Эффекты защиты интересов субъектов контрактной системы в сфере бюджетных закупок: кейс Ростовской области Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

СП

■н о см

CD

ш

о <

С5 Ш СИ

о

www.hjournal.ru DOI: 10.17835/2078-5429.2019.10.4.184-195

ЭФФЕКТЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ ЗАКУПОК: КЕЙС РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ1

БЕЛОКРЫЛОВ КИРИЛЛ АНАТОЛЬЕВИЧ,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: k.belokrylov@yandex.ru;

ЦЫГАНКОВ СЕРГЕЙ СЕРГЕЕВИЧ,

кандидат экономических наук, преподаватель кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: sscygankov@sfedu.ru;

НАЛИВАЙКО СЕРГЕЙ ВИТАЛЬЕВИЧ,

0- магистр экономики, магистр юриспруденции,

^ заместитель начальника отдела размещения государственного заказа,

(2 Фонд «Инноваций и экономических технологий «Содействие - XXI век»,

ф e-mail: eco-sn@yandex.ru;

? КОВАЛЕНКО НИКОЛАЙ ЕВГЕНЬЕВИЧ,

s 5

о экономист-математик,

§ аналитик,

£ ГК «Спортмастер»,

e-mail: N1989K@yandex.ru

законодательства. В статье анализируется действие институционального механизма защиты прав субъектов контрактной системы в Ростовской области за период 2014-2017 гг. Участники закупки

С 2014 г. по настоящий момент времени в России формируется целостная контрактная

с? системе в сфере бюджетных закупок. Однако в то же время данный рынок до сих пор остается

^ коррупционноемким, что ставит задачу совершенствования механизмов контроля за соблюдением .а о о с^ а

т могут пройти три инстанции (арбитражную, апелляционную и кассационную) судебной защиты 2 прав относительно решения контрольного органа (Управления федеральной антимонопольной р службы по Ростовской области), четвертой инстанцией является надзорная - Верховный суд ^ Российской Федерации. На основании полученных данных о решениях судебных органов в статье выявляются институциональные эффекты защиты интересов субъектов контрактной системы, которые влияют на поведение участников квазирынка бюджетных закупок.

Ключевые слова: бюджетные закупки; контроль закупок; судебная защита прав;

§ квазирынок; антимонопольный орган.

О о ш

О 1 Статья основана на докладе авторов «Эффекты обжалования решений антимонопольного органа в сфере государственных _1 закупок: кейс Ростовской области, представленном на XX Апрельской международной научной конференции по проблемам развития науки и общества» // (https://conf.hse.ru/2019/ - Дата обращения: 15.10.2019 г.).

о © Белокрылов К. А., Цыганков С. С., Наливайко С. В., Коваленко Н. Е., 2019

Благодарность. Статья подготовлена в рамках исполнения проекта РФФИ № 18-01000871 «Разработка инструментария оценки и стимулирования качества публичных закупок: концептуальные основания и методические подходы».

EFFECTS OF PROTECTING THE INTERESTS OF SUBJECTS OF THE PUBLIC PROCUREMENT CONTRACT SYSTEM: CASE OF THE ROSTOV REGION

KIRILL A. BELOKRYLOV,

PhD in Economics, Associate Professor, Department of Economic Theory Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: k.belokrylov@yandex.ru;

SERGEY S. TSYGANKOV,

PhD in Economics, Lecturer, Department of Economic Theory,

South Federal University g e-mail:sscygankov@sfedu.ru; o

SERGEI V. NALIVAIKO,

Master of Economics, Master of Law, „ Deputy Head of the Department of Public Procurement | Innovations and Economic Technologies Fund «Sodeystvie -XXI vek», §

e-mail: eco-sn@yandex.ru; o

m

NIKOLAY E. KOVALENKO, 1

CÖ CO

Mathematician economist, ° analyst, < Sportmaster Group of Companies cd e-mail: N1989K@yandex.ru g

o

From 2014 to the present moment in time, an integral contract system in the field of budget procurement o is being formed in Russia. However, at the same time, this market is still corruption-intensive, which

sets the task of improving mechanisms for monitoring compliance with the law. The article analyzes the o

effect of the institutional mechanism for protecting the rights of subjects of the contract system in the ^

Rostov region for the period 2014-2017. The procurement participants can go through three instances ^

(arbitration, appeal and cassation), judicial protection of rights regarding the decision of the control body ¡=jJ

(Office of the Federal Antimonopoly Service in the Rostov Region), the fourth instance is the supervisory o

authority - the Supreme Court of the Russian Federation. Based on the data obtained on decisions of q

the judiciary, the article identifies the institutional effects ofprotecting the interests of the subjects of the q

contract system, which affect the behavior ofparticipants in the quasi-market of budget purchases. ¡ij

Keywords: public procurement; procurement control; judicial protection of rights; quasi-market; antimonopoly service.

