CC BY
905
Советов И. К. Публичная власть в России по Конституции 2020 года // Вестник Прикамского социального института. 2020. № 3 (87). C. 43-52.
Sovetov I. K. Public authority in Russia under the 2020 Constitution. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2020. No. 3 (87). Pp. 43-52. (In Russ.)
УДК 342
И. К. Советов
Прикамский социальный институт, Пермь, Россия
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 2020 ГОДА
Советов Игорь Константинович — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой «Конституционное, административное и муниципальное право».
E-mail: [email protected]
В статье рассматриваются вопросы, связанные с анализом организации публичной власти в России в связи изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию России в 2020 году. Дается характеристика публичной власти, ее функций и структуры.
Ключевые слова: публичная власть, поправки в Конституцию России 2020 года, функции публичной власти.
I. K. Sovetov
Prikamsky Social Institute, Perm, Russia
PUBLIC AUTHORITY IN RUSSIA UNDER THE 2020 CONSTITUTION
Sovetov Igor K. — Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Head of the Department of Constitutional, Administrative and Municipal Law.
E-mail: [email protected]
The article deals with issues related to the analysis of the organization of public power in Russia in connection with the changes and additions made to the Constitution of Russia in 2020. The characteristics of public power, its functions and structure are given.
Keywords: public authority, amendments to the Constitution of Russia in 2020, function of the public authority.
Поправка в Конституцию России, внесенная законом РФ в 2020 году и содержащая изменения двадцати трех статей Конституции РФ1, впервые в нашей конституционной истории ввела в ее содержание категорию «публичная власть».
В науке конституционного права давно является устойчивым представление о публичной власти как широком явлении, включающем принадлежность всей полноты власти народу и осуществляющемся как в форме государственной власти, так и в форме местного самоуправления [1].
1 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон Рос. Федерации о поправке к Конституции Рос. Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.
Совершенно категорично такой подход закреплен в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, в которой установлено, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», а в ч. 2 ст. 3 записано: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Следовательно, Конституция РФ устанавливает, что народ является не только «источником и обладателем» власти, он также и сам принимает участие в ее осуществлении1.
До принятия поправок в Конституцию РФ 2020 года в ней использовались понятия в рамках различных проявлений как общей категории «власть»: «власть народа», «власть в Российской Федерации» (ст. 3), так и категории, отражающие формы ее осуществления: «государственная власть в Российской Федерации», «государственная власть в субъектах Российской Федерации» (ст. 10, 11). Объединяющее все эти категории понятие публичной власти было введено в право Конституционным Судом РФ. Еще в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П Конституционный Суд РФ определил, что местное самоуправление и его органы являются видом публичной власти . Затем в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П Конституционный Суд РФ употребил понятие «уровни публичной власти»: «определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений ст. 72 (п. «н» ч. 1), 73 и 130 Конституции РФ» (абз. 3 п. 1) . В развитие этих положений Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П подтвердил положение о природе местной власти: «местное самоуправление - публичная (муниципальная) власть» (абз. 2 п. 2)4. Очевидно, что в этот период основной категориальной правовой проблемой являлось отнесение местного самоуправления к публичной власти наряду с государственной властью, в отношении которой сомнений в ее природе не было и не могло быть.
Помимо правовой категориальной проблемы относительно природы и структуры публичной власти в начале XXI века в России достаточно актуальным становится политический аспект этой проблемы. В начале своего первого срока выполнения полномочий Президента глава Российского государства заявил об одном из важных направлений своей политической программы: выстраивание и укрепление вертикали власти. К концу второго десятилетия XXI века глава Российского государства, последовательно реализуя эту программу, подчеркивал, что «нужно как-то скоординировать деятельность всех уровней власти: муниципальную и государственную, чтобы всё-таки хоть в чем-то была какая-то вертикаль, чтобы всё это эффективно функционировало и в то же время не противоречило Конституции» [5].
1 Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020 (дата обращения: 12.11.2020).
2 По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 24.01.1997 № 1-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.
3 По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 10.06.1998 № 17-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 25. Ст. 3002.
4 По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева: постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 02.04.2002 № 7-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 14. Ст. 1374.
