CC BY
200
УДК 343.352.4
НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (С 2008 Г. ПО НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ)
© 2018
Коннов Иван Александрович, кандидат политических наук, доцент, заместитель директора Коннова Полина Ивановна, аспирант Кваша Арина Сергеевна, студент
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, филиал - Нижегородский институт управления (603950, Россия, Нижний Новгород, проспект Гагарина, 46, e-mail: [email protected])
Аннотация. В статье рассматриваются основные направления совершенствования антикоррупционного законодательства. Коррупция в публичных общественных отношениях является одной из наиболее обсуждаемых тем в науке и политике. За точку отсчета, вокруг которой строятся соображения автора, им взято принятие в декабре 2008 года Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Затрагивается вопрос об актуальности приведения отечественного законодательства в соответствие с Конвенцией ООН против коррупции. Отмечаются положительные стороны, связанные с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Антикоррупционное законодательство в данной статье автором условно подразделяется на две самостоятельные группы норм: запретительные и обеспечительные. Автором анализируются приоритетные направления совершенствования антикоррупционного законодательства, обозначенные в Национальных планах противодействия коррупции, утверждаемых Указом Президента Российской Федерации. Постановка вопроса через призму различных отраслей правовой науки позволяет автору объективно оценить эффективность норм принятого Федерального закона. В результате проведенного исследования автором формулируются выводы о необходимости ужесточения ответственности за проявления коррупции, приведения отечественного законодательства в соответствие с международными нормативными актами. Кроме того, автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
Ключевые слова: взяточничество, взятка, коррупция, глобализация, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, антикоррупционная доктрина, коррупционная преступность, должностные преступления, систематизация законодательства, глобализация, антикоррупционная экспертиза, мониторинг коррупции.
DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF ANTI-CORRUPTION LEGISLATION IN CONTEMPORARY
RUSSIA (FROM 2008 TO THE PRESENT TIME)
© 2018
Konnov Ivan Aleksandrovich, PhD in policy, an associate professor,
deputy director Konnova Polina Ivanovna, a graduate student Kvasha Arina Sergeevna, a student
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA),
Nizhny Novgorod Institute of Management, branch of RANEPA (603950, Russia, Nizhny Novgorod, Prospect Gagarina, 46, e-mail: [email protected])
Abstract. The article examines the main directions of improving anti-corruption legislation. Corruption in public relations is one of the most discussed topics in science and politics. For the starting point around which the author's considerations are based, he took the adoption in December 2008 of the Federal Law No. 273-FZ "On Combating Corruption". The issue of the relevance of bringing domestic legislation in line with the UN Convention against Corruption is addressed. Positive aspects related to the adoption of the Federal Law "On Combating Corruption" are noted. Anti-corruption legislation in this article by the author is conditionally divided into two separate groups of norms: prohibitive and protective. Author analyzes the priority areas for improving the anti-corruption legislation, outlined in the National Anti-Corruption Plans, approved by the Presidential Decree. Formulation of the question through the prism of various branches of legal science allows author to objectively evaluate the effectiveness of the norms of the adopted Federal Law. As a result of the research carried out by the author, conclusions are drawn about the need to tighten the responsibility for manifestations of corruption, bringing domestic legislation into line with international normative acts. Also, author makes proposals to improve legislation and law enforcement practice.
Keywords: bribery, corruption,, globalization, anti-corruption legislation, anti-corruption doctrine, corruption crime, malfeasance, systematization of legislation, globalization, anti-corruption expertise, corruption monitoring.
Постановка проблемы в общем виде, актуальность. Коррупция признается одной из крупнейших угроз безопасности Российской Федерации. Она не только препятствует развитию общества, подрывая веру граждан в органы государственной власти и местного самоуправления, но и способствует росту других видов преступной деятельности. В очередном ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации, Президент В.В. Путин призвал продолжать бороться с коррупцией [1].
В настоящее время, Россия занимает 131 место из 180 стран, находящихся в индексе Transparency International [2], организации, занимающейся глобальным мониторингом коррупции. Это же исследование показало, что 56 % россиян считают, что обычный гражданин не может внести весомый вклад в борьбу с коррупцией.
Данное исследование мы построим вокруг важнейшего этапа в развитии отечественного антикоррупционного законодательства, связанного с принятием 350
Федерального закона № 273-Ф3 от 25.12.2008 года (ред. от 28.12.2017) «О противодействии коррупции» (далее -ФЗ «О противодействии коррупции») [3].
