CC BY
146
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
И.И.Смотрицкая
С. И.Ч ерных
УДК: 338.24 DOI: 10.24411/2071-6435-2020-10032
Публичные закупки как механизм государственного регулирования в условиях современного кризиса
На современном этапе идут активные институциональные преобразования в сфере государственных закупок и закупок организаций государственного сектора для реализации комплекса антикризисных мер, имеющих целью смягчение последствий социального-экономического шока, вызванного пандемией COVID-19. В статье исследуются теоретические и практические аспекты использования публичных закупок в системе мер антикризисного регулирования, рассматриваются основные направления реализации комплекса антикризисных мероприятий в сфере закупок, предусмотренных на 2020 год. Проведенный в статье ретроспективный анализ трансформации института закупок в периоды кризисов нынешнего века позволил авторам выделить ключевые проблемы в сфере управления публичными закупками, снижающие потенциал и эффективность антикризисных мер. Предложены принципы и стратегические направления повышения эффективности закупок как механизма стабилизации и развития российской экономики, обоснована необходимость формирования новой институциональной модели публичных закупок в условиях возникновения «новой экономической реальности».
Ключевые слова: институт публичных закупок, пандемия COVID-19, экономический кризис, государственное регулирование, антикризисные меры, импортозамещение, малое и среднее предпринимательство, оптимизация бюджетных расходов, конкуренция.
Введение
Сегодняшнее состояние мировой экономики оценивается экспертным сообществом как исключительно тяжелое. Для преодоления последствий пандемии COVID-19 многие страны реализуют финансовые и налоговые меры, направленные на поддержку населения, бизнеса и системообразующих предприятий, используя для этого стабилизационные и резервные фонды, увеличивая государственный долг. Отметим, что анализ воздействия глобальных последствий пандемии, «которая за считанные недели изменила ситуацию в мире: обрушила мировую экономику, массово уничтожает бизнес, создает огромные социальные проблемы», был представлен на страницах настоящего журнала [2].
Очевидно, что кризис существенным образом нега© И. И. Смотрицкая, 2020 © С.И.Черных, 2020
тивно скажется на российской экономике. Падение ВВП в стране прогнозируется в диапазоне 6—8%, по оценкам экспертов, уровень жизни населения может снизиться на 5—7%, а безработица составит от 7—8% до 10% (актуальный прогноз по методике Международной организации труда — 4,5%) [2, с.15]. Вполне закономерно, что в настоящее время государством принимается к реализации комплекс мер, направленный, в первую очередь, на преодоление острой фазы текущего кризиса, минимизацию социально-экономического шока, связанного с последствиями пандемии. В связи с этим специалисты Института экономики РАН считают целесообразной активизацию экономической политики в сторону усиления государственного регулирования экономических и социальных процессов [12].
Одним из механизмов антикризисного регулирования выступает система государственных закупок и закупок организаций государственного сектора экономики, то есть публичных закупок, регулируемых Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ « О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее ФЗ-44) и Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее Ф3-223). Следует отметить, что проблема развития и повышения эффективности публичных закупок—одна из постоянных острых тем дискуссий как ученых, так и практиков, предмет исследований различных научных школ и публикаций. При этом на протяжении всего периода рыночных реформ в России система публичных закупок выступала в качестве «лакмусовой бумажки», которая выпукло и ярко проявляла все ошибки, управленческие провалы и отрицательные эффекты проводимой экономической политики [16, с.11].
Цель настоящего исследования — базируясь на прошлом опыте реализации антикризисных мер и действии комплекса факторов, связанных с последствиями мировой пандемии, рассмотреть основные контуры формирующейся «новой реальности» для рынка публичных закупок, а также определить приоритеты и векторы трансформации этого института.
Сфера публичных закупок в условиях кризиса: повторение пройденного?
В современной российской экономике государственные закупки стали рассматриваться в качестве одного из ключевых инструментов реализации антикризисных мер в период экономического кризиса 2008—2009 годов. Первый «антикризисный» опыт продемонстрировал неэффективность государственных и муниципальных закупок как регулятора и института обеспечения общественных нужд. Остро встал вопрос о пересмотре сложившейся системы государственных закупок в российской экономике, что и было реализовано с принятием ФЗ-44. Положения этого закона вступили в силу в 2014 году, а через год контрактная система стала проходить «проверку на прочность» в условиях ухудшения экономической ситуации, вызванной введенными против нашей страны экономическими санкциями (в связи с присоединением Крыма), а также возникшей турбулентностью на валютном рынке, снижением цен на нефть. Правительство Российской Федерации 27 января 2015 года своим распоряжением утвердило План
первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году (далее План Правительства-2015), содержащий перечень антикризисных мероприятий, включающий в себя 60 пунктов, из которых девять были связаны с публичными закупками.