Процесс выстраивания единой публичной власти к этому времени продолжался уже в течение пятнадцати лет. Определенным промежуточным правовым итогом этого процесса явились два федеральных закона: новая, значительно обновленная и дополненная редакция Федерального закона № 184-ФЗ 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 и новый Федеральный закон № 131-Ф3 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ № 131) . Наконец, в связи с внесением в 2020 году поправок в Конституцию РФ начинается следующий этап в правовом оформлении единой публичной власти в России.
Основной целью данной статьи является исследование природы, функций и структуры публичной власти в России в связи с теми новыми нормами Конституции РФ, которые появились в ее содержании в результате поправок, внесенных в текст в 2020 году. Исследование этих аспектов конституционного реформирования представляется актуальным, поскольку после вступления в силу поправок начался и активно будет продолжаться процесс внесения поправок в действующие конституционные и федеральные законы, а также процесс принятия новых законов федерального уровня.
Понятие публичной власти давно разработано в правовой науке. Она определяется как власть, формально выделенная из общества и не совпадающая с населением страны. Публичный характер власти означает «общественный», «находящийся в распоряжении общества», «устроенный для общества», «не частный»; это разновидность социальной власти, которая признается публичной, так как:
— является реализацией объективных потребностей в обществе;
— организуется по территориальному принципу;
— выступает и действует от имени всего общества;
— призвана действовать в интересах общества;
— не носит личного характера;
— отражает те ценности, которые присутствуют в обществе;
— органы публичной власти и их должностные лица могут осуществлять правотворчество;
— нормы публичной власти носят универсальный характер;
— является открытой и доступной обществу посредством взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, через избирательные системы и др.
Таким образом, публичная власть как разновидность социальной власти — это власть, выделенная от народа и в конституционно-правовом порядке наделенная народом правом на осуществление полномочий от своего имени. В качестве организационно-правового института публичная власть — это власть органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые образуют единую систему публичной власти.
Содержанием деятельности публичной власти является осуществление публичных функций. В науке конституционного права под функциями публичной власти предлагается понимать «направления деятельности различных субъектов, главным образом государства и муниципальных образований, по удовлетворению публичного, то есть общественного интереса, признанного и охраняемого государством» [2, с. 7]. Деятельность данного института по своей природе носит властный характер, но эту характеристику не стоит абсо-
1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 09.11.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 09.11.2020) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
лютизировать. Поскольку целью осуществления публичной власти является поддержание общества и государства в состоянии стабильности и равновесия, то в деятельности публичной власти собственно властная деятельность сочетается с координирующей деятельностью в отношении тех социальных институтов, которые отличаются большей или меньшей степенью самоорганизации. Таким образом, следует согласиться с мнением Н. Л. Мальцева, который определяет функцию публичной власти более широко, чем в рамках традиционного управленческого подхода, и считает, что «функция публичной власти характеризует внешнюю сторону ее деятельности, направление систематического и целенаправленного воздействия на социальную среду для достижения поставленных целей в соответствии с предоставленными полномочиями» [4, с. 28]. Представляется, что именно такой подход лежит в основе конституционного регулирования функций публичной власти в России. Внесенные в Конституцию РФ поправки можно представить в качестве аргументации данного тезиса. В то же время подобное конституционное регулирование функций публичной власти вовсе не исключает традиционный управленческий подход к определению этих функций с выделением функций прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, управления и контроля. Также не может отрицаться традиционное деление функций на внешние и внутренние. И всё-таки современные вызовы, с которыми столкнулись современные государства, обусловленные экономическими кризисами, глобализацией, возрастающими социальными обязательствами и др., актуализировали концентрацию функций публичной власти на трех основных:
1. Обеспечение внутренней и внешней безопасности.
2. Обеспечение социальных стандартов жизни определенного уровня.
3. Обеспечение сохранения и воспроизводства публичной власти.
Полагаем, что сказанное в полной мере относится к Российской Федерации, поправки в Конституцию 2020 года только усилили такую актуализацию.