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты поставленной проблемы. За последние 2 года вопросам противодействия коррупции было посвящено свыше 200 исследований в различных отраслях правовой науки. Среди наиболее значимых из них следует выделить исследования Прокопович Г.А., Артемьева А.Б.[4] Любкиной Н.А. [5] Воронцова С.А., Понеделкова А.В., Бурова А.В. [6] и других [7-14]. Несмотря на широкий спектр затронутой в работах указанных выше авторов проблематики, вопросы направлений развития антикоррупционного законодательства в современной России не являлись предметом отдельных исследований и затрагивались лишь в рамках изучения более широких тем.
Формирование целей статьи. Целью настоящей статьи является анализ основных направлений развития Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 3(24)
юридические науки
Коннов Иван Александрович, Коннова Полина Ивановна, Кваша Арина Сергеевна НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ...
антикоррупционного законодательства в современной России.
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. Наше исследование мы начнем с понятия антикоррупционного законодательства. Для целей настоящей статьи мы предлагаем понимать под ним совокупность законодательных и иных нормативных актов, имеющих федеральный, ведомственный и иные уровни, которые регулируют деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, объединений, а также граждан, направленных на предупреждение, выявление, устранение коррупционных проявлений.
Значение Федерального закона «О противодействии коррупции» рассматривается исследователями в широком и узком аспектах:
1) как итог развития политики, направленной на противодействие коррупции;
2) как итог процесса формирования антикоррупционного законодательства, осложненного историческими коллизиями, связанными с модернизацией политического строя, переходу к рыночной экономике и формированием правового государства.
Действительно, роль рассматриваемого Федерального закона сложно переоценить. Его положения систематизируют и дифференцируют весь комплекс антикоррупционного законодательства на основе единого концептуально-правового ядра. Значение анализируемого Федерального закона заключается также в том, что он создает правовые основы для решения проблем в терминологии, наличия пробелов в правовом регулировании антикоррупционной деятельности государства. Так, в его статье 1 закреплено легальное определение «коррупции», исходя из которого можно выделить следующие его признаки:
1) коррупция выражается в конкретных действиях, которые могут быть совершены в органах государственной власти и частных организациях;
2) субъектом коррупционных проявлений могут быть любые лица (например, государственные и муниципальные служащие, физические лица, должностные лица, представители юридического лица).
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 рассматриваемого Федерального закона Указом Президента Российской Федерации раз в два года утверждается Национальный план противодействия коррупции. С каждым разом такой план предусматривает детальный разбор на основе поэтапного анализа правоприменительной и судебной практики, в том числе, конкретных ситуаций, связанных с конфликтами интересов, подготовку методических рекомендаций по привлечению к ответственности и т. д. Всего с 2008 года было принято 5 национальных планов. Так, цель совершенствования антикоррупционного законодательства признавалась приоритетной на 20102011 годы; в 2012-2013 годах на заседаниях президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции организовывалось рассмотрение вопроса состояния развития нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере противодействия коррупции и мерах по ее совершенствованию; в 2014-2015 годах приоритетной целью признавалось совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; в 2016-2017 годах -совершенствование законодательства, регулирующего особенности получения подарков отдельными категориями лиц, в целях противодействия коррупции. Согласно Национальному плану противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 29.06.2018 № 378, приоритетной целью является систематизация и актуализация нормативно-правовой базы по вопросам противодействия коррупции, устранение пробелов и противоречий
в правовом регулировании в области противодействия коррупции.
Планом предусматривается активная интеграция компьютерных технологий для обработки и последующего анализа представляемых деклараций. Особое внимание уделяется противодействию коррупционных проявлений при государственных и муниципальных закупках [15].
Следует отметить, что во всех вышеперечисленных планах Президентом акцентируется внимание на антикоррупционном обучении государственных служащих и неотвратимости ответственности лиц, занимающих посты в органах государственной власти.
Помимо перечисленных выше нормативных актов весьма важную роль в противодействии коррупции играют такие нормативные акты, как Указ Президента Российской Федерации от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»; Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»; Постановление Правительства Российской Федерации от 09.01.2014 № 10 «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением ими служебных (должностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализации».
К сожалению, в настоящее время система законодательства о противодействии коррупции далека от совершенства, поскольку в ней имеются противоречия, касающиеся критериев отнесения законодателем преступлений к разряду коррупционных [16, с. 113].
Нам представляется, что одним из действующих инструментов противодействия коррупции является совершенствование законодательства, касающегося деятельности органов государственной власти, ужесточение ответственности за прямые и косвенные проявления коррупции. Кроме того, к числу таких инструментов относятся еще и информационные, призванные давать должное освещение и негативную оценку коррупционных проявлений.
Несмотря на множество законодательных актов антикоррупционной направленности, назвать процесс его становления завершенным в настоящий момент не представляется возможным, поскольку, по нашему мнению, они не лишены пробелов законодательной техники.
Всю совокупность законодательства в области противодействия коррупции, необходимо, по нашему мнению, условно разделить на две большие группы норм: запретительные и обеспечительные.
