CC BY
236
ИНСТРУМЕНТАЛЬНЫЕ МЕТОДЫ ДИАГНОСТИКИ СФЕРЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
INSTRUMENTAL METHODS OF DIAGNOSIS OF SCIENCE AND EDUCATION
УДК 338.2;001.38
СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ НАУКИ: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ
Е. А. Мартынова
Российский научно-исследовательский институт экономики, политики и права в научно-технической сфере (РИЭПП), Москва, Россия, [email protected]
Аннотация
Целью статьи является анализ источников финансирования российской науки, в частности, финансового обеспечения за счет средств государственного бюджета.
На основании анализа сводных данных об объемах бюджетного и внебюджетного финансирования подтвержден вывод о том, что основным источником финансирования науки в России является федеральный бюджет. Кроме того, выявлены и описаны характерные особенности бюджетного процесса в целом, в том числе финансирования исследований и разработок за счет федерального бюджета; приведен анализ динамики распределения расходов федерального бюджета на науку по государственным программам Российской Федерации, по федеральным целевым программам.
Особое внимание уделено преимуществам и недостаткам бюджетного финансирования науки. Сделан вывод, что определенными преимуществами являются гарантированное финансовое обеспечение затрат со стороны государства, программно-целевой метод планирования расходов, а также государственный финансовый контроль за эффективностью использования выделенных бюджетных средств. В то же время стратегические и программные документы в области научно-технологического и инновационного развития страны недостаточно взаимосвязаны. Автором отмечена целесообразность корректирования различных программно-целевых инструментов бюджетирования в части показателей, сроков, оценки достаточности и необходимости объемов бюджетного финансирования исследований и разработок с целью дости-
жения большей эффективности вложения государственных средств в научные исследования. Обоснована мысль о том, что в целях повышения качества планирования бюджетных расходов на науку при составлении проекта федерального бюджета целесообразно координировать планы всех главных распорядителей бюджетных средств, имеющих государственное финансирование научных исследований. Предложено проводить оценку результативности научных исследований на основе отраслевых и межотраслевых независимых экспертиз, а также определить координатора комплексной межведомственной оценки результативности и внедрения результатов исследований и разработок.
Ключевые слова
Федеральный бюджет, источник финансирования, государственная программа Российской Федерации, федеральная целевая программа, внутренние затраты, главный распорядитель бюджетных средств, эффективность использования бюджетных средств, бюджетное финансирование
THE CURRENT SYSTEM OF BUDGET FUNDING OF SCIENCE: ADVANTAGES AND DISADVANTAGES
E. A. Martynova
Russian Research Institute of Economics, Politics and Law in Science and Technology (RIEPL), Moscow, Russian Federation, [email protected]
Abstract
One of the mechanisms for implementation of the approved Strategy for the scientific and technological development of the Russian Federation is federal budget funding. The article analyzes the instruments of budget funding of Russian science for 2010-2015 and considers the existing regularities.
On the basis of public accounts the data on science funding inclusive of the expenditures for national defence, national security and law enforcement was formed, as well as data on non-military science funding. The information obtained is grouped from different perspectives. As a result of the analysis of the dynamics of the functional structure of the federal budget expenditures for science, was identified the slowdown in the basic research funding in the period under review, as well as the steady excess of budget funding for applied research in the field of national defence, national safety and law enforcement and national economy over the science funding in other fields.
The article analyzes the structure of the federal budget expenditures across such instruments of budget funding as project grants, government programs of the Russian Federation, federal target programs. The author concludes that financial resources are concentrated in several government programs, mainly related to the development of high-tech sectors. Special attention is paid to the analysis of the budget expenditures for scientific research under federal target programs, project grants in the context of the departmental structure of the federal budget expenditures.
Keywords
Federal budget, source of funding, government program of the Russian Federation, federal target program, domestic expenditures, key spending unit, efficiency of budget expenditures, budget funding
Известно, что финансовое обеспечение реализации Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации (Стратегии) «...осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, в том числе предусмотренных на реализацию государственных программ Российской Федерации, а также за счет средств региональных и местных бюджетов и внебюджетных источников» [1]. Стратегией установлено, что затраты на исследования и разработки (ИиР) должны поэтапно увеличиваться до уровня не менее 2 % ВВП; частные инвестиции, в свою очередь, должны возрастать пропорционально бюджетным ассигнованиям, и к 2035 г. их уровень должен достигнуть государственного.
Структура источников финансирования науки в России (на основании статистической отчетности)
В России сложилась традиционная система финансирования научных ИиР, в которой основным источником финансирования являются средства федерального бюджета. По данным Росстата1, в 2016 г. бюджетное финансирование в общем объеме внутренних затрат на ИиР (ВЗИР) (943,8 млрд руб.) составило 622,3 млрд руб. (65,9 %), внебюджетное финансирование - 321,5 млрд руб. (34,1 %). В среднем за период 2009-2016 гг. доля финансирования за счет бюд-
1 Форма федерального статистического наблюдения 2-наука (ф.2-наука)
жетных средств в общем объеме ВЗИР составила 66,5 %, за счет внебюджетных средств - 33,5 %2.
