ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНФИГУРАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

УДК 342

DOI: 10.31249/rgpravo/2021.02.02

МОЛОКАЕВА О.Х.1 ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНФИГУРАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ. (Обзор).

Аннотация. Рассматриваются взгляды ученых на трансформацию публичной власти в Российской Федерации. Анализируются проводимые конституционные преобразования и модернизация конфигурации публичной власти.

Ключевые слова: Российская Федерация; Конституция РФ; публичная власть; государственная власть; местное самоуправление; суверенитет; конституционная реформа; поправки.

MOLOKAEVA O.H. Ways to improve the configuration of public power in the Russian Federation in the light of constitutional reform. (Review).

Abstract. The views of scientists on the transformation of public power in the Russian Federation are considered. The article analyzes the ongoing constitutional changes and modernization of the configuration of public power.

Keywords: Russian Federation; Constitution RF; public power; state power; local self-government; sovereignty; constitutional reform; amendments.

До 2020 г. имелся лишь доктринальный подход к пониманию состава и организации публичной власти, нормативного закрепления она не имела. Новеллой стало введение в Конституцию РФ категории «публичная власть», провозглашение принципа единства публичной власти и вхождения в ее состав органов госу-

1 Молокаева О.Х., научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, доцент кафедры конституционного права им. Н.В. Витрука РГУП, кандидат юридических наук.

дарственной власти и органов местного самоуправления (ст. 132) [8, с. 19]. В обзоре представлены взгляды ученых на изменение конфигурации публичной власти в Российской Федерации в свете конституционной реформы.

С.А. Авакьян, завкафедрой конституционного и муниципального права МГУ имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор в интервью «Слово "власть" не должно пугать» [1] подчеркнул, что Президент РФ избрал такую форму изменений, которая не предполагает запуск механизма пересмотра Конституции РФ. Идею ее реформирования удалось реализовать и без внесения изменений в гл. 1, 2 и 9. Однако возник вопрос: как можно внести понятие единой публичной власти, не затронув ст. 3 Конституции РФ, устанавливающей, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ?

На заседаниях рабочей группы обсуждали необходимость учета в поправках к Конституции РФ положения, что власть, исходящая от народа, и есть основа единой публичной власти, которую он реализует в определенных формах и при содействии гражданского общества. Власть осуществляется не только в рамках государства и на уровне местного самоуправления, но и в обществе (к этому есть прямые отсылки в гл. 1 Конституции РФ), поэтому было важно подчеркнуть роль гражданского общества. Тем не менее поскольку ст. 3 решили не менять и, хотя мысль о гражданском обществе была закреплена, например, в статье, посвященной Правительству РФ, это было сделано совсем не в том объеме, в котором следовало, считает ученый. Понятие гражданского общества и его роли в демократическом устройстве нашего государства еще ждет своего раскрытия, с тем чтобы, наконец, отразить триаду «государственная власть - местное самоуправление - власть общества» [1, с. 9].

При этом, отмечает С.А. Авакьян, слово «власть» не должно пугать. В первую очередь оно означает управление. Общественная власть - это управление общественными делами. И если в ст. 14 Конституции РФ предусмотрено, что у нас светское государство и что религиозные организации отделены от него, тем самым предполагается, что соответствующая сфера общественной жизни тоже управляется в определенной мере самостоятельно от государственной власти [1, с. 10].

Были и другие аспекты, которые, по его мнению, так и остались не реализованными. Так, в Конституции РФ отсутствует глава, посвященная избирательной системе и избирательным правам. Такую главу, считает С.А. Авакьян, можно было предусмотреть, не внося изменения в основы конституционного строя [1, с. 10].

Интересна позиция ученого и о суперпрезидентском характере формы правления России. Возникает закономерный вопрос: «При таком перевесе полномочий в пользу президента - "не слишком ли много он на себя берет?"» В связи с этим С.А. Авакьян полагает, что с учетом направленности конституционной реформы здесь можно было бы кое от чего отказаться, тем более что отдельные полномочия, которые предусматривают сегодня в Конституции, в реальности уже и так существовали. Как конституционалист автор не совсем понимает, «почему назначение Генерального прокурора было полномочием Совета Федерации, а стало полномочием Президента, и за Советом Федерации осталась лишь консультативная функция. То же и с досрочным прекращением полномочий судей высших судов: у нас ведь сложилась практика, что в прекращении полномочий судьи при предъявлении ему каких-либо обвинений задействованы и судебная система, и Совет Федерации, и Президент. Есть это в законе, так для чего еще и в Конституции писать?» - задает вопрос автор [1, с. 11-12].