Безусловно, ключевую позицию в системе запретительных норм занимает Уголовный кодекс Российской Федерации. Если обращаться к классическому пониманию коррупционных преступлений, данному в разъяснениях Пленума Верховного Суда Российской Федерации, к ним отнесены, предусмотренные ст. ст. 290, 291, 291.1, 159, 160, 204, 292, 304, то есть, преступления [17], связанные с взяточничеством и коммерческим подкупом. Однако, нам представляется, что в настоящее время в УК РФ имеется по меньшей мере 93 нормы об ответственности за преступления, которые можно тем или иным образом отнести к разряду коррупционных проявлений.
По нашему мнению, эффективной борьбе с коррупцией препятствует тот факт, что отечественный законодатель наделяет правовым иммунитетом, затрудняющим контроль за их деятельностью и процесс привлечения их к уголовной ответственности в случае выявления с их стороны коррупционных проявлений.
В последнее время широко обсуждается вопрос об установлении уголовной ответственности за незаконное обогащение в соответствии со статьей 20 Конвенции ООН против коррупции [18]. Указанный международный нормативный акт ратифицирован Российской Федерацией в полном объеме, без каких-либо ограничений. Однако его предписание об обязательной криминализации незаконного обогащения, под которым понимается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое не подлежит разумному обоснованию, до сих пор не исполнено. Видимо, законодателя останавливает вопрос о несоответствии принципу презумпции невиновности, предлагаемой для имплементации в УК РФ правовой нормы [19]. Отметим, что указанная статья Конвенции ООН содержит условие соблюдения страной
- участницей принципов, обозначенных во внутригосударственной правовой системе. Однако, дискуссия на данную тему зашла так далеко, что авторы стали высказываться идеи введения в соответствующее законодательство понятия «презумпция виновности [20]. Тем не менее, мы считаем, что отечественное законодательство приведено в соответствие с п. 8 ст. 31 Конвенции ООН против коррупции принятием Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ, в котором, тем не менее, не подменяется сама криминализация незаконного обогащения.
Еще одним важным инструментом в антикоррупционной деятельности может стать такой дополнительный вид уголовного наказания в отношении лиц, совершивших коррупционное преступление, как конфискация имущества. По нашему мнению, необходимо изымать и обращать в пользу государства не только имущества, добытого преступным путем, но и имущество, приобретенное лицом в период времени, исчисляемый с момента совершения преступления до момента изобличения.
Следующим направлением совершенствования законодательства в области противодействия коррупции являются обеспечительные нормы федерального и регионального значения, здесь речь идет об актах в области противодействия преступности.
Переходя к анализу группы обеспечительных норм в области противодействия коррупции отметим, что они в основном затрагивают антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, конфликт интересов государственной и муниципальной службе и декларирование доходов, расходов и имущественного положения государственных служащих и членов их семей» [21, с. 146].
Некоторые исследователи выдвигают предложение о законодательном установлении обязанности должностных лиц сообщать о ставших им известными фактах коррупционных проявлений со стороны их коллег и руководства. Таким образом, авторы предлагают разбить «круговую поруку» в государственных структурах [19, с. 17]. Данное законодательное требование соответствовало бы предписанию пункта 4 статьи 8 Конвенции ООН против коррупции.
В статье 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» установлен порядок уведомления должностных лиц о непосредственных обращениях к ним в целях склонения к совершению проявлений коррупции. По нашему мнению, возможно рассмотрение вопроса об, установлении также указанной выше обязанности должностного лица об уведомлении соответствующих органов и должностных лиц о ставших ему известных фактах обращения не только к нему самому, но и к его коллегам (руководителям). Кроме того, имеется необходимость в возложении на представителя нанимателя (работодателя) обязанности проверки сообщений о коррупционных проявлениях, а в случае их подтверждения
- уведомления о них прокуратуры или других органов государственной власти.
В статье 6 Федерального закона «О противодействии 352
коррупции» определены меры противодействия коррупции, среди которых законодателем закреплена необходимость формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению.
Это объясняется тем, что процесс противодействия коррупции может носить лишь декларативный характер, если его субъектами не будет учитываться тот факт, что должностные лица органов государственной власти обладают определенным уровнем правосознания. В этой связи формирование антикоррупционного правосознания должно происходить через юридическое просвещение, правовое воспитание образование, т. е. формирование соответствующей правовой культуры.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Решение исследованных проблем видится нам в создании научно обоснованных предпосылок воздействия на правосознание должностных лиц органов государственной власти и граждан. При этом среди основных требований противодействия коррупции можно назвать обеспечение социально-правовой обоснованности необходимых антикоррупционных мер, воздействием на правосознание и правовую психологию; содействие соответствию правовых решений реальным интересам и поведению людей [22, с. 178].
