CC BY
56
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ УЧЕТНО-РЕГИСТРАЦИОННОЙ ДИСЦИПЛИНЫ В ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНАХ МВД РОССИИ НА ТРАНСПОРТЕ
WAYS TO IMPROVE THE ORGANIZATION OF CONTROL OVER
COMPLIANCE WITH ACCOUNTING AND REGISTRATION DISCIPLINE IN THE TERRITORIAL BODIES OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS OF RUSSIA ON TRANSPORT
УДК 342
О.В. КАТАЕВА,
кандидат юридических наук,
доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) к[email protected]
OLGA V. KATAEVA,
Candidate of Law, Associate Professor, (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Р.М. СТЕПКИН,
кандидат юридических наук (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) [email protected]
ROMAN M. STEPKIN,
Сandidate of Law, (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
И.А. РЯПУХИНА,
кандидат юридических наук,
доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, Россия, г. Белгород) [email protected]
IRINA A. RIAPUHINA
Candidate of Law, Associate Professor, (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia, Belgorod, Russia)
Аннотация: проблема соблюдения требований учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России не теряет своей актуальности на протяжении практически двух последних десятилетий.
Системная масштабная работа, направленная на укрепление учетно-регистрационной дисциплины, началась с принятия совместного приказа МВД России №1058 и Генеральной прокуратуры Российской Федерации № 72 от 28 ноября 2001 г. «О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений» (документ утратил силу), в котором констатировалось, что вместо реальных мер по защите граждан от преступных посягательств, изобличению виновных и привлечению их к ответственности сотрудники оВд нередко допускают факты укрытия преступлений от учета, необоснованные прекращения и отказы в возбуждении уголовных дел, другие нарушения законности, совершаемые при раскрытии и расследовании преступлений. Руководителям территориальных органов МВД России предписывалось рассматривать укрытие преступлений от регистрации как чрезвычайное происшествие,
по каждому факту нарушения порядка регистрации и учета преступлений определять роль и ответственность не только сотрудников, которым это вменено в служебные обязанности, но и руководителей, своевременно не выявивших и не устранивших способствующие этому условия и причины.
Все последующие годы вопросы совершенствования организации системы контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины находились в центре внимания ведомства. Однако до настоящего времени эта проблема остается окончательно не решенной, и особенно она актуальна для подразделений территориальных органов МВД России на транспорте в силу специфики их функционирования, связанной с высокой динамикой процессов перемещения граждан, а также значительной протяженностью территории оперативного обслуживания.
В статье анализируется термин «учетно-регистрационная дисциплина», определяются направления деятельности по выявлению нарушений нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок приема, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, а также предлагаются возможные пути совершенствования организации контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России на транспорте.
Ключевые слова: учетно-регистрационная дисциплина, территориальные органы МВД России на транспорте, нарушения закона, прием, учет, разрешение сообщений и заявлений.
Для цитирования: Катаева О.В., Степкин Р.М., Ряпухина И.А. Пути совершенствования организации контроля соблюдения учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России на транспорте // Проблемы правоохранительной деятельности. 2020. № 3. С. 12-18.
Abstract: the problem of compliance of officers with the requirements of registration discipline issues in the territorial transport police bodies of the Ministry of the Interior of Russia has not lost its relevance over the past two decades.
The structured large-scale work aimed at strengthening the registration discipline began with the adoption of a joint order of the Ministry of the Interior of the Russian Federation No. 1058 and the Prosecutor General's Office of the Russian Federation No. 72 dated November 28, 2001 "On measures to enforce the registration and recording of crimes by police agencies», which stated that police officers often hide crimes from registration, unjustified terminate and refuse the initiation of criminal cases, violate law in other ways in the process of solution and investigation of crimes instead of running real actions to protect citizens from criminal encroachments, to identify the perpetrators and bring them to justice. The heads of the territorial bodies of the Ministry of the Interior of Russia were authorized to consider the concealment of crimes from registration as an emergency, to determine the role and responsibility not only the officers concerned, but also the commanders who did not timely identify and eliminate contributing conditions and reasons for each fact of violation of the procedure for registering and recording crimes.