Обобщение и анализ принятых в рассматриваемые периоды антикризисных пакетов мер позволяет сделать вывод о том, что поддержка отечественных производителей, в том числе в сфере малого и среднего предпринимательства (МСП), создание благоприятных финансовых условий для ведения бизнеса выступали в качестве приоритетных задач. В то же время в Плане Правительства-2015 значительный акцент был сделан на достижении эффективности расходования бюджетных средств, оптимизации затрат, снижении финансовых и административных издержек в сфере публичных закупок.
Специфика современного кризиса 2020 года заключается в том, что он в большей степени носит социальный характер. В условиях эпидемии коронавируса СОУГО-19 приоритетным направлением выступает поддержка здравоохранения, домохозяйств и социально уязвимых групп населения. В этих целях государство проводит активную социальную политику, инвестируя средства в модернизацию и строительство больниц, повышение зарплаты медицинского персонала, бесплатное обеспечение населения средствами защиты и медикаментами. Антикризисный план Правительства (в отличие от Плана Правительства — 2015) предусматривает комплекс мер, направленных на поддержку занятости и доходов населения, а также в целом на восстановление экономической активности. Основой для реализации данного пакета мер должен стать подготовленный Правительством Российской Федерации Общенациональный план восстановления экономики, в котором отражена необходимость решения ряда взаимосвязанных задач [9]. План рассчитан на два года, и его реализация уже началась в июле текущего года. Общенациональный план предусматривает три этапа и 500 мероприятий, направленных на стабилизацию экономики и переход к росту по всем основным показателям, объем выделенных средств составляет пять триллионов рублей [11].
Финансирование мероприятий плана и влияние на экономику будет распространяться по трем ключевым каналам: госзакупки, государственные инвестиции, поддержка доходов населения. По прогнозу замдиректора Института народнохозяйственного прогнозирования РАН А. Широва, общий вклад плана в экономику составит 3,1% дополнительного прироста ВВП в 2020 году (в результате экономика снизится на 5—5,5%, а не сильнее) и 2,6% — в 2021 году [11].
Несмотря на специфические особенности современного кризиса, основные направления, заданные в 2015 году и 2020 году, во многом перекликаются. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении публичных закупок как одного из механизмов антикризисного регулирования экономики.
В рамках одной статьи невозможно провести полноценный сравнительный анализ всех направлений «закупочной» антикризисной поддержки. Выделим следующие, на наш взгляд, ключевые антикризисные цели, связанные с данной сферой:
♦ стимулирование развития малого и среднего бизнеса на основе привлечения его к реализации государственных, муниципальных заказов и заказов государственных компаний;
♦ усиление влияния государства на внутренний спрос с целью стимулирования развития отечественного производства, в том числе в целях им-портозамещения, особенно по номенклатуре продукции, закупаемой для нужд обороноспособности страны;
♦ повышение эффективности публичных закупок в условиях кризиса.
Выделение данных аспектов для сопоставительного анализа объясняется,
во-первых, чрезвычайной актуальностью проблемы развития МСП, приобретающей в настоящее время острый социальный характер вследствие сокращения доходов населения и роста безработицы; во-вторых, необходимостью поддержки отечественного производства; в-третьих, в ракурсе масштабов публичные закупки выступают мощным финансовым инструментом в руках государства, который может и должен быть эффективным для успешной реализации «закупочной» антикризисной политики.
Посмотрим, как эти цели, поставленные еще в январе 2015 года, коррелируют с аналогичными целями, поставленными в апреле 2020 года.
Стимулирование развития малого и среднего бизнеса
В 2015—2016 годах для расширения участия субъектов малого и среднего предпринимательства, преодоления высокой степени монополизации и стимулирования конкуренции в сфере публичных закупок были подготовлены и внесены соответствующие поправки в ФЗ-44 и ФЗ-223.
По планам Правительства к 2015 году доля субъектов МСП в реализации государственного и муниципального заказа должна была составить не менее 15%, а к 2018 году достигнуть 25% (в 2015 году по экспертным оценкам малый и средний бизнес напрямую, без учета субподряда, выполнял от 5% до 15% государственных заказов и заказов госкомпаний). Также заказчикам регламентировали обязанность осуществлять взаиморасчеты с предпринимателями в течение 30 дней, что устраняло одно из основных препятствий для участия малого и среднего бизнеса в госзакупках—длительные сроки оплаты контрактов. Следует отметить, что в 2015 году в качестве оплаты только по прямым контрактам малый бизнес получил более 490 млрд рублей, что на 41% превысило аналогичный показатель 2014 года. По оценкам Минэкономразвития Российской Федерации, в 2015 году установленная 15-процентная квота закупок у малого бизнеса была выполнена в полном объеме [17, с. 11].