Следующим направлением совершенствования деятельности по совершенствованию антикоррупционного законодательства, на наш взгляд, является определение на законодательном уровне мониторинга коррупционных проявлений среди мер по профилактике коррупции, перечисленных в статье 6 ФЗ «О противодействии коррупции».
Необходимо разделить законодательные акты в области противодействия коррупции на два уровня: общий - (касается всех без исключения предоставленных законом полномочий в сфере противодействия коррупции, основанный на стратегических нормативных актах); специальный - (предусматривает реализацию конкретных направлений противодействия коррупции).
В данной статье мы коснулись лишь некоторых направлений, которые на наш взгляд актуальны и при реализации с учетом научно обоснованных соображений приведут к положительной динамике в области совершенствования антикоррупционного законодательства. Полагаем, что обозначенная нами тема еще не раз станет предметом научных дискуссий на различных уровнях.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Путин призвал продолжать борьбу с коррупцией с помощью цифровизации // Официальный сайт телеканала НТВ. [Электронный ресурс] // Доступ - URL: -http://www.ntv.ru/novosti/1986610/
2. Transparency International: Official Web-site [Электронный ресурс] // Доступ - URL: - https://www. transparency.org (Дата обращения 09.08.2018 г.)
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 03.08.2018) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ, 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6228.
4. Прокопович Г.А., Артемьев А.Б. Коррупция и меры её ограничения: теоретико-правовое исследование // Московский университет им. С.Ю. Витте. Москва, 2017.
5. Любкина Н.А. Коррупция в России: политико-правовые принципы и направления противодействия. // Отв. ред. А.П. Бандурин. Москва, 2017. [Электронный ресурс] // Доступ - uRL: - https://www.ru-science.com/ru/ works/1112 (Дата обращения - 12.08.2018 г.).
6. Воронцов С.А., Понеделков А.В., Зырянов С.Г. Индикаторы коррупционной деятельности в системе государственной власти и местного самоуправления РФ // Социум и власть. 2017. № 1 (63). с. 30-37.
7. Щедрин Н.В. О принципах противодействия коррупции // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 1 (25). С. 280-284. _
Baltic Humanitarian Journal. 2018. Т. 7. № 3(24)
юридические Коннов И
науки
8. Королева Э.В., Волынчук Я.А., Бакунова А.Г. Моральные механизмы противодействия коррупции в органах государственной власти Российской Федерации // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 4 (21). С. 304-306.
9. Бикеев И.И., Кабанов П.А. О систематизации антикоррупционной работы в субъектах Российской Федерации в современных условиях // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 4 (36). С. 36-41.
10. Козлов Т.Л. Некоторые итоги реализации антикоррупционной политики // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 4 (28). С. 46-51.
11. Захарова Е.Ю., Носаненко Г.Ю. Коррупция в медицине: региональный аспект // Азимут научных исследований: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 4 (21). С. 318-320.
12. Вахтина М.А. Нарушение социальной справедливости в российской экономике: причины и следствия // Карельский научный журнал. 2015. № 2 (11). С. 66-69.
13. Яковлева Е.Л. Коррупционный оппортунизм: опыт философской рефлексии // Азимут научных исследований: педагогика и психология. 2016. Т. 5. № 4 (17). С. 489-493.
14. Горшенков Г.Н. Антикоррупционная политика и деятельность // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 1 (29). С. 10-17.
15. Указ Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2018 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ, 02.07.2018, № 27, ст. 4038.
16. Тарасян А.Г. Сравнительный анализ динамики коррупции до и после принятия Федерального закона «О противодействии коррупции» // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 5, С. 110-113.
17. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 № 24 (ред. от 03.12.2013) «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ, № 9, сентябрь, 2013.
18. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН), ратифицирована Федеральным законом от 08.03.2006 № 40-ФЗ с заявлением// «Собрание законодательства РФ», 26.06.2006. № 26. ст. 2780.
19. Багмет М.А. Противодействие коррупции в полиции (криминологическое исследование): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014., С. 17.
20. В Уголовный кодекс предложено внести статью о незаконном обогащении // Официальный сайт Банки. ру Доступ - http://www.banki.m/newsЛenta/?id=9703133 (Дата обращения - 10.08.2018 г.)
21. Фадеев А.В. Антикоррупционное законодательство России и зарубежных стран: криминологическое исследование М., 2015. - 176 с.
22. Клюковская И.Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики. Дисс. д-ра юрид. наук. Ставрополь, 2004. - 353 с.
Статья поступила в редакцию 29.07.2018
Статья принята к публикации 27.08.2018
Александрович, Коннова Полина Ивановна, Кваша Арина Сергеевна НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ...