All subsequent years, the issues of improving the control system over the observance of registration discipline were in the focus of the ministerial attention. However, until now, this problem remains completely unsolved, and it is still considered especially important for subdivisions of the territorial transport police bodies of the Ministry of the Interior of Russia due to the specifics of their functioning associated with the high rate of citizens' transit, as well as the significant length of the operational distance.
The authors analyze the term «registration discipline», defines the aspects of identification of violations of regulatory documents governing the procedure for receiving, recording and resolving statements and reports of crimes, and also suggests possible ways to improve the organization of control over the observance of registration discipline in the territorial transport police bodies of the Ministry of the Interior of Russia.
Keywords: accounting and registration discipline, territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia in transport, violations of the law, reception, registration, resolution of messages and statements.
For citation: Kataeva O.V., Stepkin R.M., Ryapuhina I.A. Ways to improve the organization of control over compliance with accounting and registration discipline in the territorial bodies of the Ministry of Internal Affairs of Russia on transport // Problems of Law Enforcement Activity. 2020. № 3. Р. 12-18.
Пристальное внимание к соблюдению требований учетно-регистрационной дисциплины обусловлено тем, что вопросы, связанные с регистрацией, рассмотрением и разрешением обращений граждан в ор-
ганы внутренних дел, непосредственно затрагивают их конституционные права: право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления (ст. 33 Конституции Российской Федерации), а также право, связанное с обеспечением доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба (ст. 52 Конституции Российской Федерации).
Несоблюдение требований учетно-регистра-ционной дисциплины, влекущее нарушение законных прав и интересов личности, способствует формированию негативного общественного мнения о деятельности полиции и снижению уровня доверия граждан к ее деятельности. Поэтому на протяжении последних лет принципиальная позиция руководства МВД России состоит в том, чтобы максимально объективно отражать официальную статистику о количестве совершаемых в России преступлений и обеспечить строгое соблюдение учетно-регистраци-онной дисциплины в органах внутренних дел. В Директивах МВД России, устанавливающих приоритетные направления деятельности органов внутренних дел, неоднократно указывалось на необходимость укрепления учетно-регистра-ционной дисциплины как основного фактора, определяющего уровень доверия населения к органам правопорядка.
Вместе с тем число фактов нарушений учет-но-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России по-прежнему остается высоким, и подразделения территориальных органов МВД России на транспорте здесь не являются исключением.
Так, по данным ГУТ МВД России, в 2019 году число нарушений учетно-регистрационной дисциплины, допущенных сотрудниками этих подразделений, возросло на 12,3% и составило 16651 факт1.
С одной стороны, это говорит о следовании принципиальной позиции ведомства по объективному отражению и рассмотрению таких нарушений, допущенных сотрудниками, с другой - о том, что необходимо искать пути повышения эффективности контроля за состоянием учетно-регистрационной дисциплины.
При этом нельзя не отметить проблем, снижающих эффективность деятельности территориальных органов МВД России в этом направлении. И одной из наиболее важных является проблема недостаточной нормативно-правовой урегулированности данного вида деятельности.
Сам термин «учетно-регистрационная дисциплина» является устоявшимся и широко используется в нормативных правовых документах отечественных правоохранительных органов. Например, приказ МВД России от 26 ок-
1 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
тября 2017 г. № 808 «Об утверждении Типового положения о штабе территориального органа Министерства внутренних дел Российской Фе-дерации»2 в качестве основных функций штаба определяет участие в соответствии с компетенцией в осуществлении контроля за состоянием учетно-регистрационной дисциплины в территориальном органе МВД России, в подчиненных территориальных органах МВД России на районном уровне.
В целях осуществления этих полномочий штаб имеет право участвовать в установленном порядке в проведении в территориальном органе МВД России, подчиненных территориальных органах МВД России на районном уровне проверок соблюдения учетно-регистра-ционной дисциплины, а начальник штаба полномочен вносить руководителю (начальнику) территориального органа МВД России предложения об устранении выявленных в ходе проведения проверок соблюдения учетно-ре-гистрационной дисциплины нарушений.
Приказ МВД России от 26 октября 2018 г. № 707 «Об утверждении основных направлений деятельности штаба территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации» детализирует деятельность штабов по направлению участия в осуществлении контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины. Вместе с тем оба эти нормативных правовых акта не дают четкого определения понятия учетно-регистраци-онной дисциплины.