О <

cc

JEL: H57; K21 О

Acknowledgments. The article was prepared within the framework of the implementation ofRFFI project No. 18-010-00871 "Development of tools for assessing and stimulating the quality of public procurement: conceptual grounds and methodological approaches".

С 2014 г. в России в сфере бюджетных закупок формируется целостная

контрактная система, представляющая собой совокупность ее субъектов (заказчики,

предпринимательские структуры, институты гражданского общества, электронные

площадки) и осуществляемых ими контрактов, в том числе с использованием Единой

информационной системы в сфере закупок, в соответствии с правовыми нормами,

формально институционализирующими процесс удовлетворения потребностей субъектов

общественного сектора2. Как показывает анализ экономии бюджетных средств, введение

контрактной системы способствовало повышению эффективности расходования

бюджетных средств. Повышение эффективности бюджетных расходов выдвигалось в

условиях систематического роста государственных расходов (закон Вагнера) (Wagner,

1890) в качестве актуальной задачи правительств всех стран, решаемой, в частности,

посредством оптимизации процесса бюджетных закупок (Данчиков, 2017, с. 70). Однако,

как показывают результаты проведенных ранее исследований (Белокрылова, 2018,

с. 21-29; Данилова, 2016, с. 36; Belokrylov, 2017, p. 127-139), судебная практика и анализ

2 прессы, рынок бюджетных закупок все еще остается коррупционноемким, что объективно о

см ставит задачу систематического совершенствования механизмов контроля как за соблюдением законодательства по закупкам ргосударства, так и за обоснованностью

2 расходования бюджетных средств, особенно в процессе реализации стратегических

S проектов, например — 13 новых национальных проектов3.

о В сфере бюджетных закупок с каждым годом увеличивается количество выявляемых нарушений на всех уровнях контроля. Это обусловлено большим количеством изменений

® институциональной среды закупок. Такие изменения влекут за собой асимметрию в

g отношениях субъектов рынка бюджетных закупок, что в свою очередь ведет к снижению

| экономии бюджетов различных уровней, уровня конкуренции, уровня доверия

g субъектов рынка бюджетных закупок к государству, в частности, и ставит барьеры

0 эффективному проведению государственной экономической политики в целом. Сфера

1 бюджетных закупок, по словам Президента России В. В. Путина, является «настоящей ее «питательной зоной» для коррупции4, а бюджетные потери от неэффективных закупок о, могут рассматриваться как один из показателей уровня коррупции в России.

< Отсутствие теоретико-правового понятия общественного контроля порождает

ю различного рода заблуждения, негативно влияющие не только на теоретическую

путаницу в понятиях со всеми вытекающими из этого последствиями (Землин, 2016,

л составляющую вопроса, но и на практику правового регулирования, поскольку порождает о

о с. 50). т '

о ш ос о

о

Формальная институционализация целостной системы государственного и общественного контроля за закупками продукции для государственных, муниципальных и корпоративных нужд5, включение в функционал контрактной системы процедур мониторинга, аудита и наращивание полномочий контроля на каждом из этапов осуществления закупки трансформировали ее в едва ли не самую контролируемую государством и обществом сферу.

~ 2 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения О государственных и муниципальных нужд». Статья 4 // Российская газета от 12.04.2013.

3 Национальные проекты - целевые показатели и основные результаты // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. (http://static.govemment.ru/media - Дата обращения: 24.10.2019)

4 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2012 // Администрация Президента РФ (http://www. <С kremlin.ru/events/president/news/17118/work - Дата обращения: 21.10.2019).

5 Федеральный закон 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных ^ и муниципальных нужд» // Российская газета от 12.04.2013; Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах —, общественного контроля в РФ» // Российская газета от 23.07.2014.

Повышение эффективности контроля бюджетных закупок особо актуально в связи с непрерывным ростом государственных расходов и численности субъектов системы бюджетных закупок как рыночного механизма их использования (табл. 1).

