CC BY
96
УДК 336.5
РО! 10.23672/о9270-9219-8076-у
Плисова Алла Борисовна
кандидат экономических наук,
доцент кафедры государственного
финансового контроля,
Финансовый университет
при Правительстве Российской Федерации
alla_mae@mail.ru
Деньгуб Руслан Бахманович
студент факультета государственного управления и финансового контроля, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации dengub1998@yandex.ru
Alla B. Plisova
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of the Department of State Financial Control, Financial University under the Government of the Russian Federation alla_mae@mail.ru
Ruslan B. Dengub
Student of the Faculty
of Public Administration and Financial Control, Financial University under the Government of the Russian Federation dengub1998@yandex.ru
Пути повышения эффективности контроля в сфере государственных закупок
Ways to improve
the effectiveness of control in the field of public procurement
Аннотация. Расходы бюджета и управление государственными закупками с целью снижения расходов и максимизации социально-экономического эффекта, а также, оптимального результата с точки зрения достижении, поставленных государством целей, играют немаловажную роль в деятельности органов исполнительной власти, а также, в деятельности контрольно-счетных органов и Счетной палаты РФ. В статье рассматривается понятие «контроль в сфере закупок», исследуются недостатки контроля в области государственных и муниципальных закупок в России. На основе проведенного анализа в работе приводятся мероприятия по решению выявленных проблем с учетом принципов экономии бюджетных средств при осуществлении государственных закупок.
Ключевые слова: государственные и муниципальные закупки, контроль в сфере закупок, совершенствование контроля, эффективность закупок.
Annotation. Budget expenditures and public procurement management in order to reduce costs and maximize the socio-economic effect, as well as the optimal result in terms of achieving the goals set by the state, play an important role in the activities of executive authorities, as well as in the activities of control and audit bodies and the Accounts Chamber of the Russian Federation. The article discusses the concept of «control in the field of procurement», explores the shortcomings of control in the field of state and municipal procurement in Russia. Based on the analysis, the work provides measures to solve the problems identified, taking into account the principles of budgetary savings in public procurement.
Keywords: state and municipal procurement, procurement control, improvement of control, procurement efficiency.
Целью данного исследования является практика проведения контроля над осуществлением государственных и муниципальных закупок. Актуальность темы не вызывает сомнений и определяется тем, что наличие адекватных критериев для контроля за закупочной деятельностью является крайне важным инструментом регуляции данного вида деятельности, и соответственно, залогом эффективного и экономного расходования бюджетных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
1. Теоретические аспекты контроля над осуществлением государственных и муниципальных закупок.
Контроль в сфере государственных и муниципальных закупок регламентируется статьей 99 Закона РФ о Контрактной системе. В Законе напрямую не указано, что именно следует называть контролем в сфере закупочной деятельности, указаны лишь инструменты контроля - проверочные мероприятия. По данной причине следует изучить понятие «контроль в сфере закупок» и определить его сущность. Также, на основании выявленных проблем контроля в сфере госзакупок необходимо определить и уточнить уже намеченные пути рассмотрения практических аспектов и разработки методов усовершенствования контроля в сфере закупок.
Как вполне справедливо отмечают Т.Г. Дорошенко и И.А. Суханова, понятие «контроль в сфере закупок» может иметь как широкий, так и узкий смысл. В узком смысле данный термин адекватно применять, когда речь ведется, главным образом, о контроле, который регламентируется 99 статьей Закона РФ о контрактной системе, в широком же смысле к контролю необходимо причислять как аудит, так и мониторинг в сфере закупок, по той причине, что данные мероприятия, по своей сущности, носят контролирующий характер и нацелены, как и контроль, в узком смысле, на совершенствование контрактной системы, на соблюдение участниками сферы закупок принципов, декларируемых Законом № 44-ФЗ [3]. Соответственно, контролем следует называть комплекс мероприятий, направленный на выявление нарушений и отклонений от требований нормативной правовой базы, а также, наблюдение над состоянием объекта контроля - деятельностью по удовлетворению государственных и муниципальных нужд.