В отличие от России, в большинстве развитых стран преобладает вклад бизнеса в финансирование ИиР. По данным Института статистики Юнеско, в 2015 г. доля государственного бюджета в финансировании науки составила в Великобритании 28 %, в США - 24 %, в Республике Корея - 23,7 %, в Китае - 21,3 %, в Японии - 15,4 %. Для России значение данного показателя составило в 2015 г. 69,5 % (по паритету покупательной способности). Доля средств бизнеса в объеме финансирования ВЗИР составила в 2015 г. в Японии -77,97 %, в Китае - 74,73 %, в Республике Корея - 74,55 %, в США - 64,15 %, в Великобритании - 48,39 %3. Архаичность российской структуры источников финансирования ИиР (почти двукратное превышение средств государства по сравнению с бизнесом) отмечалась в работах отдельных исследователей [2-3].
В структуре финансирования науки за счет бюджетных средств в 2016 г. наибольшая доля принадлежит средствам бюджетов всех уровней - 84,1 %, из которых 81,5 % - средства федерального бюджета; финансирование за счет внебюджетных средств складывается из средств организаций предпринимательского сектора (48,2 %) и собственных средств организаций (40,1 %).
Доля средств организаций сектора высшего образования, частных некоммерческих организаций и иностранных источников в объеме внебюджетного финансирования исследований и разработок составила в 2016 г. 8,8 %, доля средств фондов поддержки научной,на-учно-технической и инновационной деятельности (кроме учтенных в средствах бюджетов всех уровней) - 2,9 %.
2 Бюджетное финансирование рассчитано как сумма строк 603, 606, 608 ф.2-нау-ка: средства бюджетов всех уровней (с. 603 ВЗИР, выполненные за счет бюджетных средств, получаемых организацией непосредственно либо по договорам с заказчиком, а также средств фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности, финансируемых из федерального бюджета), бюджетные ассигнования на содержание образовательных организаций высшего образования (с. 606 ВЗИР, выполненные за счет общих бюджетных ассигнований, выделяемых на содержание вузов), средства организаций государственного сектора (с. 608 ВЗИР за счет средств организаций государственного сектора, кроме тех средств, которые были учтены по с. 603 и 606, в собственных средствах по с. 602, средствах внебюджетных фондов по с. 607). Внебюджетное финансирование рассчитано как сумма с. 602, 607, 609-612 ф.2-наука: собственные средств организаций (с. 602 ВЗИР за счет собственных средств, целевого финансирования, пожертвований, взносов учредителей), средства фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности (с. 607, кроме финансируемых из бюджетов всех уровней, т. е. учтенных по с. 603), средства организаций предпринимательского сектора (кроме учтенных по с. 603), организаций сектора высшего образования (кроме учтенных по с. 603), частных некоммерческих организаций (кроме учтенных по с. 603), а также средств иностранных источников.
3 Источник: Институт статистики Юнеско. (UIS. Stat.)
Следует отметить, что организации, отчитывающиеся по ф.2-наука, распределены по четырем секторам в зависимости от рода их деятельности: государственный, предпринимательский, сектор высшего образования и сектор некоммерческих организаций. В 2016 г. доля затрат на науку в организациях предпринимательского сектора составила 58,7 % общего объема ВЗИР, в организациях государственного сектора - 32 %, в секторе высшего образования - 9,1 %, в некоммерческом секторе - 0,2 %.
В таблице 1 приведены данные о структуре внутренних затрат на ИиР по источникам финансирования и по секторам деятельности организаций за 2016 г.
Как видно из таблицы, в предпринимательском секторе, осуществляющем большую часть вложений в науку, почти 60 % затрат обеспечивается за счет бюджетных источников. Наибольшая доля бюджетного финансирования ИиР наблюдается в организациях, относящихся к государственному сектору, - свыше 80 %. В секторе высшего образования основной объем затрат на науку также обеспечивается государством. В организациях некоммерческого сектора значительная часть ИиР финансируется бюджетом, причем доля затрат на науку таких организаций в общем объеме ВЗИР составляет 0,2 %. В источниках внебюджетного финансирования научных организаций всех секторов преобладают средства организаций предпринимательского сектора.
Методология расчета бюджетных расходов на науку (на основании бюджетной отчетности); сопоставление данных о бюджетном финансировании исследований и разработок на основании статистической и бюджетной отчетности
Необходимо отметить, что кроме Росстата источником данных об объемах бюджетных ассигнований на ИиР в России является информация Федерального казначейства: отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов (форма по ОКУД4 0507021), отчет об исполнении федерального бюджета Российской Федерации (форма по ОКУД 0507011). Для учета расходов на науку в соответствии со структурой кодов бюджетной классификации расходов бюджета объемы бюджетных ассигнований выбираются по кодам разделов и подразделов (РзПр), относящимся к расходам на науку5.
