дети-сироты» и т.д. В 2000-х гг. был взят курс на повышение эффективности реализации программ, в том числе на сокращение количества программ, финансируемых из федерального бюджета (более 150 федеральных целевых программ и подпрограмм в 2000-2002 гг. и 92 - в 2012 г.). Это позволило сконцентрировать усилия на приоритетных направлениях. В 2014 г.
2 О федеральной целевой программе «Дети России» на 20072010 годы: постановление Правительства РФ от 21.03.2007 № 172 (ред. от 12.02.2011).
запланировано сокращение количества одновременно реализуемых федеральных целевых программ и подпрограмм до 62. Динамика реализации федеральных и федерально-региональных целевых программ представлена на рисунке.
Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых программ (ФЦП) и распространенность метода программно-целевого регулирования подтверждает статистика: в 2012 г. на финансирование федеральных целевых программ из федерального бюджета было предусмотрено 1 058 млрд руб. (8,3% расходов). Федеральные целевые программы занимают особое место в бюджете России на протяжении последних лет (табл. 2).
Если в 2004 г. доля расходов федерального бюджета на ФЦП составляла 6,8%, то уже в 2008 г. -чуть более 11%. Финансово-экономический кризис 2008-2009 гг. внес некую корректировку в финансирование ФЦП: доходы федерального бюджета направлялись на текущие расходы в целом, а не на конкретные крупные программы и проекты. Доля расходов на ФЦП в расходах федерального бюджета сократилась до 8,31% в 2012 г. и согласно проекту федерального бюджета 2013-2015 гг. будет сокращена до 6% в 2015 г.
# # # ч^ # Ч*Р ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^
-0-Количество ФЦП -И-Общее количество ФЦП и подпрограмм
Источник: Федеральные целевые программы. URL: http://fcp.economy.gov.ru/.
Изменение количества одновременно реализуемых федеральных целевых программ (ФЦП)
Доля расходов на ФЦП в федеральном бюджете Российской Федерации
в 2004-2015 гг.
Таблица 2
Год Расходы федерального бюджета, всего, млрд руб. Расходы федерального бюджета на ФЦП, млрд руб. Доля расходов на ФЦП в расходной части федерального бюджета, %
2004 2 768,10 188,30 6,80
2005 3 539,50 319,90 9,04
200б 4 431,10 405,60 9,15
2007 6 531,40 587,00 8,99
2008 7 021,90 774,70 11,03
2009 9 845,20 831,70 8,45
2010 10 256,40 771,90 7,53
2011 11 121,40 926,60 8,33
2012 12 745,20 1 059,50 8,31
2013 13 387,30 1 008,90 7,54
2014 14 207,00 917,60 6,46
2015 15 626,30 934,60 5,98
Источники: Бюджет РФ до 2014 г. URL: http://mit.su/budget-2014.html; ТуртушовВ.В. Роль и место федеральных целевых программ в программно-целевом регулировании экономики России // Вестник Чувашского университета. 2013. № 2. С. 321-323.
Структура финансирования федеральных целевых программ выглядит следующим образом: 33,3% направляется на транспортную инфраструктуру, 26,4% - на развитие высоких технологий, 10,6% - на социальную инфраструктуру, 9,4% - на безопасность, 6,9% - на развитие Дальнего Востока, 5,5% -на жилье, на развитие государственных институтов -2,2%, регионов - 3,8% и села - 1,9%.
Поскольку реализация бюджетных целевых программ предполагает получение субсидий из бюджетов других уровней бюджетной системы на условиях софинансирования, то значительно увеличилось влияние межбюджетных отношений на формирование источников финансового обеспечения.
С точки зрения Ю.Н. Шедько, применение программно-целевого метода позволяет решить такую
задачу, как недопущение чрезмерной дифференциации регионов по уровню социально-экономического развития [21]. Это означает, что на основе федеральных целевых программ социальной направленности обеспечивается сглаживание пространственной поляризации субъектов Российской Федерации, например по уровню модернизации учреждений образования и здравоохранения, хотя финансовое обеспечение этих социально важных отраслей на период до 2014 г. сокращается.
Первый аспект создания системы управления государственным сегментом экономики -это переход на систему среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования.