Не дает однозначного ответа на этот вопрос и приказ МВД России от 29 августа 2014 г. № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях»3, который в своих положениях отразил ряд важных моментов, касающихся организации контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины.
Так, данным приказом установлена персональная ответственность руководителя (началь-
2 Об утверждении Типового положения о штабе территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 26 октября 2017 г. № 808 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.03.2020).
3 Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистра-
ции и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 08.03.2020).
ника) территориального органа МВД России за соблюдение законности при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях.
Также Инструкция наделяет полномочиями в данной сфере иных должностных лиц органов внутренних дел, в частности оперативного дежурного, и регламентирует порядок деятельности комиссии, создаваемой в территориальных органах МВД России для проведения сверок полноты регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях.
Однако цельного нормативного правового акта, определяющего понятие учетно-регистра-ционной дисциплины и перечня действий, подпадающих под ее нарушение, пока не принято, что на практике создает определенные трудности в организации контроля за ее соблюдением, а также сложности в проведении проверок по фактам таких нарушений.
О проблемах в организации контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России, в том числе территориальных органах МВД России на транспорте, свидетельствует статистика выявленных нарушений. Так, в 2019 году наблюдался рост на 84,7% выявленных укрытых от регистрации заявлений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, на 26,7% больше выявлено фактов необоснованного приобщения заявлений (сообщений) к материалам номенклатурного дела. На 3,6% больше выявлено укрытых от учета преступлений4. Необходимо еще раз отметить, что это говорит не только о принципиальной позиции руководства территориальных органов МВД России на транспорте по отношению к нарушениям учетно-регистрационной дисциплины, но вместе с тем и о том, что требуется принятие дополнительных мер, направленных на усиление контроля за ее соблюдением.
Векторы направления этой деятельности заданы совместным приказом Генпрокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России №119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26 марта 2014 г. «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении со-
4 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
общений о преступлениях»5, который дает ряд конкретных указаний начальникам органов (подразделений) дознания и руководителям следственных органов.
Так, например, в целях обеспечения всесторонности, полноты и объективности проверок сообщений о преступлениях и своевременного принятия соответствующих закону решений им предписывается:
1) организовать систематический упреждающий процессуальный контроль за их проведением до истечения предусмотренного статьей 144 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) срока;
2) изучать находящиеся на рассмотрении у подчиненных сотрудников материалы проверок до принятия по ним процессуальных решений, в случае необходимости давать письменные указания о проведении конкретных проверочных действий в целях установления обстоятельств, имеющих значение для вынесения законных, обоснованных и мотивированных постановлений;
3) принимать исчерпывающие меры к надлежащей организации проверок сообщений о преступлениях и вынесению по ним процессуальных решений не позднее установленных законом сроков.
Также, что особенно важно, продление срока проверки до 10 суток в порядке, предусмотренном частью третьей статьи 144 УПК РФ, где предписано осуществлять при наличии фактических обстоятельств, препятствующих принятию процессуального решения в срок не позднее 3 суток со дня поступления сообщения о преступлении.
Сегодня, как показывает практика, большинство решений по сообщениям о преступлениях и административных правонарушениях принимается в срок, превышающий 3 суток на основании соответствующих ходатайств, которые, как правило, не имеют достаточной мотивировки, что, по сути, также можно расценивать как нарушение учетно-регистрационной дисциплины.
Значение оперативного реагирования на сообщения о преступлениях определяется такими важными обстоятельствами, как возможность быстрого раскрытия преступлений, предупреждающего дальнейшую преступную деятельность задержанных лиц, а также экономия сил
5 Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях: приказ Генпрокуратуры России № 147, МВД России № 209, ФСБ России № 187, СК России № 23, ФСКН России № 119, ФТС России № 596, ФСИН России № 149, Минобороны России № 196, ФССП России № 110, МЧС России № 154 от 26.03.2014 [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 08.03.2020).
и средств органа внутренних дел. В условиях функционирования транспортного комплекса повышение оперативности такого реагирования особенно важно, что определяется рядом обстоятельств, таких как высокая динамика процессов перемещения граждан, значительная протяженность территории, необходимость организации внутриведомственного и межведомственного взаимодействия.