4 Общероссийский классификатор управленческой документации.
5 В соответствии со структурой кодов бюджетной классификации, один код (0110) относится к расходам на фундаментальные исследования и 12 кодов -к расходам на прикладные исследования в различных отраслях. Для определения расходов, относящихся только к гражданской науке, не учитываются суммы по РзПр 0208 «Прикладные научные исследования в области национальной обороны» и 0313 «Прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности».
Наука. Инновации. Образование. 2018. Ж» 3(29)
Science. Innovations. Education. 2018. No. 3 (29)
Таблица 1. Структура внутренних затрат на ИиР по источникам финансирования и по секторам деятельности в 2016 г.
Секторы деятельности Бюджетное финансирование Внебюджетное финансирование Из объема внебюджетного финансирования
Собственные средства Средства организаций предпринимательского сектора Средства иностранных источников Средства фондов поддержки научной деятельности
Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме ВЗИР по сектору, % Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме ВЗИР по сектору, % Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме финансирования по сектору, % Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме финансирования по сектору, % Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме финансирования по сектору, % Объем финан- сиро- вания, млрд руб. Доля в объеме финансирования по сектору, %
Государствен- ный сектор 242,2 80,3 59,6 19,7 21,1 35,5 23,5 39,5 10,3 17,3 4,0 6,7
Предприни- мательский сектор 326,8 59,0 227,3 41,0 101,1 44,4 109,2 48,0 13,9 6,1 3,0 1,3
Сектор высшего образования 52,4 61,0 33,5 39,0 6,6 19,7 21,6 64,4 1,2 3,5 2,3 6,8
Сектор некоммерческих организаций 0,9 45,7 1,1 54,3 0,3 25,4 0,7 61,7 0,07 6,7 0,01 0,9
Источник: Росстат
ю
00
Е. А Мартынова
В форме по ОКУД 0507021 приводятся данные как об объеме исполнения расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов в целом, так и по федеральному бюджету, бюджетам государственных внебюджетных фондов, консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации, а также бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов в разрезе РзПр классификации расходов бюджетов с учетом сумм по секретным статьям расходов (по данным формы по ОКУД 0507021 за 2017 г., 99,1 % расходов на науку приходится на федеральный бюджет)6. В форме по ОКУД 0507011 также приводятся данные по расходам федерального бюджета с учетом сумм по секретным статьям расходов (закрытая часть) в разрезе РзПр. Кроме того, в форме по ОКУД 0507011 в соответствии со структурой кода бюджетной классификации исполнение расходов федерального бюджета отражается в разрезе ведомственной структуры расходов, целевых статей (государственных программ Российской Федерации и непрограммных направлений деятельности), РзПр классификации расходов бюджетов, видов расходов по открытой части бюджета.
Информация об объеме бюджетного и внебюджетного финансирования ВЗИР по данным Росстата, а также об объеме финансирования науки по данным Федерального казначейства представлена в таблице 2.
Таблица 2. Динамика соотношения затрат на ИиР по источникам финансирования по данным Росстата и Федерального казначейства
Источник финансирования 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
ВЗИР - всего, млрд руб. 610,4 699,9 749,8 847,5 914,7 943,8 н/д
ВЗИР за счет бюджетных средств, млрд руб. 400,2 462,2 493,5 569,0 617,3 622,3 н/д
ВЗИР за счет внебюджетных средств, млрд руб. 210,2 237,7 256,3 278,5 297,4 321,5 н/д
Расходы консолидированного бюджета на ИиР - всего, млрд руб. 495,7 555,3 666,0 726,3 795,0 908,0 686,9
Расходы консолидированного бюджета на гражданскую науку, млрд руб. 319,3 360,2 429,6 442,2 444,7 408,0 384,1
6 Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (Бюджетный кодекс РФ), консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между ними.
Источник финансирования 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
Расходы федерального бюджета на гражданскую науку (включая закрытую часть), млрд руб. 313,9 355,9 425,3 437,3 439,4 402,7 377,9
Расходы федерального бюджета на ИиР - всего (включая закрытую часть), млрд руб. 490,3 551,1 661,7 721,4 789,7 902,8 680,7
Расходы федерального бюджета на ИиР - всего (открытая часть), млрд руб. 306,9 336,0 394,0 398,5 395,3 386,7 354,4
Расходы федерального бюджета на гражданскую науку (открытая часть), млрд руб. 292,1 320,1 375,8 372,3 366,2 366,3 340,4
Расходы федерального бюджета на ИиР - закрытая часть, млрд руб. 183,4 215,1 267,7 322,9 394,4 516,1 326,3
Расходы федерального бюджета на гражданскую науку - закрытая часть, млрд руб. 21,8 35,8 49,5 65,0 73,2 36,4 37,5
Разница между расходами федерального бюджета на научные ИиР (включая закрытую часть) - всего по данным формы по ОКУД 0507021 (Федеральное казначейство) и данными о финансировании науки за счет бюджетных средств по ф.2-наука (Росстат) 90,1 88,9 168,2 152,4 172,4 280,5 -
Источник: Росстат, Федеральное казначейство
Как видно из приведенной таблицы, суммы бюджетного финансирования только по федеральному бюджету по форме по ОКУД 0507021 значительно превышают суммы бюджетного финансирования научных ИиР по данным ф.2-наука. Данный факт объясняется тем, что отчеты Федерального казначейства составляются по полному перечню организаций, финансируемых за счет бюджетных средств, а федеральным статистическим наблюдением по ф.2-наука охвачено только около 4 000 организаций.