Второй аспект - это встраивание в систему рыночной конъюнктуры в рамках следующих направлений:
- конъюнктура и динамика рынка продукции;
- динамика рынка комплектующих, технологий, нового и модернизированного оборудования, капиталов, энергоресурсов, кадров, информационных систем;
- определение политики и выстраивание стратегии отношений с предприятиями негосударственного сектора экономики, а также политики государственно-частного партнерства. Третий аспект заключается в соблюдении
логики развития системы программно-целевого планирования и управления, предусматривающей различные подходы, сочетающие директивное, индикативное и прогнозное планирование. Это требует выхода за пределы бюджетного планирования, в область планирования выпуска продукции, что уже реализуется в комплексе федеральных и ведомственных целевых программ.
Четвертый аспект - это введение в технологию разработки процедуры Sharepomt (с англ.: точка совместного использования)3 для многостороннего согласования противоречивых интересов [14].
Пятый аспект - это повышение уровня управляемости экономики. Многоуровневая система территориального программно-целевого планирования компенсирует ослабление вертикали государствен-
3 Процедура БИагероМ предполагает совместную работу экспертов и исполнителей, что обеспечивает не только учет ключевых точек зрения на решение какой-либо проблемы, но и достижение консенсуса, в котором все возможные положительные эффекты максимизированы, а все возможные отрицательные эффекты либо минимизированы, либо оптимизированы до приемлемого уровня.
ного управления региональной экономикой, характерное для рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, способствует проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством.
Шестой аспект заключается в том, что ЦКП должны учитывать «ресурсные реалии дня». Россия обладает огромными запасами стратегических мировых ресурсов, на которые постоянно покушаются. Разработка программы предусматривает установление не только потребностей в ресурсах, но и источников ресурсного обеспечения по периодам и важнейшим срокам реализации программы. В структуре ресурсного обеспечения программно-целевого планирования наряду с функциональным (содержательным) целесообразно выделять стратегические элементы.
Седьмой аспект предполагает совершенствование процесса отбора федеральных целевых программ и технологий постоянного динамичного контроля по аналогии с технологиями контроля при бюджетировании на предприятии.
Важно правильно установить приоритеты и очертить границы действия ЦКП.
Основная проблема в настоящее время заключается в отсутствии соответствующих организационных структур и кадров. Эта задача не является исключительной для отдельных государственных ведомств и учреждений вследствие допущенных перегибов в демонтаже государственной системы в начале 1990-х гг., что отмечает большинство российских экономистов в настоящее время [2]. Однако прямое возвращение к методам государственного планирования невозможно. И в этой связи весь комплекс должен разрабатываться и апробироваться вновь, поскольку изменились функции и задачи органов государственного и отраслевого управления в рыночных условиях [4].
Стратегическое управление с учетом внешних факторов становится важнейшим показателем выживания. При этом задача учета группы «внешних жизнеобеспечивающих критериев» требует дополнительных информационно-интеллектуальных ресурсов нового типа [5, 12].
При переходе от одной системы хозяйствования к другой (в России - от командно-административной к рыночной системе [15]) трансформация системы ПЦМ предполагает изменение подходов
и форм организации деятельности на основе программно-целевых принципов, а также сохранение существенных компонентов ПЦМ как с точки зрения методологии построения, так и с точки зрения методов ее реализации.
Анализ ключевых позиций реализации целевых программ как инструмента бюджетного федерализма и финансовой поддержки государственных и муниципальных учреждений на всех этапах бюджетного процесса позволяет сформулировать основные преимущества ПЦМ финансового обеспечения социально значимого бюджетного сектора:
- определение цели программы в виде определенного ожидаемого состояния объекта программной деятельности;
- возможность комплексного решения приоритетных задач социальной сферы региона (образование, здравоохранение и культура) на основе межотраслевой, межмуниципальной и межрегиональной координации;
- способность концентрировать ограниченный объем ресурсов на реализации наиболее важных направлений финансовой поддержки государственных и муниципальных учреждений в долгосрочном периоде в соответствии с программами социально-экономического развития муниципальных образований и региона в целом, а также с учетом риска неопределенности;
- временная и пространственная интеграция средств межбюджетного регулирования и других заинтересованных организаций в целях достижения заданного уровня финансовой обеспеченности государственных и муниципальных социально значимых услуг;
- встроенность процедур формирования и реализации целевых программ в бюджетный процесс (планирование, исполнение, учет, отчетность и контроль);
- оценка финансовой обеспеченности бюджетного сектора региона на основе индикаторов конечных общественно значимых результатов удовлетворенности потребителей государственными и муниципальными услугами и индикаторов непосредственных результатов деятельности учреждений;
- обоснование нескольких сценариев индикативного планирования результатов при разработке целевой программы в рамках совершенствования межбюджетных отношений.