В 2016 году полномочиями ответственного исполнителя антикризисных мероприятий (наряду с федеральными органами исполнительной власти и Банком России) было наделено Акционерное общество «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (Корпорация МСП), которое осуществляет свою деятельность в качестве института развития в сфере малого и среднего предпринимательства в целях координации и оказания субъектам МСП
поддержки, предусмотренной Федеральным законом № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
Одним из важнейших направлений работы Корпорации МСП в условиях кризиса стало формирование спроса на продукцию малого и среднего предпринимательства со стороны естественных монополий и компаний с государственным участием. В связи с этим корпорацию совместно с торгово-промышленными палатами обязали проводить постоянный мониторинг реализации на практике программ закупок у малого и среднего бизнеса естественными монополиями и компаниями с госучастием.
Одной из самых существенных новаций в реализации антикризисных мер в 2015 году стало снижение финансовой нагрузки на «некрупных» участников закупок за счет необязательного соблюдения требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В соответствии со статьей 96 ФЗ-44 государственный и муниципальный контракт заключается при обязательном представлении обеспечения контракта, за исключением случаев, установленных законом. При этом обеспечение контракта выступает преградой для участия в закупках лиц, ограниченных в финансах, не имеющих возможности представить банковскую гарантию или внести денежные средства на счет заказчика. Финансовое обеспечение контракта рассматривается при этом как определенная «гарантия» для качественного исполнения поставщиками и подрядчиками контрактных обязательств.
Для поддержки МСП Правительство Российской Федерации специальным постановлением (от 6 марта 2015 года) регламентировало право заказчика в 2015 году не устанавливать требование об обеспечении контракта в извещении об осуществлении закупки и(или) проекта контракта при проведении конкурсов, электронных аукционов, запросов предложений, в которых участниками закупок являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации.
К вопросу снижения требований к обеспечительным мерам финансового характера вернулись и в рамках обсуждения пакета антикризисных мер в 2020 году. Так, выступая в Государственной Думе 4 марта 2020 года руководитель Федеральной антимонопольной службы И. Артемьев отметил: «Проблема с банковскими гарантиями — это огромная проблема, а также есть целый ряд барьеров, которые возводятся соответствующим образом заказчиком. Кажется, что это не противоречит закону, а на самом деле является непреодолимым барьером для компаний малого, среднего бизнеса и даже для больших компаний... Необходимо снизить требования и запутанность 44-го закона по обеспечению соответствующих контрактов» [20].
Предложения руководителя ФАС нашли отражение в поправках к ФЗ-44 (Федеральный закон от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ и Федеральный закон от 24 апреля 2020 года № 124-ФЗ), согласно которым минимальный размер обеспечения контракта снижается с 5% до 0,5% начальной (максимальной) цены контракта. Также исключается необходимость обязательного обеспечения участниками гарантийных обязательств, если они уже установлены в описании объекта закупки. Поправки
допускают и превышение размера аванса над размером обеспечения контракта при условии его казначейского сопровождения, наделяют заказчиков правом не требовать в 2020 году от субъектов малого и среднего предпринимательства обязательного обеспечения исполнения госконтрактов за исключением случаев, когда контрактом предусмотрена выплата аванса.
Следует также отметить, что в рамках пакета антикризисных мер внесены поправки в базовые законы, которые предусматривают возможность сторонам контракта более гибко реагировать на изменяющиеся экономические условия [8]. Например, предприятия, которые поставляют продукцию и услуги государственным или муниципальным заказчикам, могут по соглашению сторон изменить: срок исполнения контракта; цену контракта; цену единицы товара, работы или услуги. Если поставщик, работающий по договору, заключенному в рамках ФЗ-223, нарушит свои обязательства из-за коронавирусной эпидемии, к нему не будут применяться штрафные санкции. Все указанные изменения возможны, если исполнение контракта оказалось под угрозой из-за коронавирусной эпидемии или в иных случаях, установленных Правительством.
В настоящее время возросла актуальность деятельности Корпорации МСП, которой в условиях коронавируса необходимо «работать в мобилизационном режиме» [21]. Корпорацией сформирована комплексная система контроля в части обеспечения доступа субъектов МСП к закупкам крупнейших заказчиков. Номенклатура товаров, работ, услуг, закупка которых планируется у субъектов МСП такими заказчиками, а также сроки и объемы закупки отражены в отдельных разделах планов закупок товаров, работ, услуг крупнейших заказчиков в соответствии с утвержденными ими перечнями закупок у субъектов МСП [7].
По оценкам независимых экспертов, в среднем 10% компаний — субъектов МСП — участвуют в госзаказе, однако этот показатель дифференцирован в зависимости от номенклатуры товаров, работ, услуг. Так, доля МСП в поставках лекарственных средств, медицинских изделий и оборудования достигает 28%, а в строительстве — 14%. В сферах, где активны МСП, конкуренция, как правило, выше, поэтому контрактация более эффективна [1].