В последние десятилетия социальный запрос на безопасность в нашей стране очень высок. Данное обстоятельство предопределило первоначальное включение в Конституцию РФ норм о различных аспектах безопасности. Хотя непосредственно в Конституции РФ нет специальной нормы о безопасности, сам термин «безопасность» в первоначальном тексте Конституции РФ употреблялся десять раз для характеристики других правовых институтов. В частности, ст. 71 Конституции РФ в п. «м» отнесла безопасность к ведению Российской Федерации, а п. «б» и «д» ст. 72 Конституции РФ закрепили за совместным ведением РФ и ее субъектов обеспечение общественной и экологической безопасности. Поправкой в Конституцию РФ 2020 года п. «м» ст. 71 дополнен нормой об обязанности Российского государства обеспечивать безопасность личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных. Особо ценную категорию в обеспечении безопасности имеет конституционная норма, определяющая требование незыблемости территории Российского государства как основы национальной безопасности. Согласно п. 3 ст. 4 Конституции РФ «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». Следовательно, любые попытки нарушения территориальной целостности России, независимо от того, внешними или внутренними обстоятельствами они вызваны, следует квалифицировать как угрозу безопасности России. С учетом сказанного становится понятно, почему Конституция РФ не предоставляет каким-либо территориальным образованиям право одностороннего выхода из состава Российской Федерации. Поправка в ст. 67 Конституции РФ 2020 года усилила этот аспект обеспечения безопасности России и установила в п. 2.1 запрет на действия, «направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям». В целях обеспечения общественной и государственной безопасности
в п. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на подрыв безопасности государства. В ч. 3 ст. 37 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности.
Самостоятельную группу конституционных норм о безопасности составляют нормы, устанавливающие правовой статус государственных и иных органов, должностных лиц, обеспечивающих достижение целей в сфере безопасности. Поскольку систему обеспечения безопасности России как совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления возглавляет Президент РФ, то согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Данная конституционная норма носит универсальный характер и позволяет главе государства определять основные направления политики государства во всех сферах, в том числе в сфере обеспечения безопасности. Поправка в ч. 2 ст. 80 Конституции РФ 2020 года возложила на Президента РФ важные функции по обеспечению внутренней безопасности России, состоящие в поддержании гражданского мира и согласия в стране, а также в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти. Имея такие обязанности, Президент РФ при вступлении в должность после его избрания приносит народу присягу, в которой обязуется защищать безопасность государства (ч. 1 ст. 82 Конституции РФ).
Вторым конституционным органом в системе безопасности, который упомянут в п. «ж» ст. 83 Конституции РФ, является Совет Безопасности Российской Федерации. Его статус как конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности, сохранился.
Третьим конституционным органом в системе безопасности, статус которого в этой системе прямо установлен в Конституции РФ, является Правительство РФ. Согласно п. «д» ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ «осуществляет меры по обеспечению ... государственной безопасности. ».
Стремление граждан, различных социальных общностей, элит, властных структур сохранить себя привело в современной России, как и в других странах, к повышенным требованиям обеспечить их безопасность и определенный уровень социальной жизни, а также к согласию на ограничение некоторых своих индивидуальных и корпоративных прав ради достижения этих целей. В достаточно высокой степени обоснованность такого вывода подтверждается положительным восприятием в российском обществе поправок социальной направленности к Конституции РФ 2020 года и их одобрение на общероссийском голосовании 1 июля 2020 года. При публичном представлении поправок основное внимание было уделено именно этим изменениям, поэтому предложения по совершенствованию системы государственного управления были представлены как совершаемые в интересах большинства населения, поскольку эти изменения направлены на совершенствование социальной политики публичной власти. Выступая перед депутатами Государственной Думы РФ с представлением предлагаемых поправок в Конституцию РФ, Президент РФ подчеркнул, что предлагаемые поправки давно назрели, они нужны и будут полезны для страны, общества и наших граждан, потому что они направлены на то, чтобы расширить и конкретизировать социальные гарантии наших граждан, а значит, полнее раскрыть социальный характер нашего государства.
