CC BY
581
Клюковская Ирина Николаевна
доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой теории и истории государства и права Северо-Кавказского федерального университета
(тел.: +78652330118)
Зикеев Вячеслав Алексеевич
ассистент кафедры теории и истории государства и права Северо-Кавказского федерального университета _(тел.: +78652330118)
Пути совершенствования антикоррупционного законодательства
Авторами определена система антикоррупционного законодательства, включающая репрессивные и нерепрессивные источники права. Рассмотрение уголовного закона как репрессивного антикоррупционного законодательства приводит к выводу о направлениях его совершенствования: устранении определенных пробелов и коллизий норм права, возникающих в процессе имплементации норм международного права в правовую систему современной России. Нормативные правовые акты, закрепляющие предупреждение коррупции, рассмотрены как нерепрессивное антикоррупционное законодательство. Представленные направления развития нерепрессивного антикоррупционного законодательства Российской Федерации рассматриваются как элементы системы криминологического законодательства.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционное законодательство, криминологическое законодательство, антикоррупционная экспертиза.
I.N. Klyukovskaya, Doctor of Law, Professor, Head of the Chair of Theory and History of State and Law of the North Caucasus Federal University; tel.: +78652330118;
V.A. Zikeev, Assistant of the Chair of Theory and History of State and Law of the North Caucasus Federal University; tel.: +78652330118.
Ways of improvement of the anti-corruption legislation
Authors defined the system of the anti-corruption legislation including repressive and not repressive sources of law. Consideration of the criminal law as repressive anti-corruption legislation leads to a conclusion about the directions of its improvement: elimination of certain gaps and collisions of the rules of law arising in the course of implementation of norms of international law in legal system of modern Russia. The normative legal acts fixing the prevention of corruption are considered as the non-repressive anti-corruption legislation. The presented directions of development of not repressive anti-corruption legislation of the Russian Federation are considered as elements of system of the criminological legislation.
Key words: corruption, anticorruption legislation, criminology legislation, anticorruption examination.
Среди правовых средств антикоррупционной политики значительное место занимает правотворчество; оно не только определяет легитимность мер антикоррупционного характера, но и в силу субъективно-объективных причин, возникающих в процессе правотворчества, может, в частности, породить касту «неприкасаемых», «наделенных всей полнотой власти и в то же время не несущих ответственности за свои решения» [1, с. 13].
В настоящее время происходит становление системы антикоррупционного законодательства, однако значительный объем норма-
тивных правовых актов в рассматриваемом предмете правового регулирования вызывает острую критику с точки зрения качества законодательной техники. Для рассмотрения данной проблемы обратимся, прежде всего, к анализу репрессивного и нерепрессивного антикоррупционного законодательства (федерального и регионального уровней).
Центральное место в репрессивном антикоррупционном законодательстве отведено Уголовному кодексу РФ, при этом в настоящее время проблемам совершенствования обозначенного предмета правового регулирования посвящены острые дискуссии ученых в юриди-
197
ческой литературе, где многие вопросы остаются открытыми [2, с. 24-28].
Так, проблемой институционального уровня, препятствующей эффективной борьбе с коррупцией, является то, что, вопреки положениям Конвенции ООН против коррупции, российское законодательство включает широкий спектр субъектов, которые находятся в группе «коррупционного риска». Эти лица обладают правовым иммунитетом, который затрудняет ведение контроля над «законностью их действий, а также усложняет процедуру привлечения к уголовной ответственности» [3, с. 19]. Справедливо замечание А.Г. Кибальника, что тенденцию расширения иммунитетов следует рассматривать в качестве угрозы для принципа равенства граждан перед законом, создания открытого гражданского общества [4, с. 84].
