CC BY
215
УДК 340.112
Толкачев Константин Борисович Konstantin B. Tolkachev
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, председатель Государственного Собрания
Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан (450008, Республика Башкортостан, Уфа, ул. Заки Валиди, 46)
doctor of sciences (law), professor, honored lawyer of the Russian Federation, chairman of the State Assembly
The State Assembly — the Kurultay of the Republic of Bashkortostan (46 Zaki Validi st., Ufa, Republic of Bashkortostan, 450008, Russia)
E-mail: gskrb@bashkortostan.ru
Антикоррупционное право и теоретико-правовые вопросы систематизации антикоррупционного законодательства Российской Федерации
Anticorruption law and theoretical and legal issues of systematization of the anticorruption legislation of the Russian Federation
В статье рассматриваются различные мнения российских ученых о возможности выделения в структуре правовой системы комплексной отрасли права — антикоррупционного права. Автор отстаивает позиции о правомерности и обоснованности институционализации антикоррупционного права в структуре отечественной правовой системы и обосновывает необходимость этого результатами проведенных в 2016—2017 годах мониторингов о ходе реализации федерального антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации.
Ключевые слова: система права, система законодательства, антикоррупционное право, антикоррупционное законодательство, комплексная отрасль права, мониторинг хода реализации федерального антикоррупционного законодательства.
The article examines different opinions of Russian scientists on the possibility of distinguishing a complex branch of law — anticorruption law in the legal system. The author supports the legitimacy and validity of the institutionalization of anticorruption law in the structure of the domestic legal system as well as justifies the need for such institutionalization by the monitoring results of the implementation of federal anticorruption legislation in the Russian Federation subjects in 2016—2017.
Keywords: system of law, system of legislation, anticorruption law, anti-corruption legislation, complex branch of law, monitoring of implementation of federal anticorruption legislation.
Проблема борьбы с коррупцией относится к числу наиболее злободневных проблем современной России, которая активно обсуждается не только представителями юридической науки и юридической публицистики, но и социологами, политологами, философами, экономистами.
Все сходятся в том, что коррупция представляет угрозу национальной безопасности России, являясь одним из барьеров, препятствующих развитию российского общества и государства, решению задач модернизации экономики, совершенствованию системы государственного
и муниципального управления. Специалисты признают, что борьба с ней должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем до воспитания в гражданах нетерпимости к любым, в том числе бытовым, проявлениям этого негативного явления.
Несомненно, что коррупция порождается общественными явлениями: политической нестабильностью, экономическими трудностями, деградацией морали, ослаблением системы социального контроля. Данная проблема акту-
© Толкачев К.Б., 2017
ализируется, когда коррупция начинает активно воздействовать на происходящие общественные процессы и необходимость борьбы с ней осознается гражданами, органами государственной власти и институтами гражданского общества. Начинают звучать призывы объявить «крестовый поход» против коррупции, активизировать антикоррупционную политику государства, совершенствовать антикоррупционное законодательство.
Вместе с тем, любое национальное антикоррупционное законодательство, как правило, является лишь внешним отражением происходящих социальных процессов, реакцией институтов государственности на существующую объективную реальность, обусловленной стремлением изменить положение дел. Те или иные дефекты правовой системы являются только одним из факторов, способствующих существованию данного явления. Недостаток правового регулирования общественных отношений, неопределенность установленных законодательных норм и правовые коллизии могут быть предпосылкой для развития коррупции, поскольку в этом случае законодательство не способно оперативно и в должной степени эффективно реагировать на проявления коррупции, устранять причины этого зла. Но собственно правовые средства здесь вторичны. Только преобразовывая всю систему общественных отношений, социальную практику, совокупность экономических, социальных, духовных и иных факторов, право способно воздействовать на коррупцию, ее масштабы и значимость.