Что касается новых полномочий Госдумы и Совета Федерации, то здесь никакого усиления законодательной власти автор не усматривает. Раньше Президент РФ предлагал кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, Государственная Дума согласовывала, и Президент РФ назначал. Теперь Дума кандидатуру утверждает, а не согласовывает. С.А. Авакьян пытается понять, в чем здесь смысл, это что - игра слов? Чем отличается утверждение от согласования, если последнее слово все равно за Президентом РФ, - неясно. Правда, если ранее было написано, что после отказа в утверждении трех кандидатур, представленных Президентом РФ, тот распускает Государственную Думу, то теперь - «может распустить». Но сути это не меняет. Совет Федерации, в свою очередь, -палата, которая, с точки зрения автора, «абсолютно подпадает под термин "номенклатура": там заседают люди, связанные с федеральной и региональной исполнительной властью, сплошь бывшие чиновники. И если в Госдуме звучит критика при обсуждении за-

конопроектов, то в Совете Федерации ее «совсем» нет, как нет связи сенаторов с избирателями: «они не избираются, а назначаются на свои должности, получают хорошие деньги и абсолютно не мотивированы отстаивать интересы населения» [1, с. 12]. Поэтому, по мнению С.А. Авакьяна, «Совет Федерации в системе сдержек и противовесов как не участвовал, так и не участвует, и конституционная реформа тут вряд ли что-то изменила» [там же]. Профессор считает, что сенаторов должно выбирать население.

Статус Госсовета характеризуется как коллективный помощник Президента РФ, который уполномочен будет обсуждать проекты общегосударственных программ по территориальному, социальному, экономическому развитию и т.д., т.е. это своеобразный мостик между центром и регионами [там же].

По поводу конституционных (уставных) судов субъектов РФ автор предлагает создавать их в федеральных округах [1, с. 14]. Рациональным также видится введение предварительного конституционного нормоконтроля. Однако предоставление возможности инициировать такую процедуру только Президенту, он относится критически и предлагает дать возможность обращаться к Президенту за возбуждением этой процедуры Совету Федерации, Верховному Суду, Правительству и Генеральному прокуратуру РФ [1, с. 15]. Также предлагается расширить объекты конституционного контроля и включить в него акты Пленума и Президиума Верховного Суда РФ, нормативные приказы Генерального прокурора РФ. Кроме того, наделить Конституционный Суд РФ правом воздействовать на органы, ответственные за исполнение решений этого Суда [1, с. 16].

Сопредседатели рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ академик Т.Я. Хаб-риева и доктор юридических наук А.А. Клишас в тематическом комментарии к Закону РФ о поправке к Конституции РФ [7] отмечают, что одна из целей поправок к Конституции РФ состоит в укреплении суверенитета Российского государства, национальной безопасности и повышении доверия населения к институтам публичной власти. Поправки, касающиеся требований к должностным лицам, стандартизируют требования к лицам, замещающим должности в системе публичной власти, исходя из сложившейся право-

применительной практики и задач обеспечения национальной безопасности [7, с. 83].

Авторы обращают внимание на то, что закрепление в Конституции РФ единства системы публичной власти направлено на повышение эффективности ее функционирования, что не меняет конституционную норму ст. 1 2 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, а подчеркивает многообразие форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поправки к Конституции РФ не предполагают, что органы местного самоуправления станут частью единой системы органов государственной власти. Цель изменений - установление более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для этого введена новая обобщающая категория - «публичная власть», а также близкие к ней понятия «система публичной власти» и «единство системы публичной власти». Данные категории и понятия объединят две разновидности публичной власти - государственную и муниципальную [7, с. 209].

