CC BY
96УДК 34 DOI 10.24411/2687-0185-2020-10042
ББК 67 © В.И. Забавка, В.Е. Хазова, 2020
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РАМКАХ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ЕДИНОЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Владимир Иванович Забавка,
старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права, кандидат юридических наук, Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: office@unity-dana.ru Виктория Евгеньевна Хазова,
доцент кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса, кандидат юридических наук Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: x.victoria@yandex.ru
Аннотация. В статье анализируются вопросы, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления в Российской Федерации, обозначены современные тенденции развития местного самоуправления в рамках конституционного реформирования в системе публичной власти, определено взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в указанной сфере деятельности.
Ключевые слова: Конституция РФ, государство, закон, органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, местное самоуправление, органы местного самоуправления, публичная власть.
CURRENT TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION WITHIN THE FRAMEWORK OF CONSTITUTIONAL REFORM IN THE SYSTEM OF UNIFIED PUBLIC AUTHORITY
Vladimir I. Zabavka,
Senior Lecturer of the Department of Constitutional fnd Municipal Law, Candidate of Legal Sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: office@unity-dana.ru Victoria E. Khazova,
Associate Professor of Civil and Labor Law, Civil Procedure, Candidate of Legal Sciences Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
E-mail: x.victoria@yandex.ru
Abstract. The article analyzes issues related to the organization and activities of local self-government in the Russian Federation, identifies current trends in the development of local self-government in the framework of constitutional reform in the system of public power, defines the interaction of state authorities and local self-government in this area of activity.
Keyword: Constitution of the Russian Federation, the state, the law, public authorities, public authorities of subjects of the Russian Federation, local self-government, local self-government bodies, public authority.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Забавка В.И., Хазова В.Е. Современные тенденции развития местного самоуправления в Российской Федерации в рамках конституционного реформирования в системе единой публичной власти. Криминологический журнал. 2020;(3):8-12.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосование 12 декабря 1993 г. [1], закрепила основные принципы организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации, в которой указано, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя и осуществляется на всей территории Российской Федерации, а также содержит отдельную главу о местном самоуправлении (ст. 130-133) [2].
Европейская хартия местного самоуправления, принятая 15 октября 1985 г. Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 г.) содержит положения, направленные на обеспечение гарантий МСУ [3]:
• принцип МСУ должен быть признан во внутреннем законодательстве, по возможности в конституции государства;
• финансовые средства органов МСУ должны быть соразмерны представительным им по конституции или по закону полномочиям;
• в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно касающихся органов МСУ, с ними должны проводиться консультации, насколько это возможно, заблаговременно и в соответствующей форме;
• органы МСУ имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения, закрепленных конституцией и законодательством страны принципов МСУ
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается понятие местного самоуправления [4]. Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [5].
Содержание ч. 1 ст. 130 Конституции РФ непосредственно связано со ст. 3 Конституции РФ, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, и ст. 12, признающей и гарантирующей местное самоуправление как конституционный институт, а также с другими статьями, в которых закреплены отдельные функции и полномочия органов местного самоуправления (ст. 8, 9, 15, 18, 24), права и свободы граждан (ст. 32, 33, 40, 41, 43, 46, 68). Тем самым, на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти — власти народа для решения вопросов местного значения [6].
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя, поскольку закрепляется в Конституции Российской Федерации (ст. 3, 8, 9, 12, 15 гл. 1), которая регулирует вопросы, относящиеся к основам конституционного строя. Речь идет о следующих конституционных положениях: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); в Российской Феде-
рации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15) [7].
Право граждан на осуществление местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ) конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законом определены пределы его осуществления (городские, сельские поселения и другие муниципальные образования); формы реализации этого права (прямое волеизъявление, через выборные и другие органы местного самоуправления) [8].
Федеральный закон закрепил равные права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Граждане России вправе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления [9], иметь равный доступ к муниципальной службе, а также право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления [10].
Право граждан на осуществление местного самоуправления конкретизируется в региональном законодательстве [11].
Понимание принципов деятельности населения по решению вопросов местного значения закреплено в ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, в которой сказано, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Самостоятельность муниципальной власти выражается в обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в Конституции России
(ст. 12): «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Структура этих органов определяется населением самостоятельно (ст. 131 Конституции). Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти проявляется в обязательности исполнения расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями (независимо от их организационно-правовых форм), органами местного самоуправления и гражданами всех решений, принятых путем прямого волеизъявления населения, а также решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий [12].
Самостоятельный характер местной власти выражается в наличии собственных предметов ведения местного самоуправления и полномочий, которыми обладают органы местной (публичной) власти. Следует отметить, что вопросы местного значения — это совокупность дел, которые, во-первых, нацелены на обеспечение оптимальной жизнедеятельности низовых территориальных коллективов жителей, а во-вторых, решаются этими коллективами самостоятельно или посредством органов местного самоуправления [13].
Конституция России не определяет конкретного перечня таких вопросов, а лишь называет некоторые из них. Так, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения (ст. 132).
В гл. 3 ФЗ «Об общих принципах...» закреплены вопросы местного значения, а также право органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, указав, что «муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти». Предметом местного самоуправления могут быть и иные государственные дела, вопросы государственного значения. Так, в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 132) органы местного само-
управления могут наделяться отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств [14].
Вопрос о положении местного самоуправления в государстве в теории муниципального права является дискуссионным. С одной стороны, государственная власть и местное самоуправление — разные формы единой власти народа (ст. 3 Конституции РФ), но они взаимодействуют между собой. Местное самоуправление не может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть абсолютно независимым от государства. Ведь, по существу, интересы государственные и местные — это общие интересы страны [15].