Сопоставлять данные о бюджетном финансировании ИиР по данным Федерального казначейства и внебюджетном финансировании по данным Росстата некорректно ввиду разного круга отчитывающихся организаций. Тем не менее приведенные цифры еще раз подтверждают вывод о том, что основным источником финансирования науки в России является федеральный бюджет.
Установленный порядок формирования и исполнения расходов федерального бюджета и его преимущества при планировании и исполнении расходов на ИиР
Согласно Бюджетному кодексу РФ, бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности [4].
Расходы бюджета, в том числе на науку, планируются при формировании проекта закона о бюджете главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС), которые также контролируют исполнение запланированных расходов. Кроме того, контроль осуществляют соответствующие органы государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений. Соответственно, можно утверждать, что средства, заложенные в бюджете на ИиР, в первую очередь являются гарантией для исследователей, что их труд будет востребован и что государство заинтересовано в развитии научно-технического потенциала страны. Проверка эффективности использования средств, заложенных в бюджете на ИиР, также способствует более рациональному их планированию и использованию в текущем и плановом периодах.
Кроме того, существуют инструменты, утвержденные законодательством в целях оценки эффективности расходования бюджетных средств (в том числе на науку): государственные программы Российской Федерации (ГП РФ) и федеральные целевые программы (ФЦП). Утверждены их цели и задачи, а также установлены целевые показатели (индикаторы) на перспективу, достижение которых должно свидетельствовать об эффективности использования выделенных бюджетных средств. Законы о федеральном бюджете и отчеты об их исполнении составляются в программной структуре (в разрезе ГП РФ) начиная с федерального закона о федеральном бюджете на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.7 Ежегодно проводится оценка эффективности реализации каждой ГП РФ8. ГП РФ включает в себя ФЦП и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей
7 п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
8 п. 3 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ.
и решение задач в рамках ГП РФ9. В ФЦП также установлены целевые индикаторы и показатели мероприятий, которые должны быть проведены в рамках данных программ. Сопоставление фактических и плановых значений данных показателей позволяет оценить эффективность использования государственных средств (в том числе выделенных на науку).
Следует отметить, что начиная с 2016 г. закон о федеральном бюджете и отчет о его исполнении составляются не только в разрезе ГП РФ, включенных в них ФЦП и подпрограмм, но и (с еще большей детализацией по суммам финансирования) по всем основным мероприятиям, проведение которых предусмотрено утвержденной ГП РФ, что способствует большей прозрачности процесса планирования и использования средств федерального бюджета.
Анализ динамики расходов федерального бюджета на ИиР в разрезе ГП РФ
Данные о динамике финансирования научных исследований и разработок в разрезе ГП РФ и ФЦП представлены в таблице 3.
Таблица 3. Динамика расходов федерального бюджета на ИиР по ГП РФ, имеющим наибольшие объемы бюджетного финансирования, и включенным в них ФЦП, млрд руб.
№ ГП РФ/ ННД10 Название ГП РФ/ННД 2014 г. 2015 г 2016 г. 2017 г.
Расхо- ды на науку -всего Расходы на гражданскую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку
Итого по ГП РФ и непрограммным направлениям расходов 398,5 372,3 395,3 366,2 386,7 366,3 354,4 340,4
в том числе:
итого по ФЦП 182,6 178,3 177,4 169,7 76,1 67,8 115,0 113,3
итого по ГП РФ 385,7 370,2 382,9 364,8 375,7 365,2 342,5 338,7
итого по непрограммным направлениям расходов 12,8 2,1 12,3 1,4 11,0 1,2 12,0 1,7
1 Развитие здравоохранения 26,1 26,1 26,9 26,9 26,2 26,2 27,0 27,0
9 п. 3, п. 4 постановления Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 15.11.2017 г.) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».
10 ННР - непрограммное направление деятельности.
