CC BY
24
Жеребцов Алексей Николаевич Малышев Евгений Александрович
Публичное управление в сфере миграции населения: теоретическое осмысление
Исследуется миграция населения, которая является межотраслевой (координационной) сферой публичного управления. Посредством изучения различных точек зрения и сформировавшихся научных концепций публичного управления, государственного управления, публичного администрирования, государственного администрирования и миграционного администрирования в науке административного права и государственного управления выявляются особенности публичного управления в сфере миграции.
Имеющиеся подходы к определению сущности воздействия государства на миграционные процессы и возникающие в их рамках миграционные отношения позволяют сделать вывод, что большое значение в исследовании проблем властного воздействия на миграционные процессы имеет конкретизация объекта публично-управленческого воздействия на данное явление. Описанная научная идея является новой для теории административного права и теории государственного управления.
Ключевые слова: публичное управление, государственное управление, публичное администрирование, миграционное администрирование, миграция населения, объект управления.
Public administration in the sphere of population migration: theoretical understanding
The migration of the population, which is an intersectoral (coordination) sphere of public administration, is being studied. Through the study of various points of view and the formed scientific concepts of public administration, public administration, public administration, public administration and migration administration in the science of administrative law and public administration, the features of public administration in the field of migration are revealed.
Existing approaches to determining the essence of the state's influence on migration processes and migration relations arising within their framework allow us to conclude that the most significant in the study of the problems of power influence on migration processes is the concretization of the object of public management influence on this phenomenon. This scientific idea is new to the theory of administrative law and the theory of public administration.
Keywords: public administration, public management, public administration, migration administration, population migration, object of management.
Термин «публичное управление» еще до внесения изменений в Конституцию РФ широко использовался в современной государствоведческой и административно-правовой литературе [1, с. 92-97; 2, с. 6-8].
Применительно к публичному управлению территориальной мобильностью населения следует признать, что любое государство такое управление в той или иной степени осуществляет в рамках публично-властного воздействия на определенные виды социальных связей для достижения целей, сформированных в государственной миграционной политике. Управляя миграционной подвижностью населения, компетентные в миграционной сфере органы исполнительной власти и органы местного самоуправления осуществляют административную правоприменительную деятельность, претворяют в жизнь нормативно определенные предписания в области миграционной мобильности людей, осуществляют запреты, ограничения, стимулирование, по-
ощрение, привлечение к юридической ответственности и т.п. Посредством этого данные субъекты влияют на конкретный круг лиц, осуществляющих или желающих осуществить горизонтальную мобильность, добиваясь тем самым желаемого правомерного поведения в рамках определенного вида миграционного потока. Именно миграционный поток как комплекс однородных территориальных перемещений, формируемый по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, направлению территориального перемещения [3, с. 12], позволяет органам публичной власти формировать миграционную политику государства и закреплять ее содержание в актах стратегического планирования. В связи с этим уместно констатировать, что управленческому воздействию при территориальной мобильности людей подвергаются мигранты и образуемые ими виды миграционных потоков, а также возникающие в ходе миграции многообразные объективные социальные связи между
63
управляющим субъектом и объектом публичного управления. Сама по себе миграция как процесс территориального перемещения выступает в качестве межотраслевой (координационной) сферы публичного управления, в рамках которой применяются методы как прямого властного, так и косвенного воздействия на территориальную мобильность людей [4, с. 75].
В настоящее время в различных областях знаний активно применяется термин «государственное администрирование». Представители политологической науки рассматривают «public administration» в узком смысле как профессиональную деятельность государственных служащих, государственное администрирование [5, с. 11]. В широком смысле данное понятие воспринимается как вся система управленческих институтов со строгой иерархией, в рамках которой ответственность за выполнение решений возлагается по вертикали сверху вниз [6, с. 99].
Представители науки государственного и муниципального управления определяют государственно-административное управление как подсистему более крупной системы - государственного управления. При этом государственное управление воспринимается как властное воздействие государства на все стороны общественной жизни. В свою очередь, государственно-административное управление осуществляется в отношении исключительно государственных дел в сферах экономической, социальной и административно-политической деятельности [7, с. 21].