В настоящее время практически все государства мира имеют собственное национальное антикоррупционное законодательство, определяемое как спецификой существующих условий, так и осуществляемой государственной политикой. В основе их лежат международные стандарты и нормы, определяемые актами международного права. Так, на VIII Конгрессе ООН, посвященном предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27.08—07.09.1990), была принята резолюция о коррупции в органах государственной власти, в которой рекомендовалось разработать документ. Итогом данной работы стало принятие Генеральной Ассамблеей ООН в ее резолюции 51/59 от 12 декабря 1996 года Кодекса поведения государственных должностных лиц. В октябре 2003 года была принята Конвенция ООН против коррупции, ратифицированная большинством государств — членов ООН, в том числе и Россией, в 2006 году. Имплементация в отече-
ственное право положений международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в сфере противодействия коррупции, стала значимым фактором формирования российского антикоррупционного законодательства.
Следует отметить, что международное законодательство по-разному влияет на развитие антикоррупционного законодательства различных стран. Минимально оно отражается на странах со сложившейся стабильной правовой системой, в которой уже заложены правовые механизмы, применение которых дает возможность эффективно бороться с коррупцией во всех ее проявлениях. В государствах транзитивного типа (правовые системы находятся в состоянии модернизации) международное законодательство составляет основу формируемой антикоррупционной политики, к таким государствам относится и Российская Федерация.
В России за последние годы создана уникальная, не имеющая аналогов в мире законодательная база по противодействию коррупции. При этом нормы антикоррупционного законодательства не носят «спящий» характер и уже привели к существенному переформатированию всех звеньев системы властных отношений. Практика реализации антикоррупционного законодательства России последних лет уже показала свою высокую эффективность.
Формирование российского антикоррупционного законодательства было начато в начале 90-х годов XX века. Однако знаковым моментом в становлении правового порядка в этой сфере стало принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором систематизированно изложены основные принципы и направления борьбы с коррупцией в нашем государстве.
В настоящее время антикоррупционные нормы, помимо базового Федерального закона «О противодействии коррупции», содержатся более чем в двухстах федеральных нормативных актах, не говоря о региональных и муниципальных правовых документах.
Поскольку противодействие коррупции в России осуществляется по решению органов государственной власти, опирающихся на поддержку большинства граждан, осознающих необходимость искоренения этого социального зла, в юридической литературе встречаются попытки ввести в оборот категорию «антикоррупционный правопорядок». Под ним понимается объединенная общими нормами антикоррупционного законодательства правовая категория, в которой определены правовые принципы,
нормативно-правовые предписания, эффективность установленного правового порядка в сфере противодействия коррупции в соотношении к современной России [1, с. 134].
В связи с развитием антикоррупционного законодательства в последние годы неоднократно ставится вопрос о возможности и необходимости выделения в системе законодательства Российской Федерации новой отрасли антикоррупционного права.
В частности, в монографии А.Г. Лахмана достаточно детально обосновывается необходимость ее институционализации. Автор отмечает, что «система принятых и действующих к настоящему времени законодательных и подзаконных актов федерального и регионального уровня, муниципальных актов по противодействию коррупции, наличие системообразующего закона «О противодействии коррупции» и Национальной стратегии противодействия коррупции — это объективное свидетельство реально сложившейся комплексной правовой отрасли» [2, с. 6].
В ряде работ профессора А.И. Комаровой также говорится о необходимости институцио-нализации антикоррупционного права как комплексной отрасли путем осуществления систематизации антикоррупционного законодательства, упорядочения, приведения действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему [3; 4].
Согласившись с этим утверждением, отметим, что новые отрасли права появляются только тогда, когда в этом назрела объективная потребность, сложившиеся и реально существующие общественные отношения порождают потребность в их социальном регулировании.
С.В. Поленина отмечает, что все допустимые случаи появления новых отраслей права могут быть сведены к двум основаниям:
— распространение правовых регламентов на ту часть социальной действительности, которая ранее не регулировалась правом;
— отпочкование от одной или нескольких отраслей права взаимосвязанной совокупности норм (правовых институтов), которые приобрели качественно новые свойства [5, с. 33].