В настоящее время руководство МВД России ставит перед территориальными органами на транспорте ряд перспективных задач, касающихся повышения эффективности раскрытия преступлений, снижения уровня преступлений, совершаемых в общественных местах, обеспечения безопасности и охраны правопорядка на объектах транспорта. Во многом реализация этих задач будет зависеть именно от того, насколько в работе будут соблюдены требования учетно-регистрационной дисциплины.
Особо необходимо остановиться на проблеме борьбы с укрытием преступлений от учета, которое является одним из наиболее грубых нарушений учетно-регистрационной дисциплины.
К сожалению, в территориальных органах МВД России на транспорте количество укрытых преступлений в 2019 году остается значительным и составляет 2357 фактов, при этом показывает тенденцию к росту на 3,6%6.
Необходимо отметить, что термин «укрытие преступлений» сегодня активно употребляется в нормативных правовых актах и в юридической литературе. Вместе с тем законодательное определение этого понятия не дано ни в одном нормативном правовом документе, имеются только формулировки, предлагаемые отечественными учеными. Так, В. Азаров и В. Константинов полагают, что «под укрытием преступлений следует понимать незаконные действия (бездействие) должностных лиц органов внутренних дел, состоящие в непринятии по информации о преступлении установленных уголовно-процессуальным законом мер и решений, а также в неотражении сведений о преступлении в официальной статистике» [1, с. 20].
Таким образом, укрытие преступлений от учета рассматривается в двух формах - прямое укрытие путем нерегистрации и укрытие путем незаконного отказа в возбуждении уголовного дела.
Что касается прямого укрытия путем нерегистрации, то, по данным ГУТ МВД России, в 2019 году в территориальных органах МВД России на транспорте выявлено 99 таких актов7. Данные
6 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
7 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
нарушения, как правило, допускаются сотрудниками дежурных частей, а также иных подразделений территориальных органов МВД России в случаях обращения к ним граждан напрямую. В целях выявления и своевременного устранения причин и условий укрытия преступлений от учета таким способом необходимо активизировать работу комиссий по сверке полноты регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях в территориальных органах МВД России на транспорте.
Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела традиционно рассматривается как способ сокрытия от учета преступлений, расследование которых представляется неперспективным, особенно при совершении преступлений в условиях неочевидности.
В 2019 году в территориальных органах МВД России на транспорте выявлено 2040 фактов необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела8.
Нередко принятию незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела предшествует фальсификация материалов проверок, т.е. сознательное изменение смыслового содержания полученной информации о совершенном преступлении. Также необходимо отметить, что укрытие преступлений от учета возможно не только при принятии решения об отказе в возбуждении уголовного дела, но и при возбуждении уголовного дела о менее тяжком преступлении; при возбуждении одного уголовного дела по фактам совершения нескольких преступлений. Последнее чаще всего имеет место при посягательстве на различные объекты или предметы преступления.
Для стадии возбуждения уголовного дела присущи не только сокрытие преступлений от учета, но и иное искажение данных о преступлениях путем учета «излишних» отдельных эпизодов продолжаемого либо длящегося преступления, необоснованного возбуждения уголовных дел по «рейтинговым» составам, характеризующим эффективность деятельности того или иного правоохранительного органа или его подразделения [2, с. 16].
Из опубликованных материалов практики прокурорского надзора следует, что почти во всех российских регионах существенно занижаются данные о рецидивной преступности, о преступлениях, совершенных в состоянии алкогольного опьянения.
Распространены факты представления недостоверных сведений о квалификации преступления, преступлениях, совершенных организованными группами, размере причиненного и
8 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
возмещенного ущерба, участии оперативных подразделений в раскрытии преступлений, а также фальсификации учетных документов [2, с. 18].
Направления противодействия этому негативному явлению определил совместный приказ «Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью процессуальных действий и принимаемых решений об отказе в возбуждении уголовного дела при разрешении сообщений о преступлениях», который обязал начальников органов (подразделений) дознания и руководителей следственных органов, проверяя законность и обоснованность постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, тщательно изучать материалы всех проверок сообщений о преступлениях, устанавливать полноту и своевременность их проведения. В необходимых случаях лично получать объяснения от заинтересованных лиц и специалистов, а равно заявителей, изменивших свою первоначальную позицию, с приобщением результатов опросов к материалам проверок.