В науке административного права предпринимаются попытки ввести в научный оборот понятия «государственное администрирование» и «публичное администрирование», в том числе и в сфере миграции населения. Так, А.М. Волков понимает государственное администрирование как «деятельность исполнительно-распорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями... по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом и осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю и надзору.» [8, с. 27]. По мнению А.М. Гоголева, государственное администрирование представляет собой не что иное, как «.систему административно-правовых мер и организационных мероприятий, осуществляемых государственной администрацией...», направленных на реализацию и защиту прав и свобод человека, предоставление им публичных услуг, а также на реализацию управленческих функций во всех сферах жизнедеятельности общества, включая охрану общественного порядка и обеспечение безопас-
ности государства и общества [9, с. 125-130]. Практически аналогичен подход к пониманию рассматриваемого явления у В.В. Денисенко [10, с. 131].
Проведенный анализ различных научных подходов к осмыслению публичного администрирования позволяет фактически признать эволюцию данного понятия от государственного управления, понимаемого в узком смысле, к понятию публичного администрирования, деятельности публичной администрации [11, с. 141-147; 12, с. 634; 13, с. 161], т.е. публичное администрирование выступает в качестве деятельности публичной администрации по осуществлению функционирования исполнительно-распорядительных органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Ю.Е. Аврутин считает, что публичное управление - это интегративное понятие, содержательно охватывающее, во-первых, государственное управление, которое публично по определению, во-вторых, муниципальное управление [14, с. 81]. В изложенном смысле публичное управление воспринимается как совокупность государственного, муниципального и иных видов управления, а также деятельность иных публичных учреждений, наделенных государственно-властными и исполнительно-распорядительными полномочиями, направленные на достижение целей, решение задач и реализацию функций, т.е. реализацию содержания управленческой деятельности в широком смысле. В приведенном контексте государственное, муниципальное управление и иные виды осуществления содержания управленческой деятельности общественными делами выступают видами публичного управления. При этом следует констатировать, что содержание публичного управления идентично содержанию отдельных его видов.
Переходя к рассмотрению государственного управления миграционными процессами, следует отметить, что идеи государственного администрирования проникли и в эту сферу. Так, по мнению А.М. Воронова и А.Н. Сандугея, государственное администрирование в сфере миграции заключается в правоприменительной деятельности государственных органов, направленной на осуществление миграционных процессов посредством предоставления государственных услуг, реализации миграционного контроля и привлечения к ответственности нарушителей миграционного законодательства. При этом указанные авторы считают, что миграционное администрирование складывается из государственного регулирования миграционных процессов и государственного управления перемещением населения [15, с. 11]. Давая определение государственного администрирования, авторы включают в него такие понятия, как государственное регулирование и государ-
64
ственное управление в сфере миграции, на рассмотрении которых мы остановимся далее.
А.Н. Сандугей вводит в научный оборот синтезированную научную категорию государственного администрирования «...в сфере миграции (миграционное администрирование)», которая, по его мнению, в отличие от категории государственного управления «в сфере миграции» обладает более широким значением. При рассмотрении категории «миграционное администрирование» в качестве ее организационно-правовых элементов, требующих своего развития, автор различает прямое (директивное) государственное управление миграционными процессами и опосредованное государственное регулирование миграции [16, с. 119-121].
Справедливости ради заметим, что введение новых категорий «государственное администрирование» и «публичное управление» не вносит в административно-правовую науку нового содержания при осуществлении деятельности исполнительной власти (государственное администрирование), ее организации и административно-правового регулирования. Кроме этого, использование в научном обороте новых категорий на долгие годы породит дискуссию, не имеющую научной перспективы.
Наглядным примером в этом смысле является понимание государственного администрирования в сфере миграции и миграционного администрирования А.М. Вороновым и А.Н. Сандугеем, которые фактически сущность данного явления определяют как совокупность прямого (директивного) государственного управления и опосредованного государственного регулирования. При этом непонятно, почему авторы понимают государственное управление как прямое (директивное) воздействие на управляемый объект, а опосредованное государственно-властное воздействие относят не к управлению, а к государственному регулированию. Государственное регулирование в любых аспектах его понимания всегда определялось как воздействие на определенный объект с целью достижения заданных параметров управления [17, с. 49; 18, с. 755]. На это обстоятельство также обращает внимание Б.В. Рос-синский [19, с. 112-247].