Можно сделать вывод, что в кризисных условиях получение банковской гарантии или внесение наличие денежных средств на счет заказчика является проблематичным. В зоне наивысшего риска оказываются небольшие предприятия, являющиеся субъектами малого и среднего предпринимательства, так как для них фактически получение займов превращается в непосильную задачу: финансовые учреждения ужесточают требования к залоговому обеспечению, снижают суммы и уменьшают сроки кредитов. В связи с этим регламентация доступа субъектов МСП к участию в закупках, наделение заказчика правом не устанавливать требование об обеспечении исполнения контракта (за исключением случая, если договором предусмотрена выплата аванса), допущение изменения срока исполнения контракта по соглашению сторон являются необходимыми мерами по поддержке малого и среднего бизнеса. Они применялись и в 2015 году, а в современных реалиях «направлены на сохранение нынешних МСП на плаву.
В целом, тренд — именно на сохранение того, что мы имеем сейчас, а не на преумножение числа МСП» [1].
Следует отметить, что социальный характер современного кризиса актуализировал рассмотрение законопроекта «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», который направлен на создание равных условий для государственных и негосударственных организаций (в том числе малых и средних), участвующих в конкурсах на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. В первом чтении данный законопроект был принят почти два года назад (в ноябре 2018 года), во втором и третьем — в мае 2020 года, а статус закона обрел в июле (Федеральный закон от 13 июля 2020 года № 189-ФЗ) [21].
Импортозамещение и стимулирование развития отечественного производства
Двумя основными взаимодополняющими группами мер по реализации политики импортозамещения являются, с одной стороны, меры по стимулированию развития внутреннего производства, с другой — меры по ограничению импорта. Действия по развитию производства включают в себя использование системы публичных закупок для стимулирования спроса на продукцию отечественного производства, прежде всего, инновационную или социально значимую.
Очевидно, что именно запуск и постоянное стимулирование инновационных процессов в промышленности способны привести к полноценному решению задачи импортозамещения, так как при попытке механического копирования тех или иных иностранных продуктов, решение задачи импортозамещения возможно лишь на короткий период. Технологическое развитие промышленности зарубежных конкурентов не стоит на месте, и российская продукция вновь может оказаться неконкурентоспособной.
В кризисных условиях приоритетное значение приобретает политика протекционизма за счет установления различных квот и преференций, ограничения закупок продукции иностранных компаний.
По мнению экспертов, 2015 год для России с ее экспортной ориентацией и зависимостью от внешних источников финансирования был наиболее трудным: страна лишилась части необходимых для развития внешних ресурсов и внешних рынков сбыта товаров и услуг [4]. Планом Правительства-2015 был предусмотрен комплекс мер финансового характера для стимулирования программ импортозамещения, в том числе в рамках выполнения государственного оборонного заказа. Ставилась задача обеспечить разработку и регламентацию механизма предоставления из федерального бюджета субсидий предприятиям промышленности, реализующим проекты импортозамещения, для компенсации части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным в российских кредитных организациях, на пополнение оборотных средств и финансирование текущей производственной деятельности.
31 марта 2015 года Минпромторгом России были утверждены отраслевые планы мероприятий по импортозамещению в 19 гражданских отраслях промыш-
ленности. В значительной мере эти планы базировались на разработанном ранее и прошедшем широкое обсуждение с представителями промышленного сектора Перечне приоритетных и критических видов продукции, услуг и программного обеспечения с точки зрения импортозамещения и национальной безопасности.
В контексте обеспечения реализации планов 16 сентября 2016 года было принято постановление Правительства Российской Федерации № 925 «О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами», согласно которому устанавливался российский приоритет при осуществлении закупок товаров, работ, услуг путем проведения конкурса, аукциона и иных способов закупки, за исключением закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).
Следует отметить, что во многом негативное влияние последствий запретительных мер, связанных с пандемией коронавируса, схоже с последствиями санкций и контрсанкций. Именно поэтому Правительство Российской Федерации в июне 2020 года запустило проект «Импортозамещение 2.0». Предполагается, что государство потратит на импортозамещение более 1 трлн рублей [11]. Речь идет не просто о «реанимации» положений правительственного постановления от 16 сентября 2016 года № 925, а о более жесткой регламентации преференций для отечественных производителей. Председатель Правительства Российской Федерации М. Мишустин подчеркнул, что «практику предпочтения иностранным поставщикам в госзакупках и закупках госкомпаний нужно менять». Стимулировать закупать отечественные товары планируется с помощью введения обязательных квот на российскую продукцию. Введение таких квот должно дополнить меры поддержки отечественных производителей. В первую очередь, под ограничения закупок у иностранных компаний подпадет радиоэлектроника: компьютеры, телекоммуникационное оборудование, серверы, системы хранения данных [15].