По нашему мнению, необходимо уделить отдельное внимание широко обсуждаемому вопросу последних лет о криминализации незаконного обогащения в соответствии со ст. 20 Конвенции ООН против коррупции. Как известно, Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Россией полностью, без каких-либо изъятий. Однако предписание указанного международного правового акта об обязательной криминализации незаконного обогащения (значительного увеличения активов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать) не выполнено. Краеугольным камнем является вопрос о том, что сама диспозиция предлагаемой для имплементации в отечественный уголовный закон нормы права противоречит презумпции невиновности -одному из базовых конституционных принципов. Подчеркнем, что в названной статье Конвенции ООН содержится условие соблюдения страной - участницей международного договора конституции и основополагающих принципов своей правовой системы. Тем не менее, дискуссия по данной проблеме зашла так далеко, что авторами начали выдвигаться идеи о введении в законодательный оборот понятия «презумпция виновности» [5]. Однако, на наш взгляд, предписание п. 8 ст. 31 Конвенции ООН против коррупции в нашем государстве реализовано принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который, вопреки мнению ряда ученых, не подменяет саму криминализацию незаконного обогащения.
Из существа определения Конституционного Суда РФ от 15 ноября 2001 г. № 277-О, а также определения Конституционного Суда РФ от 30 сентября 2004 г. № 299-О вытекает, что, поступая на государственную службу, гражданин априори соглашается соблюдать ограничения и не нарушать запреты, связанные с исполнением служебных обязанностей. В указанных случаях установленные законом запреты, если они обусловлены специфическим статусом, который приобретает должностное лицо, не могут рассматриваться как неправомерное ограничение конституционных прав этого лица.
Другим важным инструментом противодействия коррупции должна стать конфискация имущества как обязательный дополнительный вид уголовного наказания, применяемый в отношении лиц, совершивших коррупционное преступление. При этом речь должна идти об изъятии и обращении в пользу государства не только имущества, в отношении которого доказано его «коррупционное происхождение», но также в отношении имущества, которое было приобретено лицом в период времени, исчисляемый с момента совершения доказанного «эпизода» преступной деятельности до момента непосредственного изобличения указанного лица. Данное предложение авторов настоящей статьи должно быть расценено как некоторый консенсус между сторонниками конфискации имущества, добытого преступным путем, и сторонниками полной конфискации имущества, которая применялась в недавнем прошлом в нашей стране в отношении лиц, совершивших отдельные тяжкие или особо тяжкие преступления. Соответствующее решение полностью согласуется с положениями международных конвенций, которые ратифицированы Россией.
Полагаем, что при рассмотрении наисложнейших вопросов имплементации норм международного права в правовую систему России следует учитывать мнение величайшего ученого права Ю.А. Тихомирова, который указывает на неприемлемость избирательного подхода при выполнении международных обязательств [6, с. 70].
Другим направлением совершенствования антикоррупционного законодательства выступает нерепрессивное федеральное и региональное законодательство, здесь речь идет об актах криминологического законодательства, среди которых необходимо, в первую очередь, выделить значительное количество федеральных законов и подзаконных актов.
Анализ действующего антикоррупционного нерепрессивного законодательства показал,
198
что «основным его предметом регулирования являются три института: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и порядок декларирования доходов, расходов и имущественного положения служащих и членов их семей» [7, с. 146].
Рассмотрим некоторые перспективы развития нерепрессивного антикоррупционного законодательства Российской Федерации как элемента системы криминологического законодательства.
Во-первых, серьезное предложение выдвигают криминологи, которые говорят о необходимости установления в законе обязанности должностных лиц сообщать о ставших известным им фактах коррупционной деятельности своих коллег и руководства. Подобным образом новаторы предлагают разбить «круговую поруку» в структурах власти [8, с. 17]. Данное требование корреспондировало бы предписанию п. 4 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции. Статья 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливает обязанность должностных лиц уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, непосредственно адресованных им самим. По нашему мнению, необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в данную норму, установив также указанную выше обязанность должностного лица об уведомлении представителя нанимателя (работодателя) о ставших известных фактах обращения каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений иных должностных лиц в связи с осуществлением ими своих полномочий. Кроме того, обязанность проверки указанных фактов, а в случае их подтверждения - обязанность уведомления о них органов прокуратуры или других государственных органов необходимо возложить на представителя нанимателя (работодателя).