Далее, поскольку закупки осуществляются за счет бюджетных средств, следует определиться с тем, что такое эффективность бюджетных расходов на осуществление государственных и муниципальных закупок? Исходя из вышеизложенного, эффективность бюджетных расходов, осуществляемых в рамках закупок для обеспечения государственного заказа - это эффективное расходование бюджетных средств на приобретение товаров, получение услуг и работ, необходимых для достижения запланированных показателей, осуществления государственных и муниципальных программ.
Экономический эффект, полученный как результат закупочных мероприятий, имеет место быть, если:
- доказана непосредственная экономия бюджетных финансовых ресурсов;
- нужды заказчиков удовлетворены в полном объеме необходимыми средствами в нужном количестве и нужного качества;
- достигнуты другие положительные эффекты, например, снижение коррупционных рисков, рост прозрачности и открытости закупочных процедур и прочее.
Экономическая сущность государственных закупок заключается в том, что это - макроэкономический инструмент, который дает возможность государству выполнять свои функции и влиять на экономические отношения. Посредством государственных закупок создаются оптимальные условия для социально-экономического развития РФоссии.
Исследование ряда источников, посвященных данной проблематике, показывает, что определение экономической сущности государственных закупок имеет узкий и широкий смыслы. Так, в узком смысле экономическая сущность государственных закупок состоит в осуществлении наиболее эффективного и экономически обоснованного процесса по организации поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг, необходимых для осуществления государством и
государственными учреждениями-заказчиками возложенными на них функций; в широком смысле экономическая сущность инструмента государственных закупок состоит в перераспределении финансовых ресурсов посредством обеспечения общества определенными ресурсами и предметами потребления. Фонд финансового обеспечения государственных закупок составляется за счет налоговых поступлений и прочих финансовых потоков, поступающих, главным образом, от деятельности субъектов рынка. Собранные государством средства возвращаются гражданам и субъектам рынка при распределении государственных сделок на предметы потребления, в том числе, и на те, которые не обеспечиваются рыночными механизмами по оптимальной цене и в нужном количестве.
Далее следует обратиться к такому понятию как «эффективность бюджетных расходов», провести обзор методик расчета данного показателя и показать связь между государственными закупками и эффективностью расходов бюджетных средств.
В нормах действующего законодательства не имеется на данный момент четкого и однозначного определения «эффективности бюджетных расходов». В статье 34 Бюджетного Кодекса РФ (далее - БК РФ) прописан принцип, согласно которому бюджетные средства должны расходоваться максимально эффективно, поэтому имеет смысл вывести необходимое для исследования понятие именно из Бюджетного Кодекса.
Вышеуказанный принцип содержит в себе две составляющих - это экономность, то есть, минимальные расходы и результативность, подразумевающую под собой получение наилучшего результата, полученного в рамках определенных лимитов бюджетных финансовых ресурсов [1]. Первый критерий не вызывает никаких вопросов, поскольку экономия бюджетных средств является приоритетом, но неоднозначное определение «наилучший результат» вызывает вопросы, поскольку бюджетная система, по своей сути, применяет принципы плановой экономики, то более целесообразно было бы указать достижение запланированных результатов, поскольку именно на этапе планирования, как раз, и следует внести наилучшие результаты как плановые. Возможно, авторы предполагали, что в нестабильных рыночных условиях невозможно в полной мере достичь плановых показателей и приходится надеяться на получение наилучших, то есть, оптимальных результатов в каждой конкретной ситуации.
Следует все же полагать, что, используя адекватные инструменты управления экономикой, в целом, возможно достижение именно запланированных, а не неопределенных «наилучших» результатов, и в главном финансовом нормативном правовом акте страны должна содержаться более четкая формулировка.
