CC BY
12
Жеребцов Алексей Николаевич Малышев Евгений Александрович
К вопросу об объекте публичного управления в сфере миграции населения в Российской Федерации
В статье на основе анализа дискуссионных подходов к определению объекта публичного управления в сфере миграции рассматривается концепция сущности и видов объектов публичного управления территориальной мобильностью населения. Авторы приходят к выводу, что объектом публичного управления в сфере миграции выступают мигранты и миграционные потоки в рамках образуемых ими многообразных социальных связей. Отмечается, что миграция является межотраслевой (координационной) сферой публичного управления, где используются как методы прямого властного, так и косвенного воздействия на территориальную мобильность людей.
Ключевые слова: миграция, мигрант, миграционный поток, объект управления, публичное управление, сфера миграции, межотраслевое управление, метод управления миграцией, миграционный процесс, миграционная система.
To the issue of the public administration of public migration in the Russian Federation
Based on the analysis of the discussion approaches to determining the object of public administration in the field of migration, the article considers the concept of the essence and types of objects of public management of territorial mobility of the population. The authors conclude that migrants and migratory flows are the object of public management in the field of migration within the framework of their diverse social ties. It is noted that migration is an intersectoral (coordination) area of public administration, which uses both methods of direct power and indirect influence on the territorial mobility of people.
Keywords: migration, migrant, migration, object of management, public administration, migration, inter-industry management, migration management, migration process, migration system.
В современной отечественной административно-правовой науке активно ведется дискуссия о правовой природе и сущности государственно-властного воздействия на миграционные процессы для достижения целей государственной миграционной политики как Российской Федерации, так и иных государств. Актуализация данного вопроса обусловлена глобальными миграционными процессами либо миграционными процессами в рамках отдельных социальных систем или между сопредельными национальными социальными системами, порождаемыми в связи с этим угрозами государственной и общественной безопасности, стабильности функционирования социальных отношений и в конечном счете национальных и транснациональных экономических систем [1; 2; 3; 4; 5; 6].
При всей значимости исследований, посвященных государственному администрированию, государственному регулированию и управлению или административно-публичной деятельности в сфере миграции (территори-
альной мобильности1) населения, по нашему мнению, наиболее актуальным является изучение современных проблем, касающихся не только сущности государственно-властного воздействия в сфере миграции, но и объекта такого воздействия в сфере миграции, т. е. управляемого объекта в сфере миграции. К сожалению, научно-теоретические исследования проблемных вопросов управляемых объектов проводятся крайне редко. Не менее дискуссионным является вопрос о том, чем мы управляем (администрируем, регулируем и т. п.) в сфере миграции: миграционным процессом, мигрантом, миграционными потоками, миграционной системой, региональной или территориальной системой.
Г.В. Атаманчук, исследуя вопросы сущности управляемых объектов, признает, что в «качестве управляемых со стороны государства выступают те общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспро-
1 В рамках нашего исследования понятие «территориальная мобильность» используется как синоним миграции, хотя социологи рассматривают его значительно шире.