Согласно Общенациональному плану восстановления экономики-2020 Правительство Российской Федерации наделяется правом установления квот на отечественную машиностроительную продукцию в рамках закупок государственных корпораций и компаний с государственным участием с учетом ситуации, сложившейся в связи с распространением инфекции. Предполагается также субсидирование высокотехнологичных комплексных импортозамещающих проектов, а также реализация права государственных заказчиков в 2020—2021 годах заключать контракты с организациями ОПК как с единственным поставщиком на поставку российских гражданских товаров (работ, услуг), перечень которых утвердит Правительство Российской Федерации [10].
С одной стороны, такой подход — в русле поддержки политики импорто-замещения, но с другой стороны, российской продукции, особенно с высокой добавленной стоимостью, еще далеко до оптимального сочетания «цена-качество». Как следствие, перед отечественными покупателями (заказчиками) стоит нелегкий выбор, а пока доля российских предприятий, готовых отказаться от
закупок технологий и сырья за рубежом, за время санкционного противостояния не выросла, а наоборот, существенно снизилась. По данным РАНХиГС, в 2015 году 30% промышленных предприятий выражали готовность сократить или полностью свернуть закупки за рубежом, а к 2017 году доля таких предприятий составила всего 7% [15]. Как отреагируют промышленные предприятия на предусмотренные Общенациональным планом восстановления экономики—2020 квоты, сказать пока сложно, но очевидно — ограничения, связанные с закупкой современной продукции и технологий западных стран, должны дать импульс к инновационному развитию отечественной промышленности. Вместе с тем необходимо определить, какую импортозамещающую продукцию и технологии надо развивать в первую очередь и как обеспечить их быстрое внедрение через закупочный процесс в реальное производство.
Таким образом, решение задач импортозамещения представляется невозможным без эффективной контрактной системы закупок, которая должна быть интегрирована в систему институтов и механизмов научно-технической, инновационной и промышленной политики [5, с. 164].
Повышение эффективности системы публичных закупок в условиях кризиса
В условиях кризиса публичные закупки, объем которых ежегодно достигает порядка 20—25% ВВП России — это один из основных рыночных институтов, гарантированно финансирующий и стимулирующий экономическую деятельность. Именно поэтому в плане антикризисных мер 2015 года ставилась задача повышения эффективности бюджетных расходов на закупки. Этого предполагалось достичь за счет обеспечения транспарентности и контроля (как государственного, так и общественного) на всех этапах процесса закупок — от планирования до выполнения контракта.
При этом ряд новых механизмов, предусмотренных ФЗ-44 (например, планирование закупок, контроль исполнения контрактов), в полную силу заработал только в 2015 году. Была проведена большая работа по методическому обоснованию и настройке всех элементов закупочного цикла, которая в значительной степени увязывалась с антикризисным Планом Правительства-2015. Для реализации предусмотренных планом мер в части поддержки стабильности функционирования системы государственных закупок, обеспечения бесперебойной работы организаций, участвующих в реализации государственных контрактов, а также увеличения спроса на продукцию предприятий малого и среднего бизнеса только за январь-август 2015 года было принято 6 постановлений Правительства Российской Федерации и три федеральных закона о внесении изменений в ФЗ-44, Ф3-223 и Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-Ф3 «О защите конкуренции».
Основным вектором институциональных новелл, сохранившемся и в посткризисный период, выступало создание условий для обеспечения роста конкуренции на рынке, повышения экономичности и результативности закупок, снижение коррупционных рисков.
В качестве основы для повышения конкурентности закупок и решения
существующих проблем рассматривались: цифровые преобразования института публичных закупок; расширение сферы регулирования закупок, стандартизация процедур и ужесточение их регламентации, а также распространение требований, установленных к государственным закупкам, на закупки отдельных субъектов государственного сектора экономики (ФЗ-223).
Следует отметить, что уже в первых редакциях закона ФЗ-44 было определено, что в качестве основного способа осуществления закупок должен выступать электронный аукцион, а электронный документооборот, включая подачу заявок, должен проходить в Единой информационной системе (ЕИС). В результате, с момента действия закона ежегодно более 50% государственных и муниципальных закупок (по сумме) осуществляется через электронный аукцион, и его доля имеет устойчивую тенденцию к росту.
Очевидно, что цифровизация технологий и процедур закупок содействует повышению их конкурентности. Однако, как показало исследование экспертов ВШЭ, несмотря на развитие цифровизации и нормативной регламентации, сфера закупок демонстрирует серьезные проблемы. «Половина конкурентных процедур не привлекает более чем одного поставщика. Большая часть конкурентных процедур имитируется: заказчики имеют в виду конкретного поставщика. Заказчики и поставщики в госзаказе все чаще указывают на широкое распространение недобросовестного исполнения договорных обязательств — нарушение сроков поставки и поставку некачественных товаров, работ, услуг. Снижение качественных характеристик сочетается с отсутствием снижения цен» [13, с. 3].