Думается, что строгое следование этим предписаниям в полном объеме послужит укреплению законности и учетно-регистраци-онной дисциплины в территориальных органах МВД России на транспорте.
Вместе с тем с учетом повышенной социально-правовой значимости рассматриваемой сферы деятельности органов внутренних дел сегодня высказывается мнение о необходимости в целях единообразного понимания правоприменительными органами категории «укрытое преступление» ввести в УПК РФ, а также в приказ «О едином учете преступлений»1 нормы, устанавливающие ее четкое определение, а также способы укрытия.
Хотелось бы отметить, что, конечно, сегодня большинство следователей, дознавателей, оперативных сотрудников подразделений территориальных органов МВД России на транспорте работают на совесть и не допускают в своей работе нарушений закона, волокиты и безынициативности, вместе с тем за нарушения учетно-регистрационной дисциплины в 2019 году привлечено к дисциплинарной ответственности 939 сотрудников2. Поэто-
1 Приказ Генпрокуратуры России N 39, МВД России N 1070, МЧС России N 1021, Минюста России N 253, ФСБ России N 780, Минэкономразвития России N 353, ФСКН России N 399 от 29.12.2005 (ред. от 20.02.2014) «О едином учете преступлений» (вместе с «Типовым положением о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положением о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений», «Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных документов» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
2 Аналитические материалы ГУТ МВД России за 2019 год.
му важно отметить также субъективные факторы, отрицательно влияющие на состояние учетно-ре-гистрационной дисциплины, поскольку зачастую факты ее нарушений допускаются молодыми сотрудниками по причине отсутствия необходимых знаний, опыта, умения рационально спланировать служебную деятельность.
С учетом этих обстоятельств в образовательных организациях МВД России с позиций междисциплинарного характера предмета учетно-ре-гистрационной работы вопросы, касающиеся данного вида деятельности, рассматриваются при изучении таких учебных дисциплин, как «Основы управления в ОВД», «Административная деятельность полиции», «Уголовно-процессуальное право», «Правовая статистика» и другие. Кроме того, повышению уровня соблюдения требований учетно-регистрационной дисциплины молодых сотрудников способствует проведение обучающих семинаров и круглых столов по проблемам соблюдения учетно-регистрационной дисциплины с привлечением руководства территориальных органов МВД России и представителей органов прокуратуры.
В заключение необходимо еще раз отметить, что вопросы совершенствования организации контроля за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России напрямую зависят, прежде всего, от правового регулирования этой деятельности, в частности ,правовой регламентации самого понятия «учет-но-регистрационная дисциплина», а также понятия «укрытие преступления от учета», способов такого укрытия, методик выявления укрытых преступлений и перечня субъектов ответственности за такие правонарушения. Вместе с тем уполномоченные должностные лица сегодня должны неуклонно следовать предписаниям действующих нормативных правовых актов по вопросам, касающимся учетно-регистрационной дисциплины, в том числе - межведомственного характера.
Прием, учет, регистрация и проверка заявлений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях являются начальным этапом в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Своевременное и правильное исполнение требований нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок приема, учета и разрешения заявлений и сообщений о преступлениях, обеспечивает не только быстрое и полное раскрытие преступления, но и является гарантией соблюдения прав и свобод граждан, и, как следствие - формированием положительного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел.
- Литература -
1. Азаров В.А., Константинов В.В. Понятие укрытия сотрудниками органов внутренних дел преступлений от учета // Научный вестник Омской Академии МВД России. 2013. № 4 (51). С. 15-20.
2. Тетерина О.А. Основы методики проверки исполнения законов при учете преступлений // Законность. 2014. № 7. С. 15-20.
= References =
1. Azarov V.A., Konstantinov V.V. Ponyatie ukrytiya sotrudnikami organov vnutrennih del prestuplenij ot ucheta // Nauchnyj vestnik Omskoj Akademii MVD Rossii. 2013. № 4 (51). S. 15-20.
2. Teterina O.A. Osnovy metodiki proverki ispolneniya zakonov pri uchete prestuplenij // Zakonnost'. 2014. № 7. S. 15-20.
(статья сдана в редакцию 02.09.2020)