72
изводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей...» [7, с. 77-78]. Необходимо отметить, что автор акцентирует внимание на управляющем воздействии государства на общественные отношения, но через формирование определенного поведения человека -участника этих отношений, т. е. происходит навязывание воли и формирование сознания субъекта, в результате которого управляющий субъект добивается определенного поведения в рамках общественного отношения. В связи с этим объектом управленческого воздействия является не только воля лица, но и сформированное определенное, осознанное и необходимое или в конечном счете запрещенное активное или пассивное поведение субъекта. Таким образом, объектом управленческого воздействия выступает человек, его различные общности (коллективы). Ключевым вектором данного поцесса всегда является совместная деятельность людей, их поведение, действия и многообразные поступки [8, с. 19]. В фундаментальном труде по теории административного права «Советское административное право. Государственное управление и административное право» отмечалось, что проявление управленческой деятельности «.. на любом участке общественной жизни есть неотъемлемый элемент единого государственного управления как самостоятельного вида советской государственной деятельности, различна лишь масштабность каждого его проявления (общество, отрасль хозяйства или культуры, союзная республика, автономная республика, область, район, город, трудовой коллектив и т. п.)» [9, с. 29]. При этом к числу объектов государственного управления авторы относили: «...области государственного управления, т. е. сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля) отрасли государственного управления (например, управление народным хозяйством); сферы государственного управления, т. е. комплексы организационных отношений, связанных с осуществлением межотраслевых функций специального характера (например, планирование, ценообразование); отрасли государственного управления, т. е. системы различного рода звеньев и отношений, объединяемых общностью профиля объектов и их конкретного назначения (например, управление промышленностью, сельским хозяйством, здравоохранением и т. д.); комплексы внутриотраслевого и межотраслевого характера (например, объединения, фирмы); трудовые коллективы - про-
изводственные, хозяйственные, культурные и т. п. (например, социалистическое государственное производственное предприятие, социально-культурное учреждение); отдельные личности (ее действия, поведение). Таким образом, объекты исполнительной деятельности могут быть как коллективными, так и индивидуальными» [9, с. 30-31]. Рассмотренный подход к определению сущности и видового многообразия государственно-управляемых объектов в отечественной административно-правовой науке был и остается доктриналь-ным [10; 11; 12; 13; 14]. Практически такой же подход к пониманию управляемого объекта социального (публичного, государственного, муниципального) управления сформировался и в науке государственного и муниципального управления. Так, например, некоторые исследователи полагают, что объект управления заключается в волевом его характере, выражающемся в действиях, поступках, поведении человека. Управляющий субъект целенаправленно воздействует на волю и сознание управляемого лица, добиваясь упорядочения общественных отношений [15, с. 43-44; 16, с. 42-45; 17, с. 294]. Приведенные положения остаются ключевыми при рассмотрении сущности объекта государственного управления. Между тем под влиянием фундаментальных трансформаций экономических и иных социальных общественных отношений в современной России, с появлением новых общественных процессов, нуждающихся в государственно-управленческом воздействии, они должны быть подвергнуты корректировке, отражающей реальность управляемого объекта.
Как отмечалось выше, социальное управление представляет собой воздействие на совместную деятельность людей, т. е. их поведение и различные общности. При этом поведение человека имеет различные уровни: телодвижение, действие (бездействие), операция, деятельность, индивидуальное (массовое) поведение, образ жизни [18, с. 26]. Заметим, что государственно-властное управленческое воздействие на управляемый объект формирует в конечном счете образ жизни как отдельного индивида, так и его коллективов. Осуществляется это воздействие в рамках правовых, организационно-правовых и организационных отношений, возникающих между управляющим субъектом и управляемым объектом (в рамках правоотношения это властный и подвластный субъекты). Государственно-властное управленческое воздействие, как отмечается в административно-правовой на-
73
уке, науке государственного управления и кибернетике, осуществляется в рамках прямых и обратных связей между субъектом и объектом публичного управления. Справедливость данного утверждения очевидна, однако следует отметить, что эти социальные связи могут быть генетическими, причинно-следственными, функциональными, хронологическими, пространственными и корреляционными , что предопределяется задачами и функциями публичного управления, его социальными целями и применяемыми методами властного воздействия. Социальные связи в рамках публичного управления ограничены указанными видами социальных связей, возникающих в областях, сферах, отраслях, комплексах и коллективах, которые нуждаются в публичном государственно-властном воздействии, при этом отдельные лица (граждане государства, иностранные граждане и лица без гражданства), их поведение выступают центральным объектом государственно-властного и публично-управленческого воздействия.