Местное самоуправление как политико-правовая категория представляет такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому управленческому процессу вообще и государственному в частности. Поэтому все теории местного самоуправления, в сущности, отличаются друг от друга одним — оценкой взаимосвязи местного самоуправления с государственной властью [16].
Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействии органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями [17].
Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного института [18].
Государственная политика в этой сфере — это дальнейшее совершенствование и повышение эффективности деятельности местного самоуправления как необходимого условия для становления экономики и социального развития демократического государства [19]. Основными из них являются: обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления; создание условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления; государственные гарантии местного самоуправления и др. [20].
В рамках конституционного реформирования, в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 20020 г. № 1-ФКЗ «О совершен-
ствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [21], в частности, в Конституцию РФ внесены существенные поправки, касающиеся вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
Статья 131: а) ч. 1 изложена в новой редакции: «Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иныгх местныгх традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом»;
б) дополнена ч. 1.1 следующего содержания: «Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом»;
в) ч. 2 изложена в следующей редакции: «Изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий в порядке, установленном федеральным законом»;
г) дополнена ч. 3 следующего содержания: «Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом».
Статья 132: а) ч. 1 изложена в следующей редакции: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, решают иные вопросы местного значения, а также в соответствии с федеральным законом обеспечивают в пределах своей компетенции доступность медицинской помощи» [22].
б) ч. 2 изложена в следующей редакции: «Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными
полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовым средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
в) дополнена ч. 3 следующего содержания: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Статья 133 изложена в следующей редакции: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [23].
Внесенные в Конституцию РФ поправки существенно изменят конституционно-правовой статус, как органов государственной власти, так и местного самоуправления, согласно которых они входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [24]. Из ст. 132 Конституции РФ исключена одна из функций местного самоуправления — охрана общественного порядка. И это логично, так как обеспечение общественной безопасности в стране возложено на другие структуры — правоохранительные органы [25].
Таким образом, Конституция РФ в рамках конституционного реформирования закрепляет наиболее важные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местного самоуправления, его роль в механизме осуществления народовластия, как правовые и организационные основы деятельности населения по решению вопросов местного значения.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г.
№ 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н. и др. Муниципальное право России: Учебник. 9-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
3. Европейская хартия местного самоуправления. Принята 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
4. Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 23 мая 2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Воробьев В. Ф., Забавка В.И., Дурнев В. С. и др. Глоссарий по учебной дисциплине «Конституционное право». М., 2020.
6. Харламов С.О., Егоров С.А., Ларина Л.А. и др. Конституционное право России. М., 2020.
7. Харламов С.О., Егоров С.А., Ларина Л.А. и др. Конституционное право России (теоретические и правовые основы). М., 2019.
8. Чихладзе Л.Т., Эриашвили Н.Д., Зиборов О.В. и др. Местное самоуправление: вопросы теории и практики. М., 2018.
9. Егоров С.А., Хазова В.Е., Хазов Е.Н. Основные направления конституционно-правового обеспечения политических прав и свобод граждан федеральными органами государственной власти в России. В сб.: Актуальные проблемы развития конституционализма: Мат. науч.-метод. семинара. М., 2018. С. 36-43.
10. Хазов Е.Н., Харламов С.О., Егоров С.А. и др. Конституционное право России: Учеб.-метод. пособие. М., 2018.
11. Забавка В.И. Система требований к законодательству: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
12. Эбзеев Б.С., Бялкина Т.М., Бышков П.А. и др. Актуальные проблемы муниципального права. М., 2018.
13.Маилян С.С., Зиборов О.В., ЭриашвилиН.Д. и др. Правоведение. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
14. Хазов Е.Н., Егоров С.А., Ларина Л.А. и др. Муниципальное право России: Учеб.-метод. пособие. М., 2017.
15. Горшенева И.А., Богданов А.В., Зинчен-ко Е.Ю. и др. Теоретические и правовые основы муниципального права в определениях и схемах (особенная часть). Новосибирск, 2019.
16. Воробьев В.Ф., Дурнев В.С., ЕвсееваИ.Г. и др. Глоссарий по учебной дисциплине «Муниципальное право». М., 2020.
17. Лучин В. О., Эбзеев Б. С., Хазов Е.Н. и др. Конституционное право России. 10-е изд., перераб. и доп. М., 2019.
18. Уткин Н.И., Меньшиков А.В., Муталиева Л.С. и др. Правоведение: Учебник для военных вузов / Под ред. О. Ю. Ефремова. СПб., 2015.
19. Забавка В.И. Система требований к законодательству: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
20. Харламов С.О. Гарантии местного самоуправления. М., 2000.
21. Федеральный Конституционный Закон от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
22. Хазов Е.Н., Хазова В.Е., Шакун Н.В. и др. Конституционно-правовое обеспечение социальных прав и свобод человека и гражданина в России. Новосибирск, 2020.
23. Хазов Е.Н., Хазова В.Е. Юридические гарантии прав и свобод человека и гражданина и механизм их реализации // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 5. С. 120-123.
24. Габричидзе Б.Н., Эриашвили Н.Д., Белоновский В.Н. и др. Система органов государственной власти России: Учеб. пособие. М., 2015.
25. Забавка В.И. Требования к законодательству: постановка проблемы и методология ее решения // История государства и права. 2009. № 21. С. 36-38.