№ ГП РФ/ ННД10 Название ГП РФ/ННД 2014 г 2015 г 2016 г 2017 г
Расхо- ды на науку — всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку — всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку — всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку — всего Расходы на граждан-скую науку
2 Развитие образования на 2013-2020 гг 15,7 15,7 14,3 14,3 14,6 14,6 15,8 15,8
в том числе ФЦП
14 Развитие образования* 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2
Русский язык 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,02
Развитие науки и технологий 131,8 131,8 135,0 135,0 122,0 122,0 131,7 131,7
в том числе ФЦП:
Развитие единой го сударственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014—2019 гг) 0,020 0,020 0,010 0,010 0,003 0,003 0,010 0,010
16 Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности 8,7 8,6 7,8 7,7 5,9 5,9 0,8 0,8
в том числе:
Президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» 0,1 — 0,03 — — — 0,02 —
Подпрограмма «Содействие проведению научных исследований и опытных разработок в гражданских отраслях промышленности» — — — — 3,8 3,8 — —
17 Развитие авиационной промышленности на 2013—2025 гг 43,3 38,4 49,4 41,2 32,2 32,2 25,4 25,4
в том числе ФЦП:
Развитие гражданской авиационной техники России на 2002—2010 гг и на период до 2015 г 38,4 38,4 41,1 41,1 — — — —
18 Развитие судостроения на 2013—2030 гг 12,6 12,6 4,5 4,5 3,0 3,0 — —
№ ГП РФ/ ННД10 Название ГП РФ/ННД 2014 г 2015 г 2016 г 2017 г
Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку
в том числе ФЦП:
Развитие гражданской морской техники на 2009-2016 гг 12,6 12,6 4,5 4,5 3,0 3,0 - -
19 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг 8,0 8,0 7,2 7,2 7,6 7,6 9,9 9,9
в том числе ФЦП:
Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники на 2008-2015 гг 8,0 8,0 7,2 7,2 - - - -
20 Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 гг. 11,4 11,4 9,2 9,2 5,9 5,9 4,3 4,3
в том числе ФЦП:
Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу 11,4 11,4 9,2 9,2 5,6 5,6 3,4 3,4
21 Космическая деятельность России* 87,1 83,5 92,8 85,3 127,0 118,8 93,8 92,3
в том числе ФЦП:
Федеральная космическая программа России* 74,4 74,4 62,3 62,3 0,1 0,1 70,6 70,6
Поддержание, развитие и использование системы ГЛОНАСС на 2012-2020 гг 9,9 6,3 27,3 19,8 38,8 30,6 19,4 17,9
Развитие российских космодромов* 0,03 0,03 0,1 0,1 - - 1,6 1,6
№ ГП РФ/ ННД10 Название ГП РФ/ННД 2014 г. 2015 г 2016 г. 2017 г.
Расхо- ды на науку -всего Расходы на гражданскую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку Расхо- ды на науку -всего Расходы на граждан-скую науку
22 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 15,7 15,7 11,7 11,7 8,3 8,3 8,5 8,5
в том числе ФЦП
Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 г. и на период до 2015 г. 1,5 1,5 1,3 1,3 - - - -
Ядерные энерготехнологии нового поколения на период 2010-2015 гг. и на перспективу до 2020 г. 8,3 8,3 6,4 6,4 4,8 4,8 3,3 3,3
Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2016-2020 гг. и на период до 2030 г - - - - 0,7 0,7 0,6 0,6
Остальные госпрограммы (из общей суммы расходов на науку) 31,5 13,9 27,5 14,2 25,1 12,9 26,0 13,4
Условные обозначения: * - планируемые показатели Источник: составлено автором на основе данных [6]
Более 70 % общего объема бюджетного финансирования расходов на науку приходится на четыре ГП РФ: «Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг.», «Космическая деятельность России на 2013-2020 гг.», «Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 гг.», «Развитие здравоохранения». В 2014 г. доля этих госпрограмм в общей сумме расходов на науку по ГП РФ составляла
74,7 %, в 2015 г. - 79,4 %, в 2016 г. - 81,8 %, в 2017 г. - 81,1 %; в сумме расходов по ГП РФ на гражданскую науку - 75,6 %, 79,1 % 81,9 %, 81,6 % соответственно.
По семи другим ГП РФ («Развитие образования на 20132020 гг.», «Экономическое развитие и инновационная экономика», «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», «Развитие судостроения на 2013-2030 гг.», «Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг.», «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 гг.», «Развитие атомного энергопромышленного комплекса») доля финансирования в общем объеме расходов на науку по ГП РФ составила в 2014 г. 20,4 %, в 2015 г. - 16,6 %, в 2016 г. - 14,4 %,
в 2017 г. - 14,8 %; в расходах на гражданскую науку 21,2 %, 17,4 %,
14,8 % и 14,9 % соответственно.
Таким образом, в 2014-2017 гг. более 95 % общей суммы расходов на науку по ГП РФ составляют расходы по 11-и ГП РФ, в основном относящимся к развитию высокотехнологичных отраслей экономики. Всего расходы бюджета на научные ИиР были включены в 2014 г. в 30 ГП РФ, в 2015 г. - в 32 ГП РФ, в 2016-2017 гг. - в 31 ГП РФ соответственно.
В среднем за 2014-2017 гг. 36,9 % объема бюджетного финансирования ИиР по ГП РФ распределено по включенным в них соответствующим ФЦП и 36,7 % - по гражданской науке соответственно.