Таблица 1

Результаты мониторинга закупочной деятельности в РФ

Индикаторы мониторинга 20157 20168 20179 201810

зарегистрировано организаций-заказчиков (ед.) 330 000 280 828 289 833 289 625

размещено извещений об осуществлении закупок (млн ед.) 3,058 3,081 3,160 3,24

количество заключенных контрактов (млн ед.) 3,3 3,3 3,5 3,6

размещено извещений о закупках на сумму (трлн руб.) > 6,6 > 6,5 > 7,1 > 6,8

среднее количество поданных заявок на участие в закупке, заявок на одну процедуру 3 2,7 2,7 > 2,9

средняя цена одной объявленной закупки (млн руб.) 2,08 2,1 2,2 > 2,4

средняя цена контракта (млн руб.) 1,65 1,57 1,8 > 1,85

экономия бюджетных средств (млрд руб.) 376,3 419,4 398,6 > 309

расторгнуто контрактов (тыс. ед.) 445,3 545,9 435,3 452,2

СП

■н о см

о с

о" ■н

Наиболее результативным и действенным является контроль, осуществляемый Федеральной антимонопольной службой (ФАС) России и Счетной палатой РФ (Медведева, 2015, с. 117). Эти государственные органы проверяют осуществление закупок, проводимых за счет федеральных и региональных бюджетных средств. ФАС как уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет антимонопольный контроль в сфере бюджетных закупок10, а также наделен функциями защиты интересов субъектов контрактной системы через регистрацию их жалоб и реагирование на них проведением проверки. Этим функционалом ФАС обеспечивает взаимосвязь между участниками закупок, заказчиком и государственным контролирующим органом (Шумков, 2015, с. 363).

Контроль в сфере бюджетных закупок должен осуществляться в рамках единой структуры процедур на всех рынках, не сосредотачиваться только на каком-либо отраслевом рынке и происходить без дискриминационного поведения в отношении отдельных субъектов рынка бюджетных закупок.

При обнаружении нарушений институционально-правовых норм в отношении интересов субъектов контрактной системы предусмотрена административная ответственность. В качестве мер воздействия на нарушения ФАС может остановить процедуру заключения контракта и выдать предписание об исправлении нарушений.

Наряду с достаточно широким контрольным функционалом ФАС нами выделены проблемные зоны в его реализации, особенно на уровне ее территориальных подразделений. В частности, принятые территориальными управлениями ФАС решения не соответствуют, а иногда и противоречат друг другу (Базанова, 2015, с. 2). Это ставит задачу повышения качества и стандартизации подходов территориальных органов ФАС к выработке решений по пресечению нарушений закупочных процедур.

6 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5.04.2013 № 44-ФЗ в 2015 году (zakupki.gov. ru>epz>main>public - Дата обращения: 13.12.2019).

7 Там же.

8 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5.04.2013 № 44-ФЗ в 2015 году. Минфин РФ (https:// www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ - Дата обращения: 13.12.2019).

9 Там же.

10 Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» от 30.06.2004 № 331 (в действующей редакции от 13.11.2018) // Российская газета от 31 июля 2004 г.

§ т

X

го ш

О ^

<

ь ф

с^

15 о О с^ с

о т

о §

3

о ш СИ

о

о о ш

о <

СИ 3

о

Таким образом, контроль в сфере государственных и муниципальных закупок ориентирован непосредственно на повышение их эффективности и качества, снижение уровня коррупции и обеспечение конкуренции в рамках функционала института контроля. Однако именно на рынке бюджетных закупок сосредоточено множество нарушений, влияющих на потери бюджетных средств. Такие нарушения обязаны пресекать контрольные органы. При этом не только контрольный орган может инициировать проверку закупок, но и любой из субъектов контрактной системы, в т.ч. общественный контролер, может обжаловать нарушения на всех этапах цикла бюджетной закупки. Количество таких жалоб исчисляется десятками тысяч в год (2017 г. - 8933311, 2018 г. - 8338512). При этом за 2018 г. 2 % от общего количества закупок (51025 извещений о закупке) общим объемом 392,6 млрд руб. были отменены, в том числе по предписаниям контрольных органов. Важнейшим аспектом институционального анализа контрольного механизма бюджетных закупок как универсального рыночного механизма использования государственных расходов13 выступает, на наш взгляд, оценка единства практики закупок, в частности - в сфере выявления нарушений законодательства. С этой целью в рамках Федерального закона № 44-ФЗ институционализированы правила контроля и процедура обжалования действий всех участников контрактной системы, порядок которой о определен нормами главы, определяющей четкие регламенты защиты интересов 041 всех субъектов контрактной системы. К настоящему времени четко формализован, ^ т.е. детально институционализирован, механизм обжалования участниками закупок недобросовестного поведения и представителей государства, и субъектов бизнеса, и операторов электронных площадок, в том числе механизм разрешения расхождений в результатах проверок между регулирующими органами различных уровней. Тем не ф менее массовая институциональная практика свидетельствует о преимущественной ^ защите, особенно в высших судебных инстанциях, интересов государства, что говорит