Управляя территориальной мобильностью населения, уполномоченные в сфере миграции органы исполнительной власти посредством правоприменительной административной деятельности реализуют законодательно установленные правила территориального перемещения людей, запреты, ограничения, наделение правами, стимулирование, поощрение, принуждение, привлечение в юридической ответственности и т. п., тем самым оказывая влияние на конкретного субъекта, осуществившего, осуществляющего или желающего осуществить территориальную мобильность, добиваясь тем самым массового порядка в том или ином виде миграционной мобильности. Объединяя определенные массовые территориальные перемещения людей в единые виды миграционных потоков, органы государственной власти формируют концепцию их территориального перемещения [9, с. 12].
Таким образом, государственное управленческое воздействие на миграцию осуществляется через основного объекта, каковым является определенный вид мигранта, а через них -на миграционный поток, который формируется в результате публичной потребности регулировать территориальное перемещение групп людей. При этом актуализируется проблема определения места объекта управления территориальной мобильностью населения в системе объектов государственного управления (область - сфера - отрасль - комплексы - коллективы - отдельная личность).
Представляется, что миграционный поток, выступая комплексом организационных отношений, подвергается управленческому воздействию в ходе реализации межотраслевых функций государственного управления специального характера. Доказано, что сущность межотраслевого государственного управления сводится к координации деятельности отраслевых систем, которая осуществляется органами управления, занимающими надве-домственное положение, т. е. находящимися над соответствующими отраслями управления и отраслевыми объектами в реализации социальных, межотраслевых программ и задач государственного управления [20, с. 3; 21, с. 91]. Это положение позволило А.Н. Санду-гею утверждать, что МВД России не осуществляет межотраслевого управления [4, с. 31], следовательно, оно не должно реализовывать функции государственного управления миграционными потоками. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Так, согласно пп. 3 и 4 ч. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» федеральный министр участвует в выработке и реализации в рамках полномочий Правительства РФ государственной политики РФ и осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, координирует и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти » отмечается , что ми -нистерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности (п.п. «а» п. 3; п.п. 30 п. 11. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации министерство координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере миграции (п.п. 30 п. 11). Приведенные примеры в полной мере свидетельствуют о наличии у любого министерства, в том числе и МВД России, функций межотраслевого государственного управления, в частности в сфере миграции. Следует отметить, что в СССР министерства функциями межотраслевого управления не обладали, для этого в системе Правительства СССР создавались государственные комитеты.
74
В связи с этим можно говорить о том, что государственное управление миграционными потоками является межотраслевой сферой государственного управления, функции по регулированию которой возложены именно на федеральное министерство как орган отраслевого и межотраслевого государственного управления, выступающий единственным в системе федеральных органов исполнительной власти органом, наделяемым подобными полномочиями.
В науке высказывается мнение о том, что «. объектом управляющего воздействия выступает не миграция сама по себе, а та региональная система, в рамках которой совершается этот процесс» [4, с. 32]. Управлению подлежит территориальное распределение, перераспределение и размещение трудовых ресурсов в рамках рынка труда с учетом их качества и структуры, создание социально-бытовой инфраструктуры (жилой фонд, учреждения здравоохранения, просвещения и культуры, общественного питания и т. д.), региональные особенности природно-географической среды обитания человека, степень их преобразования, население и даже интернациональность сложившихся межрайонных миграционных связей [22, с. 62].
В теории государственного и муниципального управления под региональной системой понимается государственная территориальная единица, отличающаяся едиными социально-экономическими показателями, пространственной близостью и взаимодействием с другими частями государственной территории, обладающими органами управления и общими программами развития этой территории [23, с. 101]. Региональная система объединяет в себе эколого-географическую, социальную, экономическую и политико-правовую подсистемы [24, с. 19-20]. Сложившийся в науке подход к определению понятия и содержания региональной системы позволяет признать, что управление данным объектом осуществляется посредством обширной системы методов воздействия на региональное развитие: экономических, политических, правовых и организационных. При этом воздействие в первую очередь оказывается на социальную подсистему, т. е. на людей, их социальные общности, поведение и, как следствие, на эколого-географи-ческую, экономическую и политико-правовую
подсистемы. Это позволяет добиться желаемых результатов в территориальном движении населения. Однако описанные управленческие процессы не являются частью государственного управления миграцией населения, а выступают в качестве управления территориальным развитием, что влечет создание миграционной привлекательности территории как для внутренних, так и для внешних мигрантов, включая соотечественников, проживающих за рубежом.