В связи с этим целесообразно перейти на смарт-ЦКП, поскольку при таком подходе все участники процесса смогут оценивать состояние реализации проектов в режиме реального времени и получать информацию об успешности реализации проектов и программ.
Таким образом, востребованность метода программно-целевого регулирования экономики обусловлена тем, что он включает в себя:
- механизм планирования деятельности, т.е. повышения эффективности использования ограниченных ресурсов;
- механизм бюджетирования, ориентированного на результат;
- механизм консолидации усилий разных уровней управления по общим проблемам.
Список литературы
1. Бочко В. С. Развитие территорий муниципальных образований с использованием программного метода // Экономика региона. 2014. № 1. С. 33-43.
2. Бабурин В.Л. Эволюция российских пространств: от Большого взрыва до наших дней. Инно-вационно-синергетический подход. М.: Эдиториал УРСС, 2009. 272 с.
3. Баклаженко Г.А. Координация выполнения целевых программ комплексного развития сельских территорий // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. 2012. № 2. С. 55-59.
4. Долгов В.М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации // Полис (Политические исследования). 2004. № 6. С. 114-116.
5. Глухов К.В. Внедрение программно-целевых методов в России на федеральном и региональном уровнях (на примере Москвы) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3. С. 188-196.
6. Ивантер В.В., ПорфиръевБ.Н. Новая экономическая политика: важнейшие императивы финансовой политики современной России // Экономика и управление. 2014. № 2. С. 6-11.
7. Ильичев А.В. Основы анализа эффективности и рисков целевых программ. Истоки, формализация, реализация. М.: Научный мир, 2009. 306 с.
8. Коломак Е.А. Эволюция пространственного распределения экономической активности в России // Регион: Экономика и Социология. 2014. № 3. С.75-93.
9. Кузнецова О.В. Региональная политика
России: 20 лет реформ и новые возможности. М.: Либроком, 2013. 392 с.
10. Кульба В.В., Ковалевский С.С. Управление и контроль реализации социально-экономических целевых программ: монография. М.: Либроком, 2009. 400 с.
11. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 2009. 368 с.
12. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М.: Ленанд, 2012. 1024 с.
13.МаксимецН.В., ШакироваГ.Р. Теоретические и методические основы программно-целевого управления // Российское предпринимательство. 2012. № 21. С. 32-36.
14.МаршаловаА.С., НовоселовА.С. Региональная экономическая политика субъекта федерации: проблемы разработки и реализации // Регион: Экономика и Социология. 2014. № 1. С. 124-144.
15. Носко Б.П., Саломатин Д.Ю. Сервис-ориентированный регион как основа для обеспечения нового качества жизни населения // Информационное общество. 2014. № 1. С. 24-30.
16. Региональная экономика и управление: учеб. пособие. СПб.: Питер, 2008. 288 с.
17. Сухарев О.С. Региональная экономическая политика: Институты, структурно-организационные изменения, реиндустриализация. М.: Эдито-риал УРСС, 2014. 144 с.
18. СтародубровскаяИ.В. Анализ региональной антикризисной политики. М.: Дело, 2012. 244 с.
19. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление. М.: Инфра-М, 2013. 416 с.
20. Чернявский Д.А. Программно-целевой подход в развитии региональных инновационных систем // Креативная экономика. 2010. № 8. С. 9-15.
21. Шишкина Е.А. Формирование системы регионального стратегического планирования: основные проблемы и пути решения // Российское предпринимательство. 2012. № 15. С. 116-122.