о некотором неравноправии субъектов системы публичного прокьюремента. о Так, рыночная экономическая система объективно предполагает реализацию

§ принципа обеспечения конкуренции на всех отраслевых рынках, в т.ч. и на рынке £ (квазирынке) (Корытцев, 2008, с. 6) закупок для удовлетворения производственных потребностей субъектов общественного сектора (ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ). При этом действия субъектов контрактной системы должны соответствовать положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» ^ (далее Федеральный закон № 135-Ф3). Следует отметить, что с точки зрения ^ распределения контрольных функций обжалование положений документации о закупке или действий субъектов контрактной системы по вопросам соблюдения законодательства о защите конкуренции возложено на антимонопольный орган -ФАС и соответствующие территориальные подразделения. В случае, когда в жалобе ^ присутствуют доводы об одновременном нарушении и законодательства о закупках ^ (Федерального закона № 44-ФЗ), и антимонопольного закона (Федерального закона № 135-Ф3), уполномоченная структура (комиссия) антимонопольного органа определяет, ш какая комиссия и в рамках какого законодательства будет ее рассматривать. К примеру, о могут быть рассмотрены сначала положения, нарушающие один закон, а затем —

о

■н

го ш

о <

о о с^ с

о т

о

11 Статистические показатели, характеризующие результаты осуществления закупок для обеспечения государственных и О муниципальных нужд по итогам Г-ГУ кварталов 2017 г., с. 15 (https://www.minfin.ru/ru/perfomance/contracts/purchases/ - Дата Ш обращения: 24.10.2019).

Ц- 12 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок, товаров, услуг для обеспечения ^ государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной <С системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2018 ^ года. М., 2019, с. 38.

13 Белокрылова О. С., Смолянинов А. М. (2018). Конкурентные и неконкурентные закупки: за и против // Вестник Алтайской академии экономики и права, № 8, с. 23.

другой14. Следует отметить, что в Ростовской области таких жалоб за анализируемый период не было.

Субъекты бизнеса, участвующие в закупках, имеют право обжаловать действия электронных площадок, заказчиков, в том числе членов закупочных комиссий в Федеральной антимонопольной службе, которая правомочна признавать жалобу обоснованной (в том числе частично), необоснованной, а также выдавать предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

Единство административной практики регулирования закупок и их контроля является мерой равенства интересов всех субъектов закупочной процедуры. Реализация эффективной государственной политики, обеспечивающей единообразие контроля бюджетных закупок, обусловливает снижение нагрузки на судебную систему. Поскольку контракты в сфере бюджетных «закупок имеют публичную основу, преследуют публичный интерес и направлены на достижение результата, необходимого в публичных целях для удовлетворения публичных нужд, достигаемого за счет траты бюджетных средств» (Беляева,, Габов, 2017, с. 49), то в такой институционализированной оценке контрактов как концентрации общественно значимых публичных элементов15 отражена природа «присоединения» договора от участника закупки, с которым он будет заключаться. Тем самым создана единая институциональная основа равной для всех субъектов системы закупок защиты своих интересов через обжалование действий всех этих участников закупочных процедур, закрепляющая порядок ведения административных споров по закупкам.

Таким образом, в России сформирована досудебная структура контрольных институтов, а в рамках судебной системы — иерархическая вертикаль защиты интересов всех субъектов рынка бюджетных закупок. Однако до сих пор формально не институционализирован механизм досудебного обжалования решений контрольных органов, в частности, Федеральной антимонопольной службы после публикации соответствующего решения.

Нами поставлена исследовательская задача выявления вероятности выигрыша участника закупок в зависимости от иерархии судебной инстанции. Поскольку, на наш взгляд, проведение соответствующей институциональной реформы механизма досудебного обжалования закупок или регулирования споров их участников относительно т исполнения контракта количество судебных дел позволит снизить как трансакционные издержки, так и издержки государства и бизнес-структур.

Поставленная задача потребовала дифференциации двух самостоятельных областей (проблем), которые необходимо институционально оформить.