Далее следует обратиться к методам определения эффективности бюджетных расходов. Современные подходы к определению эффективности бюджетных затрат дифференцируются на три группы. К первой относится программный подход, ко второй - проектный, а к третьей - методика определения эффективности, основанная на
определении эффективности затрат в соответствии с кодами бюджетной классификации.
Программный подход заключается в том, чтобы затрачиваемые финансовые ресурсы были направлены именно на нужды тех государственных, региональных и муниципальных программ, на которые они и были выделены. Следует отметить, что применение данной методики существенно осложняется наличием большого количества строк бюджетной классификации, которые относятся к непрограммным расходам. Кроме того, сам факт того, что средства были освоены именно в рамках определенной программы, не свидетельствует об эффективности расходов, поскольку поставленные цели могли быть не достигнуты, базовые показатели не достигнуты и т.д.
Проектный метод предполагает, что средства должны расходоваться в рамках определенных национальных проектов, то есть, перекликается с программным подходом, поскольку любые нацпроекты осуществляются в рамках определенных государственных, муниципальных и региональных программ и не лишены тех же недостатков.
Методика определения эффективности, основанная на том, что все бюджетные расходы должны проводиться по определенным кодам бюджетной классификации также не лишена выше перечисленных недостатков, поскольку обычная привязка к строкам финансирования не дает полной уверенности в том, что освоенные средства будут залогом получения запланированных результатов в натуральных единицах и прочих показателях, как, например, количество оказанных услуг, количество обучающихся и т.д.
Следует полагать, что приведенные методики должны использоваться в качестве единого комплекса, что, кстати, и отчасти происходит, поскольку нацпроекты проводятся в рамках программ, а любые программные средства имеют привязку к определенным кодам бюджетной
классификации. Также, следует подчеркнуть, что основным критерием, наряду с целевым освоением, то есть, по определенным кодам бюджетной классификации, должно быть именно исполнение программных показателей, поскольку именно таким образом будет достигнут показатель, прописанный в статье 34 БК РФ - результативность. А поскольку такой показатель, как экономность остается при использовании данных методик, в том числе, и в качестве единого комплекса «за скобками», то для его достижения следует использовать методику, при которой как экономия, так и достижение запланированных результатов оценивались бы в процентах, где за сто процентов, соответственно, необходимо брать запланированные результаты и максимальные расходы, планируемые на их достижение.
Как видно из всего вышесказанного, контроль должен осуществляться, главным образом, с учетом того, насколько полно удовлетворены государственные и муниципальные нужды, насколько экономно закуплены товары, работы и услуги.
2. Практика контроля над госзакупками - необходимость изменения существующего подхода.
В начале данной части исследования необходимо ознакомиться со статистикой контроля в сфере закупок, чтобы было видно, насколько адекватно он осуществляется.
Анализ структуры показателей контроля за государственными закупками в РФ был проведен на основании информации о результатах проверки соблюдения требований Закона РФ о контрактной системе. [2] Данный Федеральный закон регламентирует порядок проведения контрактов в сфере государственных закупок.
Данные о количестве участников закупочных процедур, вносимых в реестр недобросовестных поставщиков с разбивкой по основным причинам, приведены на рисунке 1.
Рисунок 1 - Причины включения участников закупок в РНП [4]
Количество жалоб, поданных в 2017 году с разбивкой по уровням бюджета, представлено на рисунке 2.
Наибольшее количество жалоб наблюдается на уровне субъектов РФ. Также, высокий показатель жалоб имеет муниципальный уровень. Данный факт может свидетельствовать о низкой степени
заинтересованности муниципальных представителей и властей субъектов Федерации в правильном и рациональном обеспечении средств по госзаказам.
Основные нарушения, выявленные в результате рассмотрения жалоб, представлены на рисунке 3.
Рисунок 2 - Количество жалоб в 2018 году по уровням бюджета, шт.
Рисунок 3 - Основные нарушения, выявленные в результате рассмотрения жалоб и проведения внеплановых проверок при рассмотрении жалоб
По данным диаграммы видно, что наибольшую долю, составляющую 46 % в структуре выявленных нарушений, имеют иные нарушения, заключающиеся, в основном, в неправомерном отклонении заявок участников закупок, не входящих в перечень на графике.