Вторая функция публичной власти связана с необходимостью не просто осуществлять социальную политику, а обеспечивать соблюдение социальных стандартов жизни
большинства граждан на определенном уровне. Большинство современных государств в силу прежде всего политических причин обеспокоены тем, чтобы был соблюден стандарт оказания социальных услуг и граждане чувствовали себя социально защищенными. При этом простого закрепления в конституции социального характера государства и основных направлений социальной политики оказывается недостаточно. Как отмечал председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, «судя по характеру многочисленных жалоб в Конституционный Суд, в настоящее время главным источником напряженностей в российском обществе является нерешенность социально-экономических проблем, в том числе недостаточная защита социальных прав граждан. Социологические исследования подтверждают, что ожидания и даже требования социальной справедливости выходят у населения на первый план и что несправедливости в разных сферах жизни воспринимаются людьми крайне болезненно» [3].
С учетом этих обстоятельств логичным выглядит развитие положений ст. 7 Конституции РФ о социальном государстве в многочисленных поправках социальной направленности, внесенных в Конституцию в 2020 году.
В развитие положений ч. 2 ст. 7 Конституции РФ об охране труда и здоровья людей поправка в ч. 5 ст. 75 Конституции РФ устанавливает, что Россия уважает труд граждан и обеспечивает защиту их прав. Государство гарантирует минимальный размер оплаты труда не менее величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по стране. Ч. 6 ст. 75 Конституции РФ гарантирует индексацию пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом, а ч. 7 той же статьи гарантирует обязательное социальное страхование, адресную социальную поддержку граждан и индексацию социальных пособий и иных социальных выплат. По данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ), в десятку самых значимых поправок в Конституцию РФ входит поправка об ответственности государства за защиту прав трудящихся и установление МРОТ не менее прожиточного минимума; 89 % россиян считают эту поправку важной.
Кроме того в Конституцию РФ внесена ст. 75.1, в которой закреплено: «В Российской Федерации создаются условия для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества, гарантируются защита достоинства граждан и уважение человека труда, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность». В связи с этим, в ч. 1 ст. 114 Конституции РФ дополнительно внесен п. «е.4», который относит к обязанностям Правительства РФ обеспечение реализации принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
В отношении охраны здоровья поправкой в пункт «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что в совместном ведении федеральной власти и субъектов РФ находится координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение. Ч. 1 ст. 132 Конституции РФ с учетом изменений гласит, что органы местного самоуправления самостоятельно обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи. По данным ВЦИОМ, абсолютное большинство россиян (95 %) заявили о важности этих поправок.
Еще один блок конституционных поправок развивает и конкретизирует социальные стандарты в отношении семьи и детства. В ч. 1 ст. 72 Конституции РФ внесен новый пункт
(«ж.1»), который устанавливает, что в совместном ведении России и субъектов РФ находится защита семьи, материнства, отцовства и детства, института брака как союза мужчины и женщины; создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях. В ч. 4 новой ст. 67.1 Конституции РФ закреплено, что дети являются важнейшим приоритетом государственной политики России. Государство создает условия, способствующие всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и уважения к старшим. Государство, обеспечивая приоритет семейного воспитания, берет на себя обязанности родителей в отношении детей, оставшихся без попечения. В п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ внесено дополнение о том, что Правительство России обеспечивает проведение в стране единой социально ориентированной государственной политики в области поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей.
Развивая положения ч. 2 ст. 7 Конституции РФ о государственной поддержке инвалидов и пожилых граждан, в ст. 75 Конституции РФ добавлен п. 6 о том, что в Российской Федерации формируется система пенсионного обеспечения граждан на основе принципов всеобщности, справедливости и солидарности поколений и поддерживается ее эффективное функционирование, а также осуществляется индексация пенсий не реже одного раза в год в порядке, установленном федеральным законом. Под словом «индексация» подразумевается повышение размера пенсии не ниже уровня инфляции. В ч. 1 ст. 114 Конституции РФ дополнительно внесен п. «в.2», в котором в качестве одного из важных направлений социальной политики, осуществляемой Правительством РФ, установлено обеспечение функционирования системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальной интеграции без какой-либо дискриминации, создании доступной среды для инвалидов и улучшении качества их жизни.
Обеспечить выполнение этих социальных обязательств Российскому государству будет очень непросто, поскольку современные государства мира уже сейчас сталкиваются с проблемами обеспечения качества жизни граждан в силу ограниченности ресурсов. Многие стандарты качества жизни в этих странах, как и в России, обеспечиваются за счет будущих поколений. Однако Россия — развивающееся государство, обладающее значительными потенциальными перспективами, и данное обстоятельство может явиться решающим фактором для оптимистичного прогноза выполнения социальной функции публичной власти.