Первой областью является введение в повсеместную институциональную практику механизма досудебного регулирования споров на стадии исполнения контракта, £ возможность создания которого предусмотрена законодательством или условиями о. договора. Формальная институционализация в договоре взаимоотношений сторон на о досудебной стадии предполагает регламентацию порядка и сроков претензионной ^ работы сторон по контракту, а также прямое установление срока обращения в суд в о случае невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств сторонами. <5

Второй ключевой областью институционального оформления механизма ^^ досудебного обжалования бюджетных закупок выступает институт подачи апелляции сс на решение контрольного органа в отсутствующую еще административную коллегию — с функционалом оценки решения контрольного органа на первой стадии. Этот о новый институт целесообразно создать при центральном аппарате Федеральной о

--ш

и_ О

о

14 См., к примеру,: Предписание ФАС по делу К-470/16 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок от 29.03.2016 (закупка № 0173100005716000004) (zakupki.gov.ru>pgz>documentIcrDownload - Дата обращения: 13.12.2019). <

15 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.01.2014 № 11535/13 по делу ^ № А40-148581/12, А40-160147/12 // Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (http://arЫtr.m/bras.net/f.aspx?id_ casedoc=1_1_a126acc1-ab1b-4e48-bf92-d8390ae4d62b - Дата обращения: 14.10.2019).

О

антимонопольной службы с возложением на нее функции оценки степени и качества исполнения контракта по условиям, сложившимся в процессе конкретной закупки на стадии обжалования.

Внедрение системы таких институциональных мер обеспечит снижение судебной нагрузки, четкую спецификацию (регламентацию) взаимодействий сторон на стадии исполнения контракта и позволит исполнить контракт, не прибегая к судебной инстанции.

Многообразие оспариваемых отношений и глубокая дифференциация досудебной практики обжалований детерминирует необходимости использования всей иерархической вертикали судебной системы. В ходе закупки участники могут обжаловать: положения документации (извещения) о закупке; действия закупочной комиссии при рассмотрении (оценке) заявок; действия заказчика при заключении контракта.

В случае, если решение антимонопольного органа не устраивает участника закупок,

он имеет право в течение трех месяцев с даты вынесения решения обжаловать его, но

теперь уже в судебном порядке. При этом, если решение антимонопольного органа

не обеспечивает реализацию интересов заказчика, он также может обжаловать

его в установленный срок. Учитывая доминирование в России института власти-

собственности, высокой значимости административного ресурса для аффилированных

поставщиков, а также отставание формирующихся у субъектов бизнеса компетенций

2 в сфере применения законодательства по бюджетным закупкам вследствие его

см радикальных изменений каждые пять лет и частичных корректировок до 50 раз в год

(Нуреев, 2015, с. 50-88), нами выдвинута гипотеза о том, что заказчики и региональные

2 управления ФАС имеют большую степень вероятности победить в судах разных о

■н инстанций по сравнению с поставщиками.

0 Для подтверждения выдвинутой гипотезы в рамках исследования методом экспертного поиска (ВвЬокгуЬоь, 2017, р. 127-139) нами были отобраны и проанализированы дела в

® Арбитражном суде Ростовской области (первая инстанция), Пятнадцатом арбитражном

^ апелляционном суде (апелляционная инстанция), Арбитражном суде Северо-

1 Кавказского округа (кассационная инстанция), по отношениям, входящим в предметную ^ область регулирования законодательства о закупках, ответчиком по которым выступило со Управление федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее — § Ростовское УФАС России) за 2014—2017 гг. На портале «Картотека арбитражных дел»

т

(http://kad.arbitr.ru/) было отобрано 246 дел, где истцами выступили заказчики и 134

го ш

& дела по искам участников закупок.

^ Собранные эмпирические данные о судебных решениях по искам заказчиков и участников

££ закупок к Ростовскому УФАС России нами были агрегированы в построенное дерево решений

з для исчисления вероятности выиграть дело в каждой из инстанций (табл. 2).

о. Мы исходили из предположения о том, что существует только два исхода: участник

о закупок выиграл или проиграл иск, и дали оценку вероятности полного набора случаев:

" заказчик или участник закупок направляют иск в соответствующую инстанцию, и они

о могут на любой стадии (арбитражный суд, апелляционная и кассационная инстанция) принять решение о прекращении процедур дальнейшего обжалования. Конечная инстанция означает, что стороны обязаны исполнять вынесенное ею решения и не

Ш л

се могут оспаривать его. В результате нами построено трехуровневое дерево решений

— в соответствии с количеством проанализированных судебных инстанций, исходя

о из предположения о том, что разбиение на события при построении байесовского

о дерева образует полную группу событий16. Для исчисления вероятностей выиграть

Ш в апелляции и кассации используем формулу полной вероятности. Пусть Н1, Н2, ... —

о полная группа событий. Тогда вероятность любого события А определяется по формуле:

| Р(А) = Х Р(Н)Р(Л\Н).