Нарушения в части размещения информации в Единой информационной системе имеют так же высокую долю, составляющую 26 %. Данные нарушения обусловлены несоблюдением сроков и регламента публикации документации в системе.
Меньшие доли имеют нарушения в части установления требований в документации о закупках, влекущие ограничение количества участников закупок, а также нарушения порядка заключения контракта или неправомерное изменение его условий, а также, заключение контракта с нарушением объявленных условий закупок.
По данным на 2018 год, ФАС России было рассмотрено 14117 обращений о включении сведений об участниках закупок в реестр недобросовестных поставщиков, в результате чего данные о 7082 поставщиках были внесены в вышеуказанный реестр.
В 2018 году было рассмотрено 83385 жалоб, а 13687 жалобы возвращены заявителям [7].
В 2018 году в Федеральную антимонопольную службу России было направлено 89333 жалобы о неправомерных действиях или бездействии со стороны заказчика, что превышает показатель 2017 года на 5,88 %, составляющий 84373 жалоб [8].
В 2017 году количество плановых проверок составило 253 шт., за этот же период внеплановых было проведено 7618 проверок. В 2018 году общее количество проверок составило 7090 мероприятий. Все вышесказанное свидетельствует о том, что наиболее частыми являются внеплановые проверки. Данная практика может свидетельствовать том, что контроль, главным образом, направлен на выявление нарушений норм права, а не на реальную эффективность проведенных, проводимых и планируемых закупок.
Вышесказанное положение лучше всего продемонстрировать на примере. Так, контрольными органами считается нарушением закупать один объект закупки у нескольких поставщиков. При этом практически не обращается внимания на то, насколько полно удовлетворены нужды заказчика, насколько дешево приобретен объект закупки.
В настоящее время суды и контролирующие органы, зачастую, занимают по отношению к фактам дробления закупок диаметрально противоположные позиции. Проблему противоположной судебной и правоприменительной практики можно рассмотреть на примере постановления Арбитражного суда Уральского округа от 26.08.2016 № Ф09-8787/16 по делу № А34-6943/2015, согласно которому оспариваемые договоры поставки направлены на достижение единой хозяйственной цели, приобретателем по ним является одно и то же лицо, имеющее единый интерес,
Литература:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СПС Консультант Плюс. URL : http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_19702/ (дата обращения 28.11.2019).
2. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
предметом — одноименные товары, в связи с чем, они, фактически, образуют единую сделку, искусственно раздробленную и оформленную двумя самостоятельными договорами-документами [5].
Иной позиции по этому поводу придерживается Оренбургское УФАС России, это видно по решению № 08-13-117/2015 от 09.09.2015 [6]. Здесь следует обратить внимание на то, что в Законе № 44-ФЗ не существует такого понятия, как «дробление закупок», к тому же, контролирующие органы, зачастую, ссылаются на нормы не только Закона № 44-ФЗ, но и Закона № 135-ФЗ.
Как видно из материалов судебной и правоприменительной практики, контролеры и суды не обращают внимания на реальную эффективность закупок, не проводится исследование полноты удовлетворения нужд заказчиков, не проводится ценовая экспертиза, упор делается лишь на наличие либо отсутствие нарушений норм права, причем, не Закона № 44-ФЗ, а Закона № 135-ФЗ, то есть, антимонопольного законодательства.
Соответственно, для адекватного контроля закупочной деятельности, основным критерием должна быть эффективность закупок, а не формальное следование нормам права, которые при этом не имеют непротиворечивых юридически значимых разъяснений, по поводу которых, как правило, складывается противоречивая и не единообразная практика.