Во-вторых, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определил в ст. 6 меры противодействия коррупции. В первую очередь среди основных мер профилактики коррупции законодатель закрепил формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Это объясняется тем, что противодействие коррупции останется декларацией о намерениях, если не будет учитывать феномен правосознания субъектов органов государственной власти (законодательных, исполнительных, судебных), а также уровень правосознания от-
дельных социальных групп и личности. В связи с этим процесс формирования антикоррупционного правосознания должен осуществляться при тесном взаимодействии пригодных элементов: юридического просвещения, правового воспитания и правового образования, т. е. соответствующей правовой культуры.
Данная мера профилактики коррупции находит свое закрепление и на региональном уровне: например, п. 3 ст. 2 Закона Ставропольского края от 4 мая 2009 г. № 25-кз «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» предусматривает в качестве одной из мер предупреждения коррупции антикоррупционное образование и пропаганду.
Однако данные предписания могут продолжать оставаться декларативными в связи с тем, что необходимо, как минимум, признать неэффективность многих традиционных подходов к формированию правосознания.
Преодоление обозначенных проблем видится в формировании научно обоснованных неординарных механизмов, технологий воздействия на правосознание субъектов государственной власти и население. При этом среди основных требований противодействия коррупции можно назвать следующие:
обеспечить социально-правовую обоснованность необходимых антикоррупционных мер, воздействуя на позитивную часть правового сознания, включая важнейший компонент последнего - правовую психологию;
содействовать сцеплению правовых решений с реальными интересами и поведением людей, их (решений) действительному воздействию на общественные отношения, социальную психологию, коррупционные ситуации;
способствовать позитивному отношению населения к задачам борьбы с коррупцией, проявляющемуся не только в абстрактном одобрении, но и в социальной готовности включить антикоррупционные решения в мотивацию индивидуального и группового поведения, участвовать в антикоррупционной деятельности [9, с. 178].
В-третьих, чрезвычайно важным механизмом противодействия коррупции, самостоятельным институтом государственной антикоррупционной политики, заслуживающим регламентации на уровне федерального законодательства, является мониторинг. Возвращаясь к правотворчеству Ставропольского края, отметим, что в п. 2 ч. 2 ст. 5.1 Закона Ставропольского края от 4 мая 2009 г. № 25-кз «О противодействии коррупции в Ставропольском крае» установлена необходимость проведения мониторинга
199
законодательства путем оценки эффективности применения нормативных правовых актов по предупреждению коррупционных правонарушений. В данном контексте необходимо, на наш взгляд, дополнить ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции» п. 2.2, отразив в нем мониторинг и оценку антикоррупционного воздействия нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции в качестве одной из мер профилактики коррупционной преступности.
В-четвертых, перспективным направлением развития антикоррупционного законодательства, согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2014-2015 годы, утвержденному Указом Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226, является развитие регионального антикоррупционного законодательства.
Статья 72 Конституции РФ включает целый ряд вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На наш взгляд, с точки зрения осуществления эффективной антикоррупционной политики в регионах необходимо продолжать формировать антикоррупционную нормативную базу в рамках следующих направлений: обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления; осуществление гласной региональной кадровой политики.
При совершенствовании антикоррупционного законодательства на региональном уровне необходимо обратить внимание на следующее.
Региональное законодательство призвано определить особенности правового поля с целью адекватного воздействия на проявления коррупции. Для определения конкретных методов антикоррупционного воздействия и создания нормативно-правовой базы исследуются факторы «коррупционных рисков», устанавливаются специфические причины и условия коррупции.
Региональное законодательство не свободно от пробелов и коллизий норм права антикоррупционного законодательства, которые следует устранять. Например, пробелом правового поля на региональном (муниципальном) уровне следует признать отсутствие нормативного закрепления обязательного письменного уведомления лиц, участвующих в конкурсе на замещение должности государственной (муниципальной) службы, о распространении на государственных (муниципальных) служащих отдельных ограничений и запретов, установленных законом.