ос з о

16 Конечный или счётный набор попарно несовместных событий Н1, Н2, ... таких, что Р(Н.) > 0 для всех I и Н1 и Н2 и... = О называется полной группой событий или разбиением пространства О.

Таблица 2

Дерево решений для исчисления вероятности выигрыша дела в каждой из судебных инстанций

Общее количество делкУФАС #дел Первая инстанция Апелляция Кассация

дел дел, выигранных заказчиками #дел %дел выигранных заказчиками #дел % дел выигранных заказчиками

Выиграно #дел #выигранных в 1-й инстанции/ #всего дел в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в апелляции после того, как были выиграны в первой инстанции/# выигранных в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в кассации после того, как были выиграны в первой инстанции и апелляции/#выиграно первая инстанция и выиграно апелляция

Проиграно #дел #проигранных в кассации после того, как были выиграны в первой инстанции и апелляции/#выиграно первая инстанция и выиграно апелляция

Проиграно #дел #проигранных в апелляции после того, как были выиграны в первой инстанции/ # выигранных в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в кассации после того, как были выиграны в первой инстанции и проиграны в апелляции/#выиграны в первой инстанции и проиграны в апелляции

Проиграно #дел #проигранных в кассации после того, как были выиграны в первой инстанции и проиграны в апелляции/выиграны в первой инстанции и проиграны в апелляции

Проиграно #дел #проигранных в первой инстанции/ #всего дел в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в апелляции после того, как были проиграны в первой инстанции/#проигранных в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в кассации после того, как проиграли в первой инстанции и выиграли в апелляции/#проиграны в первой инстанции и выигранных в апелляции

Проиграно #дел #проигранных в кассации после того, как были проиграны в первой инстанции и выиграны в апелляции

Проиграно #дел #проигранных в апелляции после того, как были проиграны в первой инстанции/#проигранных в первой инстанции Выиграно #дел #выигранных в кассации после того, как проиграли в первой инстанции и апелляции/#проигранных в первой инстанции и апелляции

Проиграно #дел #проигранных во всех инстанциях/#проигранных в первой инстанции и апелляции

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Vol. 10, по. 4. 2019

В соответствии с классификацией собранных эмпирических данных было построено два дерева решений — для заказчиков и участников закупок. В зависимости от того, какая инстанция по делу является конечной, делается вывод о принятии лучшей стратегии обжалования судебных решений по административным делам в сфере бюджетных закупок.

В ходе исследования были исчислены следующие вероятности: вероятность победы заказчика в первой инстанции 0,325, в апелляционной инстанции — 0,412, в кассационной — 0,401. Вероятность победы участника закупок в первой инстанции 0,081, в апелляционной инстанции — 0,146, в кассационной — 0,174.

Первый полученный нами фундаментальный вывод по результатам проведенного исследования состоит в том, что заказчики имеют в 4 раза больше шансов победить в первой инстанции, чем поставщики, почти в 3 раза — в апелляционной и в 2,5 раза — в кассационной. В результате Ростовское УФАС России в такой же пропорции чаще становится на защиту интересов участников закупок или своих интересов в ущерб интересов заказчиков как представителей государства. Следовательно, антимонопольный орган Ростовской области в большей мере защищает интересы рыночных субъектов или свои ведомственные интересы в ущерб, в доминирующем числе случаев, интересов заказчиков, персонифицирующих, в конечном счете, интересы государства.

2 С одной стороны, это может свидетельствовать о высоком административном ресурсе см государственных и муниципальных заказчиков в регионе, с другой — о более высокой

квалификации заказчиков по реализации норм законодательства в сфере закупочной деятельности в сравнении с действиями субъектов бизнеса и антимонопольного органа.

3 Второй, полученный по результатам исследования фундаментальный вывод

0 заключается в выявлении усредненности защиты «стандартного интереса» в борьбе с УФАС: организация-заказчик вырабатывает на основе более высокого уровня

® компетентности и профессионализма лучшую стратегию судебной защиты на всех ^ уровнях судебной системы вплоть до апелляционного, потому что вероятность выиграть

1 в кассационной инстанции существенно ниже, чем на уровне апелляции. К тому же ^ в подавляющем большинстве случаев судебное решение, вынесенное в апелляции, со поддерживается на кассационной инстанцией. В силу этого у защищающего свои § интересы участника закупок вероятность победить Ростовское УФАС России в суде на

порядок ниже.