Получение государственного заказа всегда считалось большой удачей: исполнители получали в лице государства стабильного платежеспособного партнера, застрахованного от рыночных и других, в том числе форс-мажорных, рисков. Сейчас ситуация меняется: анализ практики закупок показывает, что одной из ключевых причин несостоявшихся торгов на современном этапе (их доля составляет около 40% от общего объема закупок) становится снижение заинтересованности в получении государственных контрактов, что вызвано рядом факторов, в первую очередь, сложностью и нестабильностью законодательства, ужесточением и усилением административного регулирования, проблемами с финансовым обеспечением. Следует также отметить, что все ценовые риски согласно действующим законам, несет поставщик, при этом он должен предложить минимальную цену, чтобы выиграть конкурс и получить контракт [16, с. 21].
Таким образом, курс на развитие конкуренции пока не обеспечил повышения качества закупаемой продукции и экономии бюджетных средств. При этом чрезмерная регламентация и стандартизация закупочных процедур становится существенным барьером для достижения эффективности закупок в условиях кризиса. Именно поэтому в контексте антикризисных мер-2020 разработан оптимизационный пакет поправок к 44-ФЗ, направленный на создание предпосылок и стимулов для активного участия бизнеса в публичных закупках [18]. В законопроекте содержится порядка 50 значимых нововведений, но несмотря на значительные изменения, содержание закона должно упроститься. Так, из 44-
ФЗ планируется исключить 35 статей и сократить количество соответствующих подзаконных актов.
В разработанном оптимизационном проекте особо следует выделить новеллу, устанавливающую введение принципа универсальной предварительной квалификации для поставщиков, что, по нашему мнению, является необходимым условием для повышения эффективности и качества закупок. Вопрос о возможности введения предквалификации в общую практику закупок всегда был остро дискуссионным, так как возрастают риски ограничения допуска потенциальных поставщиков (исполнителей контрактов) к конкурсным процедурам. В соответствии с действующим законодательством специальная предквалификация возможна только на определенные виды и процедуры закупок. Однако недостаточная квалификация поставщиков приводит к возникновению значительных проблем при исполнении контрактов, в первую очередь, из-за отсутствия необходимых компетенций или практического опыта для качественного исполнения контракта. Как следствие — «фейковые» поставщики и масса претензионной работы. В Министерстве финансов Российской Федерации рисков снижения эффективности публичных закупок из-за возможного ограничения конкуренции не видят. Более того, по мнению заместителя Министра финансов А. Лаврова, «это существенно оздоровит взаимоотношения поставщиков и заказчиков, избавит нас от фирм-однодневок, которые создаются специально для блокирования и обжалования закупочных процедур» [18].
Следует также отметить, что Стратегией научно-технологического развития Российской Федерации (пункт 34) предусмотрен переход распорядителей бюджетных средств к модели «квалифицированного заказчика» и потому проект формирования модели «квалифицированного поставщика» представляется вполне обоснованным и актуальным.
Безусловно, реализация предлагаемого пакета оптимизационных поправок требует определенного переходного периода, существенной доработки действующей единой информационной системы, поэтому изменения, предусмотренные законопроектом, будут внедряться поэтапно. С 1 января 2021 года закон может заработать с некоторыми отложенными нормами, часть поправок должна будет вступить в полную силу только с 1 июля 2021 года.
Заключение
Будем надеется, что с учетом накопленного опыта все целевые антикризисные установки Общенационального плана восстановления экономики претворятся в жизнь, но насколько они будут достаточны для преодоления негативных экономических последствий режимов «повышенной готовности» и принудительной самоизоляции (вероятно, действительно имевших положительный антивирусный эффект), покажет время. В любом случае текущий кризис должен стать драйвером для изменения логики закупочных реформ, которые пока базировались лишь на ужесточении регламентации закупочного процесса без учета специфики отдельных секторов рынка, особенностей закупок «нетиповых» товаров и услуг, что не
позволяло эффективно удовлетворять потребности государства и общества, гибко и оперативно адаптироваться к новым глобальным вызовам для решения задач стабилизации и роста национальной экономики.
Представляется интересным и чрезвычайно актуальным следующий вывод, сделанный на основании первых итогов реализации за рубежом антикризисной политики: «нынешний кризис подчеркнул преимущества универсальных государств всеобщего благосостояния. Среди развитых стран меньше всего новых мер по поддержке населения принимается в скандинавских странах. Не потому, что они хуже заботятся о своих гражданах. Просто универсальное социальное государство с множеством социальных программ, охватывающих все слои населения и позволяющих поддерживать достойный уровень жизни в различных обстоятельствах, не нуждается в экстраординарных мерах в условиях кризиса» [14]. Хочется верить, что аналогичную характеристику в плане отсутствия необходимости принятия очередного пакта экстраординарных антикризисных мер в недалеком будущем можно будет дать и отечественной системе публичных закупок.