В среднем за 2014-2017 гг. 96,9 % всех расходов федерального бюджета на ИиР было распределено по ГП РФ (расходов на гражданскую науку - 99,6 %) и 3,1 % - по непрограммным направлениям расходов (расходов на гражданскую науку - 0,4 %).
Проблемы и недостатки государственного финансирования науки с точки зрения эффективности бюджетных расходов
Несмотря на определенные преимущества, преобладание средств федерального бюджета в финансировании науки в России содержит некоторые риски с точки зрения эффективности их вложения.
Как уже отмечалось, бюджетное финансирование науки означает гарантированную финансовую поддержку научных исследований и разработок со стороны государства. Так, в 2017 г. исполнение сводной бюджетной росписи11 с учетом изменений по расходам федерального бюджета на науку составило 94,7 %, на гражданскую науку -
95,8 %, т. е. почти все выделенные средства были освоены. Однако существует проблема неравномерности исполнения расходов: как правило, почти треть бюджетных средств выделяется получателям в конце года, что негативно отражается на эффективности их использования. Данный факт неоднократно отмечала Счетная палата Российской Федерации в своих заключениях на законопроекты об исполнении федерального бюджета за отчетный год. Неравномерность исполнения расходов бюджета в течение года характерна как для отдельных ГП РФ, так и для разделов классификации расходов, в том числе относящихся к науке.
Несмотря на то, что принятая программная структура бюджета Российской Федерации в целом соответствует основной идеологии повышения эффективности бюджетных расходов, принятой в большинстве стран, - бюджетированию, ориентированному на результат
11 Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, сводная бюджетная роспись - документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.
(введение элементов контроля эффективности расходования бюджетных средств на ИиР еще на стадии распределения финансов между научными организациями: организации, имеющие лучшие показатели результативности, получают пропорционально больше государственных субсидий), - ГП до настоящего времени не стали полноценным инструментом финансирования, позволяющим оценить эффективность бюджетных расходов на определенные цели, в том числе науку. Так, например, в Заключении на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» Счетная палата отмечала в отношении ГП РФ «Развитие науки и технологий», что «количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) программы не является в полной мере достаточным для объективной и полноценной оценки достижения целей и решения задач» [5]. Кроме того, большое количество принятых стратегических и программных документов в области научнотехнологического и инновационного развития страны содержит различные перечни целевых показателей, что затрудняет оценку эффективности использования средств, выделенных государством на развитие приоритетных направлений научных исследований в России. Указом Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [6] перед Правительством РФ была поставлена задача разработать в числе других приоритетных национальных проектов приоритетный национальный проект «Наука», одним из целевых показателей которого является опережающий рост ВЗИР за счет всех источников по сравнению с увеличением ВВП страны. Дополнительную сложность составит координирование различных программно-целевых инструментов бюджетирования между собой (ГП РФ, приоритетные национальные проекты, ФЦП) в части показателей, сроков, оценки достаточности и необходимости объемов бюджетного финансирования ИиР.
Расходы на науку могут планироваться в составе не только ГП РФ «Развитие науки и технологий», но и в составе других госпрограмм большим количеством ГРБС (в 2017 г. расходы на фундаментальные исследования осуществляли 13 ГРБС, на прикладные исследования -60 ГРБС). В следующей таблице приведены данные о динамике расходов федерального бюджета на ИиР по ГРБС с наибольшими объемами финансирования в разрезе ГП РФ.
Таблица 4. Динамика расходов федерального бюджета на гражданскую науку по ГРБС с наибольшими объемами финансирования в разрезе ГП РФ, млрд руб.
Код ГРБС Название ГРБС 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
730 Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» (до 2016 г. - Федеральное космическое агентство) 80,48 80,36 114,92 87,69
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
Код ГРБС Название ГРБС 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
19 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг. 0,48 0,49 - -
21 Космическая деятельность России на 2013-2020 гг. 79,99 79,86 114,92 87,69
07 ФАНО России 79,19 73,57 74,87 79,08
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
1 Развитие здравоохранения 6,44 6,91 7,01 7,53
2 Развитие образования на 2013-2020 гг. 0,003 0,010 0,002 -
11 Развитие культуры и туризма на 2013-2020 гг. 0,02 0,05 0,06 0,01
14 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг. 72,73 66,46 67,67 71,15
25 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. - 0,15 0,14 0,38
20 Минпромторг России 76,34 67,94 55,97 44,76
Код ГП РФ/ННД* в том числе по ГП РФ/ННД
8 Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности 0,02 0,01 0,02 0,02
10 Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах 0,15 0,10 0,10 0,10
16 Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности 8,25 7,43 5,15 0,41
17 Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 гг. 38,35 41,23 32,21 25,38
18 Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 гг. 11,96 4,47 6,24 5,48
19 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг. 6,80 6,17 7,57 9,89
20 Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 гг. 9,39 7,69 3,73 1,66
21 Космическая деятельность России на 2013-2020 гг. 0,26 0,81 0,95 1,83
22 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 0,04 0,02 - -
Код ГРБС Название ГРБС 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
30 Энергоэффективность и развитие энергетики 0,02 0,02 - -
99 Реализация функций иных федеральных органов государственной власти (ННР) 1,100 0,004 - -
74 Минобрнауки России 47,13 51,64 37,27 41,29
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
2 Развитие образования на 20132020 гг. 9,08 7,95 7,93 8,51
8 Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности 0,010 0,010 0,003 0,010
14 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг 35,47 41,71 27,16 30,16
19 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг 0,14 0,12 - -
20 Развитие фармацевтической и медицинской промышленности на 2013-2020 гг. 2,03 1,53 2,18 2,62
22 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 0,40 0,32 - -
56 Минздрав России 15,52 15,57 15,70 14,49
Код ГП РФ/ННД в том числе по ГП РФ/ННД
1 Развитие здравоохранения 15,38 14,98 15,37 13,83
10 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг. 0,01 0,58 0,32 0,32
14 Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах 0,12 0,01 0,01 0,01
99 Реализация функций иных федеральных органов государственной власти (ННД) - - - 0,02
595 ФГБУ «Национальный исследовательский центр “Курчатовский институт”» 8,21 10,30 9,73 13,35
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
14 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг. 7,69 9,87 9,19 12,09
22 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 0,52 0,42 0,54 1,26
693 ФГБУ «Российский Фонд фундаментальных исследований» 9,25 11,00 11,58 11,58
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
14 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг. 9,25 11,00 11,58 11,58
Код ГРБС Название ГРБС 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.