Regional economics: theory and practice Economy and management
ISSN 2311-8733 (Online) ISSN 2073-1477 (Print)
SPECIFICS OF REGIONAL ECONOMY REGULATION BASED ON SPECIAL-PURPOSE PROGRAM PLANNING
Mikhail N. DUDIN, Natal'ya V. GRYZUNOVA
Abstract
Importance The article deals with the topical issue of special-purpose program planning of economic development of a region. We consider the transition from resource planning to result planning based on the need to achieve specific goals and to enhance the role of special-purpose program and project management methods. We researched State special-purpose programs focused on the areas, which require large-scale, long-term investments, and which are not attractive for private capital due to their long payback period, availability of relevant risks or lack of commercial effect as such. The traditional approach to financial management in the real sector is supplemented by technologies of result-based budgeting.
Objectives The purpose of the article is to clarify the concept of "special-purpose program method" of
regional economy planning, to establish fundamental principles of planning, and to study practical implementation of the special-purpose program method in the budget sector activity.
Methods We have used the legal, comparative, economic and statistical analyses. We have found out that in the Russian Federation there is a continuation of program and goal-oriented approaches to territorial development, federal special-purpose programs occupy a significant place in the program and goal-oriented regulation of the country's and regions' economies. Results The findings will contribute to solving urgent problems of transport infrastructure, high technologies and housing sector development. Conclusions and Relevance We concluded that Russia and its regions are facing not only a change of management paradigms based on new understanding
of the interaction of three key institutional actors (the State, business and science), but also a growing level of uncertainty while making long-term decisions. In these conditions, special-purpose programs constitute the only flexible instrument to implement the State long-term economic policy.
Keywords: regional economics, region, regulation, target-oriented, program, planning, goal-oriented method, budgeting, special-purpose
References
1. Bochko V.S. Razvitie territorii munitsipal'nykh obrazovanii s ispol'zovaniem programmnogo metoda [Development of municipality territories using the special-purpose program method]. Ekonomika regiona -Region's economics, 2014, no. 1, pp. 33-43.
2. Baburin V.L. Evolyutsiya rossiiskikh prostranstv: ot Bol 'shogo vzryva do nashikh dnei. Innovatsionno-sin-ergeticheskii podkhod [Evolution of the Russian space: from the Big Bang up to the present day. An innovative and synergetic approach]. Moscow, Editorial URSS Publ., 2009, 272 p.
3. Baklazhenko G.A. Koordinatsiya vypolneniya tselevykh programm kompleksnogo razvitiya sel'skikh territorii [Coordination of implementing target-oriented programs of complex development of rural territories]. Ekonomika, trud, upravlenie v sel 'skom khozyaistve -Economy, labor, management in agriculture, 2012, no. 2, pp. 55-59.
4. Dolgov V.M. Politicheskie mekhanizmy vzaimo-deistviya tsentra i regionov Rossiiskoi Federatsii [Political mechanisms of interaction of the center and regions of the Russian Federation]. Polis (Politicheskie issledova-niya) - Polis. Political Studies, 2004, no. 6, pp. 114-116.
5. Glukhov K.V. Vnedrenie programmno-tselevykh metodov v Rossii na federal'nom i regional'nom urovn-yakh (na primere Moskvy) [Introducing program and goal-oriented methods in Russia at federal and regional levels (the case of Moscow)]. Voprosy gosudarstven-nogo i munitsipal'nogo upravleniya - Public Administration Issues, 2008, no. 3, pp. 188-196.
6. Ivanter V.V., Porfir'ev B.N. Novaya ekonom-icheskaya politika: vazhneishie imperativy finansovoi politiki sovremennoi Rossii [The new economic policy: major imperatives of the financial policy of today's Russia]. Ekonomika i upravlenie - Economics and Management, 2014, no. 2, pp. 6-11.
7. Il'ichev A.V. Osnovy analiza effektivnosti i riskov tselevykh programm. Istoki, formalizatsiya, re-
alizatsiya [Fundamentals of the analysis of efficiency and risks of special-purpose programs. Sources, formalization, realization]. Moscow, Nauchnyi mir Publ., 2009,306 p.