Логичнее считать причиной становления антикоррупционного права появление достаточно большого количества норм антикоррупционной направленности. Действительно, существуют правовые нормы конституционного, уголовного, административного, гражданского, процессуального, трудового и других отраслей, имеющие своим предметом регулирование антикор-
рупционной деятельности и защиту общества, государства и граждан от коррупционных злоупотреблений и преступлений.
Антикоррупционное право следует отнести к комплексным отраслям права. И ряд российских ученых признают правомерность его выделения в общей системе комплексных отраслей права [6, с. 179—185], [7, с. 82—84], [8, с. 257— 258], [9, с. 110—112].
В то же время следует отметить, что не все правоведы являются сторонниками существования комплексных отраслей права. В частности, известный ученый-правовед М.И. Байтин считает, что существование комплексных отраслей законодательства, обусловленное целесообразностью создания наравне с отраслевыми комплексными кодексами и другими нормативными актами, чаще всего приводит ученых к ошибочному выводу о возможности существования комплексных отраслей права. По его утверждению, «общепризнанное мнение, согласно которому отрасли права в определенном смысле обособлены друг от друга, не позволяет называть комплексные образования отраслями права, поскольку в противном случае пришлось бы согласиться, что отрасли бывают как обособленные, так и необособленные», что может привести к размыванию специфики одной из важнейших категорий юриспруденции. Именование межотраслевых правовых образований комплексными отраслями права ученый называет «терминологическим недоразумением». Признак комплексности не может быть присущ отрасли права с точки зрения самой природы этого явления. И уж тем более, указывает М.И. Байтин, «...неприемлемо положение о существовании комплексных норм права, поскольку отдельная юридическая норма не может одновременно иметь различные предметы и соотносимые с ними методы правового регулирования» [10, с. 298—308].
Следует отметить, что, исходя из общей теории права, имеет место принадлежность отдельных правовых норм не к одной, а к нескольким отраслям права. Сложная правовая природа подобных норм уже довольно давно определяется как «двойная пропись» [11, с. 79—81].
В структуре современного права чаще всего конкретная правовая норма принадлежит определенной отрасли права. Но типичность этой ситуации не исключает принадлежности ее и нескольким отраслям права, что отражает сложность и своеобразие структуры права. К таким правовым нормам относятся в том числе многие нормы антикоррупционного права,
которые регулируют и правоотношения в сфере борьбы с коррупцией и оказывают воздействие на правоотношения в других сферах общественно-государственной жизни. Как указывает С.С. Алексеев: «...юридические нормы, входящие в комплексные образования, остаются по своим исходным моментам в главной структуре, в основных отраслях и на них распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру (в нашем случае — в антикоррупционное право) они входят, все время оставаясь нормами гражданского, уголовного, административного, трудового и т. д. права» [12, с. 180].
Объективную основу отраслей права представляют обособленные группы однородных общественных отношений, нуждающихся в специфических способах правового воздействия и особых формах и методах правового регулирования. В частности, можно вести речь о проблемах преодоления коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества. Здесь немалую роль играют превентивные меры, направленные на профилактику коррупционных проявлений.
Исходя из вышеизложенного, предмет антикоррупционного права можно охарактеризовать как общественные отношения, которые возникают в связи с совершением коррупционных деяний.
Российская Федерация участвует в ряде международных конвенций антикоррупционной направленности, таких как: Конвенция ООН против коррупции, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности, Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. Согласно Конвенции ООН 2003 года против коррупции под коррупцией понимаются около 15 видов корыстных преступлений по службе: хищения, должностные преступления, незаконное обогащение, отмывание незаконных доходов и взяточничество, а также провокация этих преступлений.
Общеизвестно, что метод правового регулирования — это отраслевые приемы, способы и средства права, использованием которых решаются задачи по регулированию и охране общественных отношений. Как отмечает С.С. Алексеев: «Непосредственным критерием разграничения отраслей права должны выступать именно юридические признаки. Один из них — это метод правового регулирования» [12, с. 292].