Между тем это понятие чаще всего интерпретировалось как властное воздействие государственных органов на объект управления (широкое понимание государственного управления), а регулирование определялось как функция государственного управления, понимаемого в узком смысле данного явления. Как представитель широкого подхода к пониманию государственного управления Г.В. Атаманчук функцию регулирования определяет как деятельность по созданию и реализации социальных норм, деятельность по воздействию на со-
знание и поведение управляемого объекта [20, с. 121]. В приведенном смысле государственное регулирование как элемент государственного администрирования вряд ли может быть признан видом административной деятельности по обеспечению миграционных процессов, а также реализации миграционной политики государства [21, с. 8].
Выделим три основных подхода к определению сущности воздействия государства на миграционные процессы и возникающие в их рамках миграционные отношения.
Первый подход можно определить как док-тринальный, заключающийся в государственном управлении миграционными процессами и решении задач, осуществлении функций органами исполнительной власти для достижения целей, определенных в актах стратегического планирования и формулирующих государственную миграционную политику России.
Второй - основан на государственном администрировании в сфере миграции, где «государственному администрированию подвергается не миграция как социальное явление, а та региональная система, в рамках которой осуществляются миграционные процессы» [15, с. 54]. В рамках данного подхода миграционное администрирование рассматривается как территориальная мобильность населения, связанная с изменением места жительства. Другие виды территориальной мобильности людей, связанные с изменением места пребывания, требуют миграционного администрирования с помощью осуществления разрешительной и (или) регистрационной деятельности государственного контроля [15, с. 54].
Третий подход заключается в определении сущности воздействия государства на миграционные процессы через определение его как административно-публичной деятельности органов государственной власти, уполномоченных в сфере миграции людей [22, с. 8-9].
Следует отметить, что представленные нами первый и третий подходы характеризуются сущностными сходствами, выражающимися в узкой и широкой интерпретации государственного управления миграционными процессами. Второй подход, где рассматривается публичное администрирование в сфере миграции, на наш взгляд, не вносит ничего нового в сущность процесса государственно-властного и исполнительно-распорядительного воздействия на миграционные процессы.
Проведенный анализ позволяет сделать выводы о том, что в сфере миграции населения осуществляется государственное и муниципальное управление, а именно внешняя исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов публичной власти и иных субъектов, наделенных полномочиями в сфере миграции, посредством решения за-
65
дач и реализации функций, направленных на достижение миграционных целей общества и государства, определенных в миграционном законодательстве и актах стратегического планирования в сфере миграции и иных сферах и отраслях государственно-властной деятельности (экономической, социально-демографической, межнациональной, обеспечения государственной и общественной безопасности).
В исследовании проблем властного воздействия на миграционные процессы наиболее значима конкретизация объекта публично-управленческого воздействия на данное явление: действие (поведение) мигранта и об-
разуемые ими виды миграционных потоков. Совокупность видов миграционных потоков образует объект межотраслевой (координационной) сферы публичного управления миграцией населения.
Данная научная идея является новой для теории административного права, она позволит проводить исследования проблем целей, задач, функций и методов публичного управления миграцией населения, проектирование нормативно-правового материала, регламентирующего миграционные отношения и создающего правовые предпосылки реализации государственной миграционной политики.
1. Севрюгин В.Е. О доктрине публичного управления в административном праве Российской Федерации // Вестник Тюменского государственного университета. 2011. № 3.
2. Чиркин В.Е. Об изучении основ публичного управления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.
3. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М. 2009.
4. Жеребцов А.Н., Малышев Е.А. К вопросу об объекте публичного управления в сфере миграции населения в Российской Федерации //Вестник Краснодарского университета МВД России. 2021. № 1.
5. Nigro Felix A. Modern public administration. New York, 1970.
6. Василенко И.А. Административно-государственное управление как наука // Социологическое исследование. 1993. № 9.
7. Войтович В.Ю. Государственное (административное) управление: учеб. пособие. Ижевск, 2012.
8. Волков А.М. Административное право в вопросах и ответах: учеб. пособие. М., 2018.
9. Гоголев А.М. К предмету административного права современной России // Финансы: теория и практика. 2017. Т. 21. № 1.
10. Денисенко В. В. Публичное администрирование как правовая категория // Вестник Краснодарского университета МВД России. 2016. № 3.
11. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. 2012. № 12.
12. Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Концепция публичной администрации в современном административном праве (сравнительно-правовое исследование) // Вестник Санкт-Петербургского университета. Право. 2019. Т. 10. Вып. 4.