8. Kolomak E.A. Evolyutsiya prostranstvennogo raspredeleniya ekonomicheskoi aktivnosti v Rossii [Evolution of spatial distribution of economic activities in Russia]. Region: ekonomika i sotsiologiya - Region: economy and sociology, 2014, no. 3, pp. 75-93.
9. Kuznetsova O.V. Regional 'naya politika Rossii: 20 let reform i novye vozmozhnosti [Regional policy of Russia: 20 years of reforms and new opportunities]. Moscow, Librokom Publ., 2013, 392 p.
10. Kul'ba V.V., Kovalevskii S.S. Upravlenie i kon-trol' realizatsii sotsial'no-ekonomicheskikh tselevykh programm: monografiya [Management and control over implementation of social and economic target-oriented programs: a monograph]. Moscow, Librokom Publ., 2009, 400 p.
11. Leksin V.N., Shvetsov A.N. Gosudarstvo i regiony. Teoriya i praktika gosudarstvennogo regulirov-aniya territorial 'nogo razvitiya [The State and regions. Theory and practice of the State regulation of territorial development]. Moscow, URSS Publ., 2009, 368 p.
12. Leksin V.N., Shvetsov A.N. Reformy i regiony. Sistemnyi analiz protsessov reformirovaniya regional'noi ekonomiki, stanovleniya federalizma i mestnogo samoupravleniya [Reforms and regions. System analysis of processes of reforming regional economy, formation of federalism and local government]. Moscow, Lenand Publ., 2012, 1024 p.
13. Maksimets N.V., Shakirova G.R. Teoreticheskie i metodicheskie osnovy programmno-tselevogo upravleniya [Theoretical and methodical foundations for program and goal-oriented management]. Rossiiskoe predpri-nimatel 'stvo - Russian Journal of Entrepreneurship, 2012, no. 21, pp. 32-36.
14. MarshalovaA.S., NovoselovA.S. Regional'naya ekonomicheskaya politika sub"ekta federatsii: proble-my razrabotki i realizatsii [Regional economic policy of constituent territory of the federation: problems of its elaboration and implementation]. Region: ekonomika i sotsiologiya - Region: economy and sociology, 2014, no. 1, pp. 124-144.
15. Nosko B.P., Salomatin D.Yu. Servis-orientirov-annyi region kak osnova dlya obespecheniya novogo kachestva zhizni naseleniya [A service-oriented region as a basis to ensure the new quality of life]. Informat-sionnoe obshchestvo - Information society, 2014, no. 1, pp. 24-30.
16. Regional 'naya ekonomika i upravlenie: ucheb-noe posobie [Regional economics and management: a manual]. St. Petersburg, Piter Publ., 2008, 288 p.
17. Sukharev O.S. Regional'naya ekonom-icheskayapolitika: Instituty, strukturno-organizatsion-nye izmeneniya, reindustrializatsiya [Regional economic policy: institutions, structural and organizational changes, reindustrialization]. Moscow, Editorial URSS Publ., 2014, 144 p.
18. Starodubrovskaya I.V. Analiz regional'noi antikrizisnoipolitiki [An analysis of regional anti-crisis policy]. Moscow, Delo Publ., 2012, 244 p.
19. Fetisov G.G., Oreshin V.P. Regional'naya ekonomika i upravlenie [Regional economics and management]. Moscow, INFRA-M Publ., 2013, 416 p.
20. Chernyavskii D.A. Programmno-tselevoi pod-khod v razvitii regional'nykh innovatsionnykh sistem [Program and goal-oriented approach in the development of regional innovative systems]. Kreativnaya ekonomika - Journal of Creative Economy, 2010, no. 8, pp. 9-15.
21. Shishkina E.A. Formirovanie sistemy regional'nogo strategicheskogo planirovaniya: os-novnye problemy i puti resheniya [Building a system of regional strategic planning: the key issues and solutions]. Rossiiskoe predprinimatel 'stvo - Russian Journal of Entrepreneurship, 2012, no. 15, pp. 116-122.
Mikhail N. DUDIN,
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation
E-mail: [email protected]
Natal'ya V. GRYZUNOVA
Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics, Balashikha, Moscow region, Russian Federation [email protected]