Размышляя о методе антикоррупционного права, можно вспомнить слова С.В. Полени-ной, сказанные ей более 40 лет назад о том, что комплексным отраслям права присущи лишь некоторые из набора общих признаков, которые имеют базовые отрасли права. Она отмечает: «Комплексные отрасли имеют лишь особый предмет, рассматриваемый в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей, и некоторые черты юридического своеобразия, а именно — самостоятельную область законодательства, некоторые единые принципы, положения, приемы регулирования. Однако у них нет главных черт юридического своеобразия — «своего» метода и механизма регулирования» [13, с. 71—72]. Можно согласиться с данным посылом — антикоррупционное право использует те методы, которые присущи другим отраслям права, нормы, которые входят в его сферу влияния.
Проводя аналогию с уголовным правом, можно свести методы антикоррупционного права к двум группам: методы правовой охраны и методы правового регулирования.
Первые — это метод запрета совершения общественно опасных деяний. Нормы антикоррупционного права, решая задачу охраны общественных отношений от преступных посягательств, определяют, какие именно общественно опасные деяния следует относить к преступлениям, запрещают их, предусматривая наказания и другие меры правового воздействия за нарушение.
Вторые — это предоставление права, возложение обязанности и установление запрета.
Нормы, регулирующие антикоррупционные правоотношения, принадлежат различным отраслям права. Данный факт является объективным и позволяет их объединять в новую правовую общность — антикоррупционное право. Оно, в свою очередь, не является механическим объединением разноплановых норм, а приобретает внутреннюю взаимосвязь, интегративное качество и системность.
Тем не менее необходима систематизация всего законодательного массива, который составляют нормы антикоррупционного права. Несомненно, что для формирования комплексной отрасли права необходимо наличие таких же комплексных правовых актов, которыми будут регламентироваться отдельные сферы социальной жизни и их участки.
О необходимости его дальнейшего развития свидетельствует существование в действующем законодательстве совокупности противо-
речий и недоработок, которые можно систематизировать в четыре основные группы:
— отсутствие концептуальной разработанности целей, задач антикоррупционной политики;
— правовая неурегулированность совокупности общественных отношений;
— неопределенность и необоснованно расширенное законодательное определение самих понятий «коррупция», «коррупционное преступление»;
— противоречивость отдельных правовых норм действующего законодательства.
«Указанные обстоятельства определяют актуальность обращения к системному теоретико-правовому исследованию формирования правового порядка Российской Федерации в сфере противодействия коррупции» [14].
Отечественное антикоррупционное законодательство активно совершенствуется, в него постоянно вносятся новые нормы. К сожалению, побочным эффектом процесса постоянного совершенствования антикоррупционного законодательства является несистематизированность его норм и, как следствие, возникающие трудности его реализации. Это вызывает потребность кодификации указанного правового массива.
Несомненный интерес для правовой науки имеют результаты двух мониторингов о ходе реализации федерального антикоррупционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. Они были проведены по инициативе Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации и его Президиума в 2016 году и в начале 2017 года [15], [16].
Проведенные анализы практической реализации антикоррупционного федерального законодательства позволили обобщить и условно сгруппировать предложения региональных законодателей по повышению его качества.
Первую группу составили предложения по совершенствованию законодательства о представлении сведений о расходах, доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Так, ввиду особого статуса депутата ряд парламентов субъектов Федерации посчитали целесообразным предусмотреть в федеральном законе основание досрочного прекращения полномочий депутата регионального уровня за представление неполных или недостоверных сведений (за исключением носящих малозначительный характер). В целях обеспечения единства правоприменения было предложено установить для лиц, замещающих муниципальные должности, единый срок и уни-
фицировать в федеральном законе общий порядок представления сведений о своем материальном состоянии и осуществления проверок их достоверности и полноты.
Из ряда субъектов Российской Федерации также поступили предложения в части включения в число лиц, представляющих указанные сведения, тех, кто замещает должности в организациях, создаваемых органами государственной власти субъектов Федерации для выполнения задач, поставленных перед указанными органами.