Литература
1. Антикризисные меры в сфере закупок не привлекут новых поставщиков, но поддержат существующих. Интерфакс. 8 апреля 2020 года. URL: https://www.interfax.ru/business/703105 (дата обращения: 28 июля 2020 года).
2. Иванов О. Б. Глобальные риски и новые вызовы человеческой цивилизации // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2020. № 2. С. 7-20.
3. Иванов О. Б. Регулируемые закупки и формирование системы контроля за ними в крупных государственных компаниях // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 4. С. 7-23.
4. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Проблемы импортозамещения в стратегиях развития российских регионов // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2017. № 4. С. 24-41.
5. Институт общественных закупок в современной российской экономике: Монография / Под ред. И. И. Смотрицкой, С. И. Черных. М., 2016. 280 с.
6. Казанцев С. В. О некоторых негативных последствиях антироссийских санкций и направлениях их парирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2020. № 2. С. 65-73.
7. Мероприятия Корпорации МСП в целях обеспечения доступа субъектов МСП к закупкам крупнейших заказчиков. URL: https://corpmsp. ru/obespechenie-dostupa-k-goszakupkam/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
8. Меры поддержки бизнеса. ВЭБ Российской Федерации. Корпорация МСП. URL: https://поддержка.вэб.рф/vozmozhnost-izmeneniya-uslovij-dogovora/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
9. Минэкономразвития Российской Федерации. Общенациональный план восстановления экономики является продолжением антикризисных мер Правительства. 2 июня 2020 года. URL: https://www.economy. gov.ru/material/news/ekonomika_bez_virusa/minekonomrazvitiya_rf_ obshchenacionalnyy_plan_vosstanovleniya_ekonomiki_yavlyaetsya_ prodolzheniem_antikrizisnyh_mer_pravitelstva.html (дата обращения: 28 июля 2020 года).
10. Общенациональный план действий, обеспечивающий восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения. 31 мая 2020 года. URL: https://nostroy.ru/news_ А^/2020/06/02/_0БЩЕНАЦИ0НАЛЬНЫЙ%20ПЛАН^ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
11. Плановые работы // Российская газета. Федеральный выпуск № 118 (8172). URL: https://rg.ru/gazeta/rg/2020/06/03.html (дата обращения: 28 июля 2020 года).
12. Предложения по мероприятиям в сфере экономической и социальной жизни страны после завершения активной фазы борьбы с коронави-русом. Доклад. М.: ИЭ РАН, 2020. URL: http://inecon.org/docs/2020/ publications/Report_IE%20RAS_20200526.pdf (дата обращения: 28 июля 2020 года).
13. Регламентированные закупки в России: как повысить стимулирующую роль расходов бюджетов и регулируемых компаний. Доклад на XXI Апрельской международной научной конференции. М.: НИУ ВШЭ, 2020. 57 с. URL: https://conf.hse.ru/mirror/pubs/share/360915391. pdf (дата обращения: 28 июля 2020 года).
14. Синявская О. Коронавирус и будущее государства всеобщего благосостояния. Международный дискуссионный клуб «Валдай». 16 апреля 2020 года. URL: https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/koronavirus-i-budushchee-gosudarstva/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
15. Соловьева О. Правительство запускает «Импортозамещение 2.0» // Независимая газета. 2020. 4 июня. URL: https://yandex.ru/turbo/s/ng.ru/ economics/2020—06—04/4_7879_import.html (дата обращения: 28 июля 2020 года).
16. Смотрицкая И. И. Контрактная система закупок в контексте российских реформ // Вестник Института экономики РАН. 2019. № 6. С. 9—25.
17. Смотрицкая И. И., Черных С. И. Общественные закупки в системе мер антикризисного регулирования экономики: первые итоги и новые задачи // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 3. С. 7-22.
18. Троянский А. Закон о закупках — впервые в пользу бизнеса. Эксперты и законодатели — об оптимизационном пакете поправок к 44-ФЗ. 6 июля 2020 года. Цифровые закупки. Официальное сетевое издание форума «Госзаказ». URL: https://zakupki-digital.ru/nacionalnye-proekty/
zakon-o-zakupkah-vpervye-v-polzu-biznesa/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
19. Федеральное собрание Российской Федерации. Государственная дума. Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd. duma.gov.ru/bill/519530-7 (дата обращения: 28 июля 2020 года).
20. Федеральное собрание Российской Федерации. Государственная дума. Стенограмма заседаний. 4 марта 2020 года. URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/5415/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
21. Федеральное собрание Российской Федерации. Государственная дума. Стенограмма заседаний. 27 мая 2020 года. URL: http://transcript.duma. gov.ru/node/5415/ (дата обращения: 28 июля 2020 года).