Изменения Основного закона страны оцениваются учеными-правоведами как достаточно серьезные преобразования, по своему значению и глубине приближающиеся к конституционной реформе, поскольку, как замечает Т.Я. Хабриева, произошла значительная модификация текста Конституции РФ:

- расширен ценностный каталог Основного закона, в нем более точно отражены исторические истоки, духовные традиции и собственные идеалы российского общества;

- модернизирована системы социальных прав граждан и юридических гарантий этих прав;

- трансформированы в определенной степени формы государства;

- создана своеобразная, соответствующая национальным потребностям настройка государственного механизма и осуществления публичной власти, а также технологических процессов формирования и осуществления государственной политики; установление новых параметров порядка функционирования системы публичного управления;

- изменена дихотомия национальной правовой системы, предусмотренная Конституцией РФ (без изменения ее главного принципа), соотношения ее открытости и защищенности от внешнего воздействия, в том числе посредством встраивания в Конституцию уже апробированной благодаря деятельности Конституционного Суда РФ формулы соразмерности универсальных, наднациональных и национальных правовых ценностей, принципов и норм;

- признано фактически сложившееся общее президентское руководство системой исполнительной власти. Одновременно уточнен механизм разделения законодательной и исполнительной власти [6, с. 408-409].

Внесение изменений в Конституцию РФ позволит совершенствовать механизмы публичной власти. Россия вырабатывает свою национальную модель конституции, соответствующую отечественному менталитету и новым требованиям государственной безопасности страны. Она, подчеркивает Т.Я. Хабриева, точнее отражает государственно гражданскую идентичность России, ее социокультурные основы и политико-правовые идеалы [6, с. 412].

Высказываются и другие точки зрения. По мнению доктора юридических наук А.Н. Черткова, в Конституции РФ не отражена власть гражданского общества, или общественная власть. Вопросы гражданского общества, считает он, могли бы регулироваться путем введения новой главы в Конституцию РФ, и это способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. «Публичная власть - не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и с его участием. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике» [8, с. 21].

Все подсистемы, компоненты и элементы публичной власти, по мнению А.Н. Черткова, могут и должны конкурировать в целях обеспечения прав и законных интересов человека и общества [8, с. 22].

Скептически относятся некоторые ученые к введению в Конституцию РФ положения об ограничении замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государ-

ственной и муниципальной службы, связанных с наличием гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. По мнению докторов юридических наук Е.Ю. Киреева, Л.А. Нудненко и Л.А. Тхабисимова, такое нововведение не обеспечит «национализацию элит», поскольку закон не предусматривает ограничение для членов семей перечисленных должностных лиц. Без этого поправка теряет смысл [4, с. 37].

Вызывает сомнение у авторов поправка о делегировании Государственному Совету определения основных направлений внутренней и внешней политики. Данная новелла - п. «е 5» в ст. 83 Конституции РФ - не согласуется с ее ч. 3 ст. 80, которая относит это полномочие к компетенции Президента РФ. Исследователи полагают, что приоритет в формировании основных направлений внутренней и внешней политики должен принадлежать Федеральному Собранию в сотрудничестве с Президентом РФ [4, с. 40].

Анализ современных конституционных преобразований, предпринятый доктором юридических наук А.В. Безруковым, позволил ему выделить следующие основные тенденции конституционного развития страны:

1) укрепление государственного единства и территориальной целостности Российского государства в переплетении с социально ориентированными положениями Конституции РФ;

2) введение категории «единство публичной власти», отражающей сближение государственной и муниципальной власти;

3) изменение (перераспределение, расширение, урезание) полномочий многих федеральных органов государственной власти [2, с. 5];

4) сужение конституционно установленной роли Председателя Правительства РФ, он уже не определяет основные направления его деятельности. Кроме того, теперь Председатель Правительства несет персональную ответственность перед Президентом РФ за осуществление возложенных на Правительство РФ полномочий (ст. 113 Конституции РФ) [там же]. А.В. Безруков считает, что такое перераспределение полномочий вряд ли пошло в пользу Правительства РФ [2, с. 8].

Оценивая в целом анализируемый пакет конституционных поправок к Конституции РФ, А.В. Безруков отмечает их позитивное начало в том, что многие положения Конституции РФ стали консолидированны и согласованны, в определенной мере повысилось технико-юридическое качество Конституции РФ, намечена позитивная тенденция в развитии исходных конституционных ценностей в положениях гл. 3-8. Однако избежать некоторых «перегибов», в том числе в балансировке полномочий между федеральными органами государственной власти, не удалось [2, с. 9].