Вторая группа предложений касалась конфликта интересов. В частности, для отдельных лиц, замещавших государственные и муниципальные должности на постоянной основе, было предложено установить требование о получении в течение двух лет после увольнения согласия комиссии по координации работы в сфере противодействия коррупции на заключение трудового договора в ранее подконтрольной или подведомственной организации.
Третий блок предложений затронул необходимость активизации деятельности по осуществлению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, которая бы носила независимый характер. Ряд региональных парламентов указывал, что неэффективность данной экспертизы является следствием недостаточности правовой регламентации этой сферы и предлагал определить статус независимого эксперта, сроки проведения экспертизы. Также вносились предложения о проведении Минюстом России повторной антикоррупционной экспертизы в случае, если в проекте нормативного правового акта были обнаружены кор-рупциогенные факторы и автор проекта не был согласен с выводами эксперта.
Кроме того, парламенты субъектов Федерации указывали на неопределенность ряда понятий, например: «малозначительность коррупционного правонарушения», «корпоративные отношения и иные близкие отношения» и ряд других.
Но все же хотя в целом практика реализации антикоррупционного законодательства последних лет показала свою эффективность в отношении лиц, нарушивших закон независимо от их статусности, подобная пробельность в действующих законодательных актах создает благоприятную почву для коррупционных злоупотреблений. Обобщенные предложения от парламентов субъектов Российской Федерации были переданы для работы в палаты Федерального Собрания Российской Федерации и будут учтены в их законотворческой деятельности.
Говоря об антикоррупционном праве в части совершенствования законодательства, повышения эффективности борьбы с коррупцией необходимо отметить, что перспективным является консолидация базовых законов, которые действуют в сфере регулирования антикоррупционной деятельности в России.
Издание общего нормативного правового акта путем объединения нескольких действующих законов и отдельных правовых норм, безусловно, будет иметь более эффективную правоприменительную практику. Закрепление действующего антикоррупционного законодательства является необходимым условием для выдвижения единых требований к функционированию антикоррупционного законодательства. Также предложенное решение с одной стороны поможет устранить имеющееся дублирование норм, которое иногда приводит к разному их толкованию, а с другой стороны более явно выявит пробельность норм. Принятие комплексного антикоррупционного закона в будущем станет очевидным подтверждением самостоятельности антикоррупционного законодательства и антикоррупционного права.
Антикоррупционное право имеет свой предмет правового регулирования — общественные отношения, которые складываются в сфере противодействия коррупции и индивидуальный метод правового регулирования, отличие которого в органическом сочетании императивного и диспозитивного методов, которые, переплетаясь и взаимно дополняя друг друга, образуют вполне самостоятельный оригинальный метод антикоррупционного права.
Таким образом, под антикоррупционным правом надо понимать комплексное правовое образование с системой установленных государством общеобязательных, формально определенных правовых норм, которые закрепляют формы устройства и принципы борьбы с коррупцией, регулируют отношения в данной сфере деятельности и определяют права, обязанности и ответственность участников правоотношений.
Примечания
1. Шишкарев С.Н. Концептуальные и правовые основы российской антикоррупционной политики: монография. М., 2010. 248 с.
2. Лахман А.Г. Антикоррупционное право (проблемы формирования и развития). Хабаровск, 2013. 228 с.
3. Комарова А.И. Институализация антикоррупционного права как комплексной отрасли правовой си-
стемы России: концептуально-теоретический аспект // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки. 2013. № 2 (3). С. 30—38.
4. Комарова А.И. Антикоррупция в России сегодня: праксеологический, аналитико-прогностиче-ский аспект // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки. 2014. № 2 (5). С. 27—32; и ряд др.
5. Поленина С.В. Система права и система законодательства в современных условиях // Правоведение. 1987. № 5. С. 29—37.
6. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд. М., 2009. 566 с.
7. Лепихов М.И. Конституционно-правовые основы деятельности Российской Федерации по социальной защите населения: монография. М., 2005. 297 с.
8. Морозова А.А. Теория государства и права: учебник. 4-е изд. М., 2010. 384 с.
9. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права. М., 2002. 340 с.