References
1. Anti-crisis measures in the field of procurement will not attract new suppliers, but will support existing ones. Interfax. April 8, 2020. Available at: https://www. interfax.ru/business/703105 (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
2. Ivanov O. B. Global risks and new challenges of human civilization. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2020, no. 2, pp. 7-20 (in Russian).
3. Ivanov O. B. Regulated purchases and the formation of a system of control over them in large state companies ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 4, pp. 7-23 (in Russian).
4. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. Problems of import substitution in development strategies of Russian regions. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2017, no. 4, pp. 24-41 (in Russian).
5. Institut obshchestvennyh zakupok v sovremennoy rossiyskoy ekonomike: monografiya [Institute of public procurement in the modern Russian economy: monograph], edited by Smotritskaya I. I., Chernykh S. I., M., 2016, p. 280 (in Russian).
6. Kazantsev S. V. About some negative consequences of anti-Russian sanctions and the ways to parry them. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2020, no. 2, pp.65-73 (in Russian).
7. Activities of the SME Corporation in order to ensure access of SMEs to the procurement of major customers. Available at: https://corpmsp.ru/obespech-enie-dostupa-k-goszakupkam/ (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
8. Mery podderzhki biznesa. VEB Rossiyskoy Federacii. Korporaciya MSP [Business support measures. VEB of Russian Federation, SMB Corporation]. Available at: https://поддержка.вэб.рф/vozmozhnost-izmeneniya-uslovij-dogovora/ (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
9. Ministry of economic development of the Russian Federation: National eco-
nomic recovery plan is a continuation of the Government's anti-crisis measures. 2 June, 2020. Available at: https://www.economy.gov.ru/material/ news/ekonomika_bez_virusa/minekonomrazvitiya_rf_obshchenacionalnyy_ plan_vosstanovleniya_ekonomiki_yavlyaetsya_prodolzheniem_antikrizis-nyh_mer_pravitelstva.html (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
10. A national action plan that ensures the recovery of employment and income, economic growth, and long-term structural changes. 31 May, 2020. Available at: https://nostroy.ru/news_files/2020/06/02/_ 0B^EHAHH0HA^bHHH%20nrtAH.pdf (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
11. Planned works. Rossiyskaya Gazeta [Newspaper of Russia], federal issue no. 118(8172), 2020, 3 July. Available at: https://rg.ru/gazeta/rg/2020/06/03.html (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
12. Proposals for measures in the field of economic and social life of the country after the end of the active phase of the fight against coronavirus. Report-Moscow: Institute of the Economy RAS, 2020. Available at: https://inecon. org/docs/2020/publications/Report_IE%20RAS_20200526.pdf (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
13. Regulated purchases in Russia: how to increase the incentive role of spending budgets and regulated companies. Report at the XXI April international scientific conference, Moscow: HSE, 2020, p. 57. Available at: https://conf.hse. ru/mirror/pubs/share/360915391.pdf (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
14. Sinyavskaya O. Coronavirus and the future of the welfare state. International discussion club "Valdai". 16 April, 2020. Available at: https://ru.valdaiclub. com/a/highlights/koronavirus-i-budushchee-gosudarstva (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
15. Solov'eva O. The government launches "Import Substitution 2.0". Ne-zavisimaya Gazeta [Independent Newspaper], 2020, 4 June. Available at: https://yandex.ru/turbo/s/ng.ru/economics/2020-06-04/4_7879_import. html (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
16. Smotritskaya I. I. Contract procurement system in the context of Russian reforms. Vestnik Instituta ekonomiki RAN [Bulletin of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences], 2019, no. 6, pp. 9-25. (in Russian).
17. Smotritskaya I. I., Chernykh S. I. Public procurement in the system of measures of anti-crisis regulation of the economy: first results and new tasks. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no. 3, pp. 7-22 (in Russian).
18. Troyansky A. The law on purchases-for the first time in favor of business. Experts and legislators — on the optimization package of amendments to the Federal Law No. 44. 6 July, 2020 Digital procurement. Official online publication of the forum "Goszakaz". Available at: https://zakupki-digital.ru/nacio-nalnye-proekty/zakon-o-zakupkah-vpervye-v-polzu-biznesa/ (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
19. Federal Assembly of the Russian Federation. state Duma. The system of ensuring legislative activity. Available at: https://sozd.duma.gov.ru/bill/519530-7 (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
20. Federal Assembly of the Russian Federation. state Duma. Transcript of the meetings. 4 March, 2020. Available at: http://transcript.duma.gov.ru/ node/5415/ (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
21. Federal Assembly of the Russian Federation. state Duma. Transcript of the meetings. 27 May, 2020 Available at: http://transcript.duma.gov.ru/ node/5415/ (accessed: 28 July, 2020) (in Russian).