Третьей основной функцией публичной власти в России следует обоснованно признать обеспечение сохранения и воспроизводства публичной власти. Данная функция не должна являться самоцелью, поскольку публичная власть организуется и осуществляется в общественных целях и предполагает определенную организацию жизни общества, тем самым обеспечивая выполнение первых двух функций публичной власти. Однако успешным осуществлением функции сохранения и воспроизводства публичной власти последняя обеспечивает легитимность и преемственность самой власти.
На современном этапе развития российского общества и государства важным проявлением заботы о безопасности общества и государства становится востребованная самим обществом потребность не только в стабильности, но и в преемственности и воспроизводстве легитимной публичной власти, которая рассматривается в обществе в качестве ключевого гаранта общей стабильности. В связи с этим выглядит неудивительной ситуация, когда на фоне дополнительно закрепляемых в Конституции РФ социальных гарантий в российском обществе положительно отнеслись к конституционной поправке, закрепившей дополнительные гарантии сохранения и воспроизводства публичной власти. Такие изме-
нения и дополнения были восприняты в обществе как необходимые меры по укреплению государства, поскольку до настоящего времени в российском обществе именно государство в основном воспринимается как основной гарант сохранения и обеспечения социального статуса личности. Отсутствие гарантированного и предсказуемого воспроизводства публичной власти оценивается в обществе как опасная ситуация, которая может привести к замене политического курса и стремлению новых властных структур начать функционирование публичной власти с чистого листа. У многих российских граждан еще свежи в памяти события 90-х годов ХХ века, они устали от трех десятилетий реформ и опасаются даже приближаться к той ситуации, которая сложилась в начале реформ.
Поправкой в Конституцию РФ внесена новая ст. 67.1, в которой подчеркивается преемственность Российской Федерации по отношению к прошлому Российского государства: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация является правопреемником Союза ССР на своей территории, а также правопреемником (правопродолжателем) Союза ССР в отношении членства в международных организациях, их органах, участия в международных договорах». Тем самым подчеркивается стремление публичной власти к продолжению исторического пути России. Другая поправка дополнила ст. 67 Конституции РФ п. 2.1, в котором устанавливаются дополнительные гарантии сохранения пространственных пределов осуществления публичной власти: «Действия (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям не допускаются». Это дополнение согласуется с конституционно установленными ограничениями ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, запрещающей создание и деятельность общественных объединений, чьи цели и действия направлены на нарушение целостности Российской Федерации, а также с положениями ч. 3 ст. 4 Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
Второй важной новацией в содержании Конституции РФ является объединение всех основных компонентов публичной власти в рамках единой власти, организованной и функционирующей на основе общих конституционных принципов для достижения общих целей. Введенная в Конституцию РФ категория «единая система публичной власти» (ст. 71, 80, 132) базируется на основополагающих понятиях «государственность» и «государство», означающих политическое объединение многонационального российского народа в рамках единой политической организации. Суверенная власть этого политического союза функционирует как единое целое в конкретных организационных формах, установленных Конституцией РФ в ст. 5, 10, 11 и 12, и в целях, закрепленных в ст. 18, 75, 75.1, 80, 114, 132 Конституции РФ.