725 Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» 16,12 12,33 8,22 7,78
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
19 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 гг. 0,55 0,46 - -
21 Космическая деятельность России на 2013-2020 гг. 1,16 1,09 0,42 0,55
22 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 14,41 10,55 7,60 7,05
41 Внешнеполитиче ская деятельность 0,00 0,22 0,20 0,18
226 ФГБУ «Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» 3,92 6,53 5,10 5,15
Код ГП РФ в том числе по ГП РФ
14 Развитие науки и технологий на 2013-2020 гг. - - 2,00 2,00
15 Экономическое развитие и инновационная экономика 3,92 6,53 3,10 3,15
Итого расходы на гражданскую науку 372,3 366,2 366,3 340,4
*ННД - непрограммное направление деятельности
Источник: составлено автором по данным Федерального казначейства
Как видно из таблицы, кроме ГРБС, в полномочия которых непосредственно входит государственное регулирование в сфере научных ИиР, расходы на науку осуществляют и другие ГРБС.
Представляется, что в целях повышения качества планирования бюджетных расходов на научные ИиР при составлении проекта федерального бюджета в разрезе ведомственной структуры расходов целесообразно координировать планы всех ГРБС (в том числе на основе ежегодного рассмотрения отчетов ГРБС об исполнении бюджета, включая расходы на науку), имеющих государственное финансирование научных исследований. Отсутствие такой координации влечет за собой риск финансирования похожих (одинаковых) по содержанию научных работ за счет средств федерального бюджета в рамках государственного задания и грантовой поддержки.
Что касается грантового финансирования, осуществляемого фондами поддержки научных исследований за счет субсидий, выделяемых на эти цели из федерального бюджета, то для исключения принятия необоснованных субъективных решений по выделению грантов целесообразно разработать нормативную базу, четко регулирующую критерии конкурсного отбора (с использованием количественных показателей), критерии отбора экспертов, методики расчета размеров грантов. Также целесообразно нормативно установить, что ГРБС, распределяющие гранты, обязаны проводить мониторинг их использования.
Еще одной проблемой является сложность оценки результативности как фундаментальных, так и прикладных научных исследований в силу специфики данного вида деятельности. Результаты научных исследований трудно оценить с помощью количественных критериев эффективности. В связи с этим представляется, что достоверные оценки результативности исследований могут быть получены на основе проведения независимых экспертиз (отраслевых и межотраслевых) с привлечением научного сообщества, а также установить координатора проведения комплексной межведомственной оценки результативности и внедрения результатов научных исследований и разработок.
Выше перечислены лишь некоторые проблемы, связанные с планированием и расходованием средств федерального бюджета на научные ИиР.
Следует отметить еще одну существенную проблему: фундаментальные и прикладные научные исследования чаще всего проводятся на базе научных организаций и вузов, а в коммерциализации реального результата от интеллектуальной деятельности заинтересованы прежде всего предприятия предпринимательского сектора. В силу этого возникает дисбаланс между спросом и предложением на ожидаемые результаты научных исследований, проводимых в научных и образовательных организациях. Решением данной проблемы может стать формирование научно-образовательных центров мирового уровня, объединяющих возможности ведущих университетов и научных организаций с организациями реального сектора экономики.
Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. Минобрнауки России преобразовано в Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации (Министерство), которому переданы в том числе функции «по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности <...>, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий» [7].
Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2018 г. № 682 утверждено Положение о Министерстве [8]. В данном Положении прописаны полномочия Министерства, в том числе координация фундаментальных научных исследований, проводимых за счет средств федерального бюджета; мониторинг научно-технического и производственного потенциала в сфере нанотехнологий, а также коор-ди-нация в установленной сфере ведения федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов. Также к полномочиям Министерства
относится обеспечение реализации Национальной технологической инициативы, обобщение практики применения законодательства Российской Федерации, анализ реализации государственной политики и подготовка предложений о совершенствовании законодательства в установленной сфере деятельности.
Можно предположить, что реализация Министерством данных полномочий будет способствовать более качественному государственному управлению в сфере научных исследований и передовых технологий в Российской Федерации, в том числе более точному планированию и эффективному использованию средств, выделяемых из государственного бюджета на эти цели.
Благодарности
Исследование проведено при финансовой поддержке Минобрнауки России в рамках государственного задания «Методический подход к формированию научно-образовательных центров, объединяющих возможности университетов и научных организаций, и их кооперации с организациями реального сектора экономики» (проект № 28.13293.2018/12.1).
Acknowledgements
The article is prepared with the financial support of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation under the government-commissioned research project implemented (project № 28.13293.2018/12.1).
Литература
1. Указ Президента РФ от 1 декабря 2016 г. № 642 «О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Чеченкина Т. В., Кучеренко К. С. Российская наука в контексте межстрановых сопоставлений: обзор показателей финансирования исследований и разработок // Наука. Инновации. Образование. 2016. № 3. С. 123-135.
3. Ратай Т. В. Источники финансирования науки. URL: http:// issek.hse.ru (дата обращения: 25.07.2018).
4. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 04.06.2018) // СПС «КонсультантПлюс».
5. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. С. 263. URL: http://audit.gov.ru/upload/iblock/4a1/4a19f5e655d55d789ed601e 31c3940cb. pdf (дата обращения: 16.07.2018).
6. Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Правительства РФ от 15.06.2018 г. № 682 «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Указ Президента РФ от 15.05.2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СПС «КонсультантПлюс».
References
1. RUSSIA. PRESIDENT OF RUSSIA. (2016) Presidential Decree No. 642 of 1.12.2016 On the Strategy of Scientific and Technological Development of the Russian Federation. ConsultantPlus legal reference system. (In Russian)
2. СHECHENKINA T V., KUCHERENKO K.S. (2016) Russian science in the context of cross-country comparisons: review of R&D funding indicators. Science. Innovation. Education. No. 3. Pp. 123-135. (In Russian)
3. RATAY T.V. Sources of science funding. http://issek.hse.ru (Accessed: 25.06.2018).
4. RUSSIA. BUDGET CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION (PART ONE) of 31.07.1998 (in edition of 04.06.2018). ConsultantPlus legal reference system. (In Russian)
5. RUSSIA. THE ACCOUNTS CHAMBER OF THE RUSSIAN FEDERATION. Conclusion of the Accounts Chamber of the Russian Federation on the draft federal law on the federal budget for 2018 and for the planning period 2019 and 2020. Available from: http://audit.gov.ru/upload/iblock/4a1/4a19f5e655d55d789ed 601e31c3940cb.pdf (Accessed: 16 July 2018). (In Russian)
6. RUSSIA. PRESIDENT OF RUSSIA. (2018) Presidential Decree No. 204 of 07.05.2018 On the national purposes and strategic tasks of the development of the Russian Federation for the period up to 2024. ConsultantPlus legal reference system. (In Russian)
7. RUSSIA. GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION. (2018) Decree No. 682 of 15.06.2018 On the approval of the Regulations on the Ministry of Science and Higher Education of the Russian Federation and the recognition of certain acts of the Government of the Russian Federation as invalid. ConsultantPlus legal reference system. (In Russian)
8. RUSSIA. PRESIDENT OF RUSSIA. (2018) Presidential Decree No. 215 of 15.05.2018 On the structure of federal executive bodies. ConsultantPlus legal reference system. (In Russian)
Информация об авторе
Мартынова Екатерина Анатольевна (Мартынова Е. А.), старший научный сотрудник РИЭИП. Сфера научных интересов: анализ финансирования исследований и разработок за счет бюджетных и внебюджетных средств; анализ статистической информации о состоянии российской науки, в том числе в сравнении с зарубежными странами, анализ проблем научно-технологической политики и развития науки в современной России.
Authors’ Information
Ekaterina A. Martynova (Martynova E. A.), senior researcher in the Russian Research Institute of Economics, Policy and Law in Science and Technology (RIEPL). Research interests include investment in R&D by source of funds, analysis of Russia S&T statistics, international comparisons, analysis of S&T policy and science development in modern Russia.
Для цитирования: Мартынова Е. А. Современная система бюджетного финансирования российской науки: преимущества и недостатки // Наука. Инновации. Образование. 2018. № 3 (29). С. 23-44.
For citation: MARTYNOVA, E.A. (2018) The current system of budget funding of science: advantages and disadvantages. Science. Innovations. Education. No. 3 (29). Pp. 23-44.