Другим примером несовершенства законодательства может служить ч. 5 ст. 4 Закона Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае», которая содержит положение, согласно которому решение о проведении антикоррупционной экспертизы действующих нормативных правовых актов губернатора Ставропольского края принимается губернатором Ставропольского края, что вызывает обоснованные опасения с точки зрения коррупциогенного потенциала указанной нормы.
Кроме того, указанный Закон Ставропольского края необходимо дополнить следующим: определить круг субъектов антикоррупционной деятельности; установить порядок отчетности указанных субъектов; наделить полномочиями по реализации антикоррупционной политики в сфере противодействия коррупции в Ставропольском крае конкретный орган исполнительной власти; регламентировать сферы компетенции данного органа власти в области осуществления антикоррупционной политики.
Важно обеспечить на региональном уровне формирование подзаконного регулирования процедур и механизмов антикоррупционного воздействия (проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; создание общедоступных информационных ресурсов, содержащих данные о заключениях антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; мониторинг реализации антикоррупционных предписаний; взаимодействие с институтами гражданского общества в сфере антикоррупционной деятельности и т.д.). Все это станет основанием для регламентации порядка реализации основных мер по предупреждению коррупционных правонарушений в Ставропольском крае, определенных в ст. 2 Закона Ставропольского края «О противодействии коррупции в Ставропольском крае».
Необходимо активизировать антикоррупционное нормотворчество на муниципальном уровне. Статья 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в пределах своих полномочий. Поэтому антикоррупционное регулирование должно осуществляться муниципалитетами. При этом очень важно, чтобы сохранялась последовательность нормативного антикоррупционного регулирования. Основная его роль на местном уровне состоит в детализации положений федерального и регионального антикоррупционного законодательства, а также в установлении субординационной взаимосвя-
200
зи различных по юридической силе нормативных предписаний в сфере противодействия коррупции.
Таким образом, если задачей развития федерального антикоррупционного законодательства является интеграция предмета правового регулирования, унификация и систематизация нормативной базы, то региональное законодательство должно идти по пути дифференциа-
1. Клюковская И.Н., Мелекаев Р.К. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как форма реализации антикоррупционной политики. М., 2015.
2. Авдеев В.А., Авдеева О.А. Государственная политика РФ в сфере противодействия преступлениям коррупционной направленности // Рос. юстиция. 2015. № 5.
3. Козлов Т.Л. Белая книга о противодействии коррупции. М., 2011.
4. Кибальник А. Г. Иммунитеты в уголовном праве. Ставрополь, 1999.
5. Лут С. С. Некоторые вопросы, касающиеся совершенствования антикоррупционного законодательства России. URL: www.juristlib. ru/book_8428.html
6. Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.
7. Фадеев А. В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование. М., 2012.
8. Багмет М.А. Противодействие коррупции в полиции (криминологическое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
9. Клюковская И.Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики. 2-е изд. Ставрополь, 2004.
ции нормативных предписаний с определением особенностей общественных отношений, складывающихся на территории конкретного субъекта Российской Федерации.
Сформулированные предложения, по нашему мнению, являются обязательным условием успешной антикоррупционной политики современной России.
1. Klyukovskaya I.N., Melekaev R.K. Corruptibility expert review of normative legal acts as a form of implementation of anticorruption policies. Moscow, 2015.
2. Avdeev V.A., Avdeyeva O.A. State policy of the Russian Federation in the sphere of counteraction to corruption offences // Russian justice. 2015. № 5.
3. Kozlov T.L. White book on interaction against corruption. Moscow, 2011.
4. Kibalnik A.G. Immunities in criminal law. Stavropol, 1999.
5. Lut S.S. Some issues related to improvement of anti-corruption legislation in Russia. URL: www. juristlib.ru/book_8428.html
6. Tikhomirov Yu.A. State: continuity and innovation. Moscow, 2011.
7. Fadeev A.V. Anticorruption legislation of Russia and foreign countries: criminological research. Moscow, 2012.
8. Bagmet M.A. Interaction against corruption in the police force (criminological research): auth. abstr.... Master of Law. Moscow, 2014.
9. Klyukovskaya I.N. Theoretical bases of criminological studies for anti-corruption policies. 2nd ed. Stavropol, 2004.
201