В заключение необходимо отметить, что, несмотря на важность такой существенной стороны государственных и муниципальных закупок, как контроль, данная деятельность носит, главным образом, формальный характер, направленный на соответствие норм права, при этом сами положения нормативно-правовых документов, зачастую, трактуются неоднозначно и противоречиво. При этом не обращается внимания на действительную, реальную эффективность проведенных закупок, заключающуюся в том, что нужды заказчиков должны быть удовлетворены товарами, работами и услугами необходимого качества в необходимые сроки и в необходимом количестве, при этом расходы бюджетных средств должны быть минимальными. На основании этого нами предлагается в целях, как повышения качества сам о г о к о н т р оля, так и системы госзакупок, целом, пересмотреть существующие подходы и оценивать эффективность закупок на основании полноты удовлетворения нужд заказчиков и экономии бюджетных средств, направленных на осуществление закупок.
Literature:
1. Budget Code of the Russian Federation of July 31, 1998 № 145-ФЗ // ATP Consultant Plus. URL : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 19702/ (date of the address 11.28.2019).
2. Federal Law of 05.04.2013 № 44-ФЗ «On the Contract System in the Sphere of Procurement of Goods, Work, and Services to Ensure State and
муниципальных нужд» // СПС КонсультантПлюс. иЯ1- : http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_144624 (дата обращения 22.11.2019).
3. Дорошенко Т.Г. К вопросу совершенствования механизма осуществления контроля закупок / Т.Г. Дорошенко, И.А. Суханова // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2016. Т. 26. № 4. С. 583-590.
4. Лисовенко О.К. Контроль заказчика за исполнением контракта в современных условиях // Государственные и муниципальные закупки 2018 : сб. докл. М. : Институт госзакупок, 2016. С. 217-224.
5. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.08.2016 № Ф09-8787/16 по делу № А34-6943/2015. URL : https://sudact.ru/arbitral/ doc/oOGnUq0t3ib4
6. Решение Оренбургского УФАС России № 08-13-117/2015 от 09.09.2015. URL : https:// br.fas.gov.ru/to/orenburgskoe-ufas-rossii/08-13-102-2015
7. Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 года. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL : https:// www.minfin.ru/common/upload/library/2019/04/main /Svodnyy_analiticheskiy_otchet_2018_itog.docx (дата обращения 22.10.2019).
8. Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по итогам 2014-2017 гг. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL : https:// www.minfin.ru/ru/document/?id_4=124945 (дата обращения 22.10.2019).
Municipal Needs» / SPS Consultant Plus. URL : http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 144624 (date of the address 11.22.2019).
3. Doroshenko T.G. To the issue of improving the procurement control mechanism / T.G. Doroshenko, I.A. Sukhanova // Bulletin of the Irkutsk State Economic Academy. 2016. Vol. 26. № 4. P. 583-590.
4. Lisovenko O.K. Control of the customer over the execution of the contract in modern conditions // State and municipal procurement 2018: Sat. doc. M. : Institute of Public Procurement, 2016. P. 217224.
5. Resolution of the Arbitration Court of the Ural District dated 08.26.2016 № F09-8787 / 16 in the case № A34-6943/2015. URL : https://sudact.ru/arbitral/ doc/o0GnUq0t3ib4/
6. Decision of the Orenburg OFAS Russia № 08-13-117/2015 of 09.09.2015. URL : https:// br.fas.gov.ru/to/orenburgskoe-ufas-rossii/08-13-102-2015
7. Consolidated analytical report on the results of monitoring the procurement, goods, services to meet state and municipal needs in accordance with Federal Law dated 05.04.2013 № 44-03 «On the contract system in the field of procurement of goods, works, services to provide state and municipal needs» at the end of 2018. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation. URL : https://www.minfin.ru/common/upload/library/ 2019/04/main/Svodnyy_analiticheskiy_otchet_
2018_itog.docx (date of the address 22.10.2019).
8. Statistical indicators characterizing the results of procurement to meet state and municipal needs according to the results of 2014-2017. Official website of the Ministry of Finance of the Russian Federation. URL : https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=12 4945 (date of the address 22.10.2019).