10. Байтин М.И. Сущность права (современное нормативное правопонимание на грани двух веков). 2-е изд., доп. М., 2005. 544 c.
11. Алексеев С.С. Избранное. М., 2003. 480 c.
12. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 1. М., 2012. 464 с.
13. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 71—79.
14. Шишкарев С.Н. Правовой порядок в сфере противодействия коррупции. Бесплатная научная электронная библиотека. URL: http:// disus.ru/knigi/45084-1-pravovoy-poryadok-sfere-protivodeystviya-korrupcii-teoretiko-pravovoe-issledovanie.php (дата обращения: 09.03.2017).
15. Стенограмма заседания Совета законодателей Российской Федерации при Федеральном Собрании Российской Федерации 24 апреля 2017 года (г. Санкт-Петербург, Таврический дворец). URL: http:// szrf.km.duma.gov.ru/ Zasedaniya-Soveta-zakonodatelej/ item/302636// (дата обращения: 11.03.2017).
16. Стенограмма заседания Президиума Совета законодателей РФ 8 декабря 2016 года (г Москва). URL: http://szrf.km.duma.gov.ru/Zasedaniya-Prezidiuma-Soveta-zakonodatel/ item/38030/ (дата обращения: 11.03.2017).
Notes
1. Shishkarev S.N. Conceptual and legal bases of the Russian anticorruption policy: monograph. Moscow, 2010. 248 p.
2. Lakhman A.G. Anticorruption law (problems of formation and development). Khabarovsk, 2013. 228 p.
3. Komarova A.I. The institutionalization of anticorruption law as an integrated branch of the legal system of Russia: the conceptual and theoretical aspect // Bulletin
of the Moscow university S.Yu. Witte. Series 2: Juridical sciences. 2013. № 2 (3). P. 30—38.
4. Komarova A.I. Anticorruption in Russia today: praxeological, analytical and prognostic aspect // Bulletin of the Moscow university S.Yu. Witte. Series 2: Juridical sciences. 2014. № 2 (5). P. 27—32 and others.
5. Polenina S.V. The system of law and the system of legislation in modern conditions // Jurisprudence. 1987. № 5. P. 29—37.
6. Alexeyev S.S. General theory of law: textbook. 2-nd ed. Moscow, 2009. 566 p.
7. Lepikhov M.I. Constitutional-legal bases of activity of the Russian Federation on social protection of the population: monograph. Moscow, 2005. 297 p.
8. Morozova A.A. Theory of state and law: textbook. 4-th ed. Moscow, 2010. 384 p.
9. Syrykh V.M. Introduction to the theory of educational law. Moscow, 2002. 340 p.
10. Baitin M.I. The essence of law (modern normative legal understanding on the verge of two centuries). 2-nd ed., aug. Moscow, 2005. 544 p.
11. Alekseev S.S. Selected. Moscow, 2003. 480 p.
12. Alekseev S.S. General theory of law. Vol. 1. Moscow, 2012. 464 p.
13. Polenina S.V. Complex legal institutes and the formation of new branches of law // Jurisprudence. 1975. № 3. P. 71—79.
14. Shishkarev S.N. Legal order in the sphere of combating corruption. Free scientific electronic library. URL: http://disus.ru/knigi/45084-1-pravovoy-poryadok-sfere-protivodeystviya-korrupcii-teoretiko-pravovoe-issledovanie.php (circulation date: 09.03.2017).
15. Transcript of the meeting of the Council of Legislators of the Russian Federation at the Federal Assembly of the Russian Federation on April 24, 2017 (St. Petersburg, the Tauride Palace). URL: http://szrf.km.duma.gov. ru/Zasedaniya-Soveta-zakonodatelej/Item/302636// (circulation date: 11.03.2017).
16. Transcript of the meeting of the Presidium of the Council of Legislators of the Russian Federation on December 8, 2016 (Moscow). URL: http://szrf.km.duma. gov.ru/Zasedaniya-Prezidiuma-Soveta-zakonodatel/ item/38030/ (circulation date: 11.03.2017).