Другим спорным утверждением является положение, в соответствии с которым в большинстве случаев прямое воздействие на миграционную мобильность населения невозможно [4, с. 32]. Высказывается мнение о том, что регулирование миграции может быть исключительно косвенным [25, с. 201]. Вместе с тем , на наш взгляд, как раз в большинстве случаев государственно-властное воздействие на мигранта и, как следствие на миграционный поток осуществляется посредством прямого властного регламентирования этой деятельности, выражающегося в предоставлении определенного административно-правового статуса мигранта (правонаделении), запрете, ограничении, применении мер ответственности и иных мер административного принуждения и в меньшей степени в косвенном (поощрении, стимулировании, экономической мотивации и т. п.). При этом межотраслевая (координационная) функция управления миграционными процессами предусматривают комплексное применение всей имеющейся в арсенале органов публичного управления сферы миграции населения методов властного воздействия, предопределяемых характером социальных связей (отношений), возникающих в процессе территориальной мобильности человека и общностей людей.
Таким образом, следует констатировать, что объектом публичного управления в сфере миграции выступают мигранты, образуемые ими миграционные потоки и многообразные социальные связи между управляющим субъектом и объектом публичного управления, возникающие в рамках территориальной мобильности людей. При этом миграция является межотраслевой (координационной) сферой публичного управления, в которой используются методы прямого властного и косвенного воздействия на территориальную мобильность населения.
75
1. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2019.
2. Воронов А.М., Сандугей А.Н. О системных проблемах государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2020. № 11.
3. Жеребцов А.Н. Административно-правовой метод воздействия на миграционно-пра-вовые отношения // Современное право. 2009. № 5.
4. Сандугей А.Н. К вопросу о сущности государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2016. № 12.
5. Сандугей А.Н. О генезисе государственной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. № 11.
6. Хабриева Т.Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование. М., 2019.
7. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
8. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учеб. 2-е изд., перераб. и доп. /отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2010.
9. Советское административное право. Государственное управление и административное право / ред. кол.: Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, М.И. Пискотин. М., 1978.
10. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учеб. пособие. М., 2000.
11. Габричидзе Б.Н., Чернявский А. Г. Курс административного права Российской Федерации: учеб. для вузов. М., 2003.
12. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: учеб. для юридических вузов. Доступ из справ. правовой системы «ГАРАНТ».
13. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попов. М., 2011.
14. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998.
15. Кочкина ЕЮ. Содержание и сущность государственного управления // Экономика. Менеджмент. Инновации. 2017. № 5(11).
16. Миронов А.Л. Государственное и муниципальное управление: общие понятия и
1. Andrichenko L.V., Plyugina I.V. Migration legislation of the Russian Federation: trends in development and practice of application. Moscow, 2019.
2. Voronov A.M., Sandugey A.N. On systemic problems of state administration in the field of migration //Administrative law and process. 2020. № 11.
3. Stallions A.N. Administrative-legal method of influence on migration-legal relations // Modern law. 2009. № 5.
4. Sandugei A.N. On the essence of public administration in the field of migration // Administrative law and process. 2016. № 12.
5. Sandugei A.N. On the genesis of the state system for managing migration processes in the Russian Federation // Administrative law and process. 2016. № 11.
6. Khabrieva T. Ya. Migration law: a comparative legal study. Moscow, 2019.
7. Atamanchuk G. V. Theory of Public Administration: lecture course. Moscow, 1997.
8. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tikhomirov S.V. Administrative law of Russia: study book. 2nd ed., rev. and augm. /resp. ed. by L.L. Popov. Moscow, 2010.