Таким образом, на основании анализа полученных результатов исследования, нами сделан вывод о том, что вероятность удовлетворения иска о нарушении конкуренции у ££ участника закупочной процедуры к Ростовскому УФАС России максимальная на уровне кассации, поскольку практически все проанализированные в процессе эмпирического исследования дела (кроме одного), выигранные в ходе апелляции, были подтверждены на уровне кассации.

Такая сложившаяся на судебном уровне «дифференцированная» защита интересов о равноправных субъектов контрактной системы снижает уровень доверия к закупочной системе государства со стороны бизнеса и гражданского общества. Между тем необходимость достижения общих целей национального развития, которые поставлены се в рамках реализации 13 новых национальных проектов, разработанных в контексте — исполнения майского 2,0 2018 г. Указа Президента РФ «О национальных целях о и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года» обостряет задачу о партнерского, доверительного взаимодействия государства и бизнеса. ш На основе результатов проведенного исследования нами разработаны следующие

о предложения по повышению доверия бизнес-сообщества к государству и органам < контроля легитимности закупочных процедур:

• разделение функционала государственного контроля результативности о использования бюджетных средств в процессе бюджетных закупок между

о о с^ с

о т

центральным аппаратом ФАС и его территориальными органами с закреплением за ФАС РФ функций по разъяснению ключевых вопросов, унификации решения, проведению обучающих вебинаров по наиболее острым вопросам в режиме видеоконференции на постоянной основе как с территориальными управлениями, так и с субъектами РФ;

• развитие ЕИС в контексте технико-технологического потенциала реализации контрольных функций государства и гражданского общества (направление через ЕИС отчетов институтов общественного контроля, жалоб и уведомлений всем заинтересованным лицам, дистанционное их рассмотрение контролирующим органом, ведение претензионной и иной официальной переписки заказчика с исполнителем);

• исключение проведения «бесконечных торгов» путем введения права заказчика заключать государственным контракт с единственным поставщиком на условиях документации о закупках.

Модернизацию института общественного контроля, направленную на изменение концепции общественного обсуждения и мониторинга закупок целесообразно осуществлять по следующим направлениям:

• фокусирование деятельности общественных контролеров на закупках, непосредственно связанных с жизнеобеспечением местных сообществ ^ (благоустройство территорий, дорог, детских площадок, спортсооружений, 04 детских садов и школ), ^

• активизация участия институтов гражданского общества в общественных с обсуждениях крупных закупок, 3

• направление отчетов по мониторингу закупок сверх установленных нормативов, а также с признаками коррупции в государственные контролирующие органы и на специальную страницу ЕИС в сфере закупок,

• повышение квалификации общественных контролеров, например — на 1 базе реализации программ ДПО вузами, осуществляющими повышение I квалификации госслужащих по программе «Управление государственными и ^ муниципальными закупками». т

Таким образом, реализация разработанных нами предложений по совершенствованию государственного и общественного контроля результативности национальной системы бюджетных закупок, решение выявленных проблем позволят повысить эффективность ее функционирования, что особенно важно в условиях наметившегося торможения процессов реализации новых национальных проектов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

X

<

ь ф

с^

15 о О с^ а

Базанова Е. (2015). ФАС переключает крупные госзакупки на центральный аппарат // ш Ведомости, 08 июня. 2

Белокрылова О. С., Смолянинов А. М. (2018). Конкурентные и неконкурентные р закупки: за и против // Вестник Алтайской академии экономики и права, № 8. 2018, с. 21-29.

Беляева О. А. (2014). Осуществление закупки у единственного поставщика ^ (подрядчика, исполнителя) в рамках контрактной системы // Законы России: опыт, ^ анализ, практика. Издательский дом «Буквовед» (Москва), № 11, с. 31-38.

Беляева О. А., Габов А. В. (2017). Арбитрабельность споров, возникающих в сфере закупок // Журнал российского права, № 5 (245), с. 49.

Данилова С. Н. (2016). Коррупционные риски в государственных и муниципальных закупках и меры по их преодолению // В сб.: Современные тенденции развития науки и производства. Материалы III Международной научно-практической конференции.

о о ш и_

о <

СИ 3

о

Западно-Сибирский научный центр. Кузбасский государственный технический университет имени Т. Ф. Горбачева.

Данчиков Е. А., Зацаринная Е. И., Проданова Н. А. (2017). Обзор нормативно-правовых актов, регулирующих порядок осуществления аудита закупок в РФ // Экономика и предпринимательство, № 4-1 (81-1), с. 69-72.

Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в 2015 году // (zakupki.gov.ru>epz>main>public — Дата обращения: 13.12.2019).

Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ в 2015 году. Минфин РФ // (https://www.minfin.ru/ru/perfomance/ contracts/purchases/ - Дата обращения: 13.12.2019).

Землин А. И. (2016). Теоретико-правовые аспекты формирования института общественного контроля в РФ // Управление закупками в структуре профессионализма заказчиков: сборник научных статей, с. 47-57.

Корытцев М. А. (2008). Реформирование общественного сектора и становление квазирыночных институтов // Экономический вестник ростовского государственного университета, № 4 (3), с. 6-8.

Медведева Н. Л(2015). Проблемы правового обеспечения сферы управления 2 государственными и муниципальными закупками // Инновационная наука, Т. 3, № 5 ° (5), с. 115-119.

Нуреев Р. М., Латов Ю. В. (2015). Постсоветское институциональное развитие: в поисках выхода из колеи власти-собственности // Мир России, № 2, с. 50-88. S Шумков И. В. (2015). Анализ действующей надзорной практики и контроля за

0 государственными закупками в РФ // Журнал XXI век: итоги прошлого и проблемы настоящего плюс, Т. 1, № 6 (28), с. 362-368.

Belokrylov, K. A. (2017). Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk g of corruption // International Journal of applied Business and Economic Research, 15 (8),

1 127-139.

Wagner, A. (1890). Finanzwissenchaft, Winter, C. F., Leipzig.

о

X §

CD ш о œ

s <

REFERENCES

Bazanova, E. (2015). FAS switches large public procurements to the central office. Vedomosti, June 08. (In Russian).

Belokrylov, K. A. (2017). Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk ^ of corruption. International Journal of applied Business and Economic Research, 15 (8), g 127-139. (In Russian).

:= Belokrylova, O. S., Smolyaninov, A. M. (2018). Competitive and non-competitive

o

g. procurements: the pros and cons. Bulletin of the Altai Academy of Economics and Law, 8, z 21-29. (In Russian).

F Belyaev, O. A. (2014) Procurement from a single supplier (contractor, contractor) under

the contract system. Laws of Russia: experience, analysis, practice. Publishing House "Bookwright" (Moscow), 11, 31-38. (In Russian).

Belyaev, O. A., Gabov, A. V. (2017). Arbitrability of procurement disputes. Journal of Russian Law, 5 (245), 49. (In Russian). z Danchikov, E. A., Zatsarinnaya, E. I., Prodanova, N. A. (2017). Review of regulatory acts

8 governing procurement audit in the Russian Federation. Economics and Entrepreneurship, 4-1 (81-1), 69-72. (In Russian).

Danilova, S. N. (2016). Corruption risks in state and municipal procurements and measures to overcome them // In Sat: Modern Trends in the Development of Science and Production. Materials of the III International Scientific and Practical Conference. West

о ш cc о

Siberian Scientific Center. Kuzbass State Technical University named after T. F. Gorbachev. (In Russian).

Koryttsev, M. A. (2008). Public Sector Reform and the Establishment of Quasi-Market Institutions. Economic Bulletin of Rostov State University, 4 (3), 6-8. (In Russian).

Medvedeva, N. G. (2015). Problems of legal support for the management of state and municipal procurement. Innovative science, 3 (5), 115-119. (In Russian).

Nureev, R. M., Latov, Yu. V. (2015). Post-Soviet institutional development: in search of a way out of the rut of power-property. World of Russia, 2, 50-88. (In Russian).

Report on the results of monitoring the application of the Federal Law of April 5, 2013 No. 44-FZ in 2015. (In Russian).

Report on the results of monitoring the application of the Federal Law of April 5, 2013 No. 44-FZ in 2015. Ministry of Finance of the Russian Federation (In Russian).

Shumkov, I. V. (2015). Analysis of current supervisory practice and public procurement control in the Russian Federation. 21st Century Magazine: Results of the Past and Problems of the Present Plus, 1 (6), 362-368. (In Russian).

Wagner, A. (1890). Finanzwissenchaft, Winter, C. F., Leipzig. (In Russian).

Zemlin, A. I. (2016). Theoretical and legal aspects of the formation of the institute of public control in the Russian Federation. Procurement management in the structure of customer professionalism: collection of scientific articles, 47-57. (In Russian).

со

■H

о см

0 с

О" ■н

1

§

X

te со

О <

ф

15 о о

С

О

m

о ш си о

о о ш

Ll_

о <

СИ 3

о