Одной из наиболее обсуждаемых конституционных новаций в этой части явилось конституционное объединение государственной и муниципальной власти в единую публичную власть. В связи с этим отметим, что, во-первых, Конституция РФ до поправки 2020 года содержала нормы, предусматривающие единство этих властей в силу того, что они обладали функциональным единством и осуществляли взаимодействие различных уровней публичной власти для достижения общих целей во благо граждан. Поэтому уже в первоначальной редакции Конституции РФ содержалась норма, предусматривающая возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Эта норма использовалась и обеспечивала взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти для
наиболее эффективного решения общих задач, как непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципальных образований, так и по участию местного самоуправления в выполнении тех или иных, имеющих государственное значение, публичных функций на соответствующей территории. Во-вторых, политический, экономический и правовой процессы объединения этих уровней публичной власти продолжаются с 2003 года в связи с принятием ФЗ № 131 в рамках законодательного закрепления вопросов местного значения на федеральном уровне, межуровневого взаимодействия, отмены выборов мэров городов, возможности осуществления компетенции местного самоуправления органами государственной власти, субсидирования функций местного самоуправления, делегирования и перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти и т. д. Наконец, в последние годы во многих субъектах РФ широкое распространение получила практика укрупнения муниципальных образований. Объединение поселений в один большой по числу населения и территории городской или муниципальный округ приводит к тому, что объединяемые поселения утрачивают свои собственные органы власти, бюджет, нормативно-правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. В результате этой практики поселенческая модель имеет тенденцию к значительному сокращению. Реальное местное самоуправление всё более сосредоточивается в небольших территориальных коллективах поселенческого уровня. Поэтому вполне объяснимо появление в ФЗ № 131 нормы о старосте сельского населенного пункта. Укрупнение муниципальных образований объективно способствует более тесному взаимодействию уровней публичной власти при решении общих задач. При этом предполагается, что укрупнение способствует повышению эффективности управления на муниципальном уровне, позволяет добиться экономии бюджетных средств за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов. Россия не оригинальна в этих попытках повысить эффективность местной власти, однако подобный опыт зарубежных стран показал, что такие изменения дают весьма недолговечный и скромный эффект, да еще и создавая при этом определенные сложности для жителей реорганизованных территорий в аспекте качественного предоставления различных муниципальных услуг и самоуправления. Тем не менее, согласно новой редакции ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В связи с этим поправка в ст. 133 Конституции РФ установила, что органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти при выполнении публичных функций. С учетом общей тенденции развития местного самоуправления следует ожидать, что в ближайшем будущем в деятельности органов местного самоуправления (особенно на втором, более высоком, уровне) осуществление публичных функций будет занимать всё большее место. Органы местного самоуправления и дальше будут продолжать утрачивать независимость и самостоятельность, всё в большей степени превращаясь в нижний иерархический уровень публичной власти. Поскольку финансовых ресурсов у местного самоуправления как было, так и остается недостаточно для решения вопросов местного значения, то органы государственной власти, осуществляя публичные функции, будут принимать решения и делегировать в определенной части выполнение обязанностей по их реализации на уровень местного самоуправления, предоставляя для их выполнения материальные ресурсы. Таким образом, можно предположить, что местное самоуправление будет иметь тенденцию к всё большему превращению из собственно самоуправления в нижний уровень публичной власти.
Третья существенная новация в обеспечении воспроизводства публичной власти состоит в многочисленных изменениях и дополнениях в Конституцию, касающихся системы органов государственной власти и их взаимоотношений с Президентом РФ. Не ставя перед собой цели детального анализа этих многочисленных изменений, отметим, что многие из них фактически направлены на укрепление единства публичной власти, возглавляемой главой государства, который, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти». Тем самым конституционные поправки способствуют сохранению и воспроизводству единой публичной власти.
Выводы. Поправка в Конституцию России, внесенная федеральным конституционным законом РФ в 2020 году, ввела в ее содержание категорию «публичная власть», которая, являясь выделенной от народа в виде совокупности органов государственной власти и органов местного самоуправления, образует единую систему. Основным содержанием деятельности публичной власти является осуществление публичных функций, состоящих в обеспечении безопасности, социальных стандартов жизни населения, преемственности и воспроизводства самой публичной власти. Поправки в Конституцию РФ 2020 года нацелены на повышение гарантированности эффективного осуществления этих функций публичной власти.
Библиографический список
1. Авакьян С. А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. № 4 (33). С. 7-13.
2. Жилина С. Б. Правовое обеспечение исполнения коммерческими банками публичных функций в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.
3. Зорькин В. Д. Буква и дух Конституции // Российская газета. 2018. 9 октября. № 226.
4. Мальцев Н. Л. К вопросу о понятии «функции публичной власти» // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2009. С. 25-33.
5. Путин: вертикаль между местной и госвластью должна быть, но в рамках Конституции [Электронный ресурс] // ТАСС. Новости в России и мире. 22.10.2019. URL: https://tass.ru/politika/ 7027947 (дата обращения: 10.11.2020).