13. Конин Н.М. К вопросу о понятие и содержании государственного управления // Вест-
1. Sevryugin V.E. On the doctrine of public administration in the administrative law of the Russian Federation // Bulletin of the Tyumen State University. 2011. No. 3.
2. Chirkin V.E. On the study of the foundations of public administration // Constitutional and municipal law. 2005. No. 3.
3. Zherebtsov A.N. Concept of administrative and legal regulation of migration relations in the Russian Federation (complex analysis of theory and practice): auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2009.
4. Zherebtsov A.N., Malyshev E.A. To the question of the object of public administration in the sphere of population migration in the Russian Federation // Bulletin of the Krasnodar University of Russian MIA. 2021. No. 1.
5. Nigro Felix A. Modern public administration. New York, 1970.
6. Vasilenko I.A. Administrative-state management as a science // Sociological research. 1993. No. 9.
7. Voitovich V.Yu. State (administrative) management: textbook. Izhevsk, 2012.
8. Volkov A.M. Administrative law in questions and answers: textbook. Moscow, 2018.
9. Gogolev A.M. To the subject of administrative law of modern Russia // Finance: theory and practice. 2017. T. 21. No. 1.
10. Denisenko V.V. Public administration as a legal category // Bulletin of the Krasnodar University of Russian MIA. 2016. No. 3.
11. Volkov A.M. Public administration and public administration: correlation of concepts // Administrative law and process. 2012. No. 12.
12. Zelentsov A.B., Yastrebov O.A. Concept of public administration in modern administrative law (comparative legal research) // Bulletin of St. Petersburg University. Right. 2019. Vol. 10. Iss. 4.
13. Konin N.M. To the question of the concept and content of the state administration // Bulletin of the Saratov State Law Academy. 2012. No. 2.
14. Avrutin Yu.E. To the question of optimization of the terminology of the theory of public administration and administrative law in the context of understanding effective, proper, reasonable
66
ник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 2.
14. Аврутин Ю.Е. К вопросу об оптимизации терминологии теории государственного управления и административного права в контексте понимания эффективного, надлежащего, разумного публичного управления // Журнал российского права. 2016. № 7.
15. Воронов А.М., Сандугей А.Н. О системных проблемах государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2020. № 11.
16. Сандугей А.Н. К итогам исследования проблем государственного администрирования в сфере миграции // Научный портал МВД России. 2021. № 2.
17. Костенников М.В., Куракин А.В., Пав-люк А. В. К вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве // Административное право и практика администрирования. 2014. № 2.
18. Купреев С. С. Содержание государственного управления: от конфронтации к компромиссу // Право и политика. 2013. № 6.
19. Россинский Б.В. Проблемы государственного управления с позиций теории систем. М., 2021.
20. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
21. Жеребцов А.Н. Государственное управление, государственное администрирование или административно-публичная деятельность в сфере миграции: дискуссионные вопросы // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 2.
22. Административное право России: учеб. / под ред. П. И. Кононова.
public administration // Journal of Russian law. 2016. No. 7.
15. Voronov A.M., Sandugei A.N. On systemic problems of state administration in the sphere of migration // Administrative law and process. 2020. No. 11.
16. Sandugei A.N. To the results of the study of the problems of state administration in the field of migration // Scientific portal of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. No. 2.
17. Kostennikov M.V., Kurakin A.V., Pavlyuk A.V. On the concept and methods of public administration in administrative law // Administrative law and the practice of administration. 2014. No. 2.
18. Kupreev S.S. Content of state administration: from confrontation to compromise // Law and politics. 2013. No. 6.
19. Rossinsky B.V. Problems of public administration from the standpoint of systems theory. Moscow, 2021.
20. Atamanchuk G. V. Theory of public administration: course of lectures. Moscow, 1997.
21. Zherebtsov A.N. Public administration, public administration or administrative and public activities in the field of migration: debatable issues // Essays on the latest cameralistics. 2021. No. 2.
22. Administrative law of Russia: textbook / ed. by P.I. Kononov. Moscow, 2009.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; е-mail: admgan2066@yandex.ru;
Малышев Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия; е-mail: e_malishev31@rambler.ru
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.N. Zherebtsov, Doctor of Law, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; е-mail: admgan2066@yandex.ru;
E.A. Malyshev, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the North-West branch of the Russian State University of Justice ; е-mail: e_malishev31@rambler.ru
67