Надо сказать, что вопросы функционирования публичной власти всегда находились в центре внимания ученых. Заметным событием стал выход в свет в 2020 г. двух монографий, подготовленных ведущими научными учреждениями страны. Одна из них -«Институты публичной власти в условиях глобализации» [3], хотя и не касается последних конституционных поправок к Основному закону России, однако научное исследование эволюции понимания и осуществления публичной власти в современных условиях (гл. 1 ), новых тенденций в организации и функционировании органов публичной власти (гл. 2), национальных поисков институциональных ответов на вызовы современности (гл. 3) в связи с новой конфигурацией публичной власти в Конституции РФ представляет особый интерес. В этой работе подчеркивается, что под воздействием глобализации видоизменяются полномочия и формы деятельности законодательных органов, по-новому оценивается их роль в системе органов публичной власти [3, с. 89]. Во многих странах идут процессы реформирования парламентов, направленные на оптимизацию их деятельности, превращение данных органов в более открытые и эффективные институты. Анализ показывает, что успешные реформы способствуют повышению доверия к представительным органам. Например, одной из инноваций в парламентской деятельности в Финляндии является создание Комитета будущего, который в отличие от других постоянных комитетов парламента не занимается рассмотрением законопроектов. В его состав входят 17 депутатов, представляющих все политические партии. Этот орган исследует перспективы развития страны исходя из интересов общества. В его практике широко используются новые формы участия общественности: гражданские слушания, краудсорсинг [3, с. 95].

Юридическое осмысление инновационных технологий позволяет авторам сделать вывод о том, что право человека на хорошее управление не переродилось при помощи этих технологий в право государства на управление людьми [3, с. 117].

В монографии «Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти» [5] рассматриваются многие актуальные проблемы, в том числе совершенствования федерального законодательства, которое, по мнению авторов, усложняет четкое определение полномочий органов государственной власти субъектов РФ на уровне регионального законодательства и имеет следующие недостатки: 1) фрагментарность регулирования полномочий органов государственной власти либо его полное отсутствие; 2) использование абстрактных, необоснованно пространных формулировок в текстах нормативных правовых актов (особенно в части определения полномочий органов государственной власти); 3) нарушение принципа самостоятельности правового регулирования субъектов РФ, несоблюдение требования «рамочного» регулирования со стороны федеральных органов государственной власти; 4) чрезмерно динамичный, перманентный процесс перераспределения полномочий, вследствие которого субъекты РФ нередко не успевают обновить собственное законодательство, привести его в соответствие с новыми требованиями; 5) закрепление в федеральном законодательстве за субъектами РФ полномочий, по своему содержанию не относящихся к их ведению; 6) установление в законах одних и тех же полномочий за различными органами государственной власти, включая органы государственной власти субъектов РФ, и др. [5, с. 104].

В связи с этим авторы предлагают внести дополнения в Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и закрепить в нем механизм, препятствующий внесению необоснованных изменений в федеральное законодательство по вопросам разграничения полномочий, в частности предусмотреть дополнительные процедуры принятия федеральных законов, предметом регулирования которых являются вопросы разграничения полномочий по предметам совместного ведения, которые предлагается закрепить как в ст. 26.4 указанного Федерального закона, так и в Регламенте Государственной Думы [5, с. 88-89].

Список литературы

1. Авакьян С.А. Слово «власть» не должно пугать // Закон. - 2020. - № 12. -С. 8-16.

2. Безруков А.В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 6. - С. 3-9.

3. Институты публичной власти в условиях глобализации : монография / под ред. Т.А. Васильевой и Н.В. Варламовой. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. -272 с.

4. Киреева Е.Ю., Нудненко Л.А., Тхабисимова Л.А. Тенденции правовой регламентации взаимодействия Президента Российской Федерации с Правительством Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. -2020. - № 10. - С. 37-40.

5. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти : монография / А.Е. Постников, Л.В. Андриченко, А.Е. Пома-занский [и др.]; отв. ред. Л.В. Андриченко, А.Е. Постников. - М. : Ин-т зако-нодат. и сравнит. правоведения при Правительстве РФ : ИНФРА-М, 2020. -237 с.

6. Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в России: В поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. - 2020. - Т. 90, № 5. -С. 403-414.

7. Хабриева Т.Я., Клишас А.А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». - М. : Норма : ИНФРА-М, 2020. - 240 с.

8. Чертков А.Н. Публичная власть : состав, единство и сущность взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 10. - С. 19-23.