9. Soviet administrative law. Public Administration and Administrative Law / ed. board: Yu.M. Kozlov, B.M. Lazarev, A.E. Lunev, M.I. Piskotin. Moscow, 1978.
10. Atamanchuk G.V. State Administration (organizational and functional issues): educational subjects. Moscow, 2000.
11. Gabrichidze B.N., ChernyavskyA.G. Course in Administrative Law of the Russian Federation: studies for universities. Moscow, 2003.
12. Dmitriev Yu.A., Polyansky I.A., Trofimov E. V. Administrative law of the Russian Federation: educational for law universities. Access from legal reference system «GARANT».
13. Popov L.L., Migachev Yu.I., Tikhomirov S.V. State administration and executive power: content and ratio /ed. by L.L. Popov. Moscow, 2011.
14. Tikhomirov Yu.A. Course of administrative law and process. Moscow, 1998.
15. Kochkina E.Yu. Content and essence of public administration // Economics. Management. Innovation. 2017. № 5(11).
16. Mironov A.L. State and municipal administration: general concepts and terms// Public service and personnel. 2016. № 2.
17. Rzaev A.G. State Administration: concept and systematics //Gilea: scientific bulletin. 2014. № 88.
18. Kudryavtsev V.N. Law and behavior. Moscow, 1978.
76
термины // Государственная служба и кадры. 2016. № 2.
17. Рзаев А. Г. Ггосударственное управление: понятие и системность // Гилея: научный вестник. 2014. № 88.
18. Кудрявцев В.Н. Право и поведение. М., 1978.
19. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
20. Административное право России: учеб.: в 2-х ч. /под ред. А.П. Коренева. М., 1997. Ч. 2.
21. Козлов Ю.М., Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: учеб. 2-е изд., доп., перераб. / под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.
22. Заславская Т.И., Рыбаковский Л.Л. Процессы миграции и их регулирование в социалистическом обществе // Социологические исследования. 1978. № 1.
23. Немчина В. И. Введение в регионоведе-ние: курс лекций / отв. ред. В.Н. Шевелев. Ростов н/Д, 2008.
24. Лазичева Е.А. Региональная система как объект и субъект управления региональным развитием // Известия Томского политехнического университета. 2008. Т. 312. № 6.
25. Моисеенко В.М. Управление развитием народонаселения в СССР М., 1977.
19. Stallions A.N. The concept of administrative and legal regulation of migration relations in the Russian Federation (a comprehensive analysis of theory and practice): auth. abstr. ... Dr of Law. Moscow, 2009.
20. Administrative law of Russia: teacher: in 2 parts/ed. byA.P. Korenev. Moscow, 1997. Pt. 2.
21. Kozlov Yu.M., Ovsyanko D.M., Popov L.L. Administrative law: study. 2nd ed. / ed. by L.L. Popova. Moscow, 2005.
22. Zaslavskaya T.I., Rybakovsky L.L. Migration processes and their regulation in socialist society // Sociological research. 1978. № 1.
23. Nemchina V.I. Introduction to regional studies: course of lectures / lectures ed. by V.N. Shevelev. Rostov-on-Don, 2008.
24. Lazicheva E.A. Regional system as an object and subject of regional development management // Izvestia Tomsk Polytechnic University. 2008. Vol. 312. № 6.
25. Moiseenko V.M. Population Development Management in the USSR. Moscow, 1977.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Жеребцов Алексей Николаевич, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Малышев Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия; e-mail: [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
A.N. Zherebzov, Doctor of Law, Professor, Professor of the Chair of Law Administrative Affairs of the Internal Affairs bodies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; admgan2066@ yandex.ru;
E.A. Malyshev, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Chair of State and Legal Disciplines of the North-West branch of the Russian State University of Justice; e-mail: [email protected]
77
