CC BY
63
58
Раздел 4. Частное право, договорное регулирование
Раздел 4. Частное право, договорное регулирование
ПУБЛИЧНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ УПРАВЛЯЮЩЕй КОМПАНИИ
ПО ДОГОВОРУ ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИМУЩЕСТВОМ, СОСТАВЛЯЮЩИМ целевой капитал
Е.Г. Комиссарова
(профессор кафедры правовой подготовки сотрудников ОВД Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России, доктор юридических наук,
профессор; 8 (3452) 59-84-37)
Автор анализирует нормы административного и уголовного законодательства, направленные на установление ответственности доверительного управляющего по нормам Закона о целевом капитале, исследуя их соотношение с нормами об ответственности в гражданском праве и нормами о «статусной» ответственности управляющей компании согласно актам локального нормотворчества.
Ключевые слова: целевой капитал, публично-правовая ответственность, управляющая компания, инсайдерская информация, манипулирование рынком, неисполнение обязанностей по предоставлению информации.
Одна из причин недостаточной конкурентоспособности социальной сферы, именуемой «третьим сектором» экономики, состоит в недостаточном ее финансировании. Поиск рыночных механизмов, которые бы обеспечивали возможность дополнительного финансирования некоммерческих организаций социальной направленности, привел к появлению такого правового явления, как целевой капитал. Идейная основа этого явления, вслед за европейскими странами, основана на необходимости использования частной собственности для решения социальных вопросов. Юридические механизмы ее реализации сформулированы в принятом 30 декабря 2006 г. Федеральном законе № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» (далее - Закон о целевом капитале) [1]. С принятием этого закона перечень уже известных источников формирования имущественных активов некоммерческих организаций, установленный в ст. 26 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [2], пополнился еще одним
- доходом от целевого капитала.
Сущностная специфика всякого капитала как экономической категории в экономических трудах всегда сводится к «сто-
имости, приносящей прибавочную стоимость», к функциям накопления, мотивации воспроизводства, обеспечения оптимизации инвестиционных процессов. В связи с этим главное назначение капитала - в способности создавать доход.
В своем экономическом назначении аналогичной оказывается и природа целевого капитала, как капитала неприкасаемого, то есть недоступного для расходов, назначение которого состоит в создании дополнительного дохода, направляемого на строго определенные цели, без употребления самого капитала на текущие нужды его обладателя. Отсюда множество синонимических единиц, используемых по отношению к понятию «целевой капитал» за пределами права: капитал ресурсный, вечный, специальный, целевой дар. Все эти понятия сегодня объединяются в одно родовое, заимствованное из зарубежной экономической науки, - «эндаумент», раскрываемое как долгосрочное имущественное вложение для обеспечения финансовой устойчивости некоммерческой организации.
Немногочисленные примеры из российского прошлого, свидетельствующие о фактах целевого дарения, не позволили сформировать законодательную основу для такого вида отношений. Вплоть до момен-
Юридическая наука и правоохранительная практика та принятия Закона о целевом капитале эти отношения поглощались отношениями благотворительности, регулирование которых заканчивается принятием пожертвования на определенные нужды. Более сложно «устроены» отношения, связанные с использованием целевого капитала, и это придает им существенную специфику. Она в том, что суммы пожертвований, поступившие на формирование целевого капитала, не используются «здесь и сейчас», а аккумулируются в инвестиционный актив, претендующий на приращение. Возможность приращений по Закону о целевом капитале может быть реализована только одним способом - путем передачи сформированного актива в доверительное управление на основании договора между некоммерческой организацией - учредителем управления и управляющей компанией - доверительным управляющим. Данная форма управления находится в сфере гражданско-правового регулирования и относится к группе обязательств по оказанию услуг. Ее потенциал, небезболезненно и не без ошибок, вошел в российское законодательство, выступив одной из форм экономического профессионального посредничества. Наибольшее распространение доверительное управление получило с развитием инвестиционного законодательства. Сегодня эти отношения распространены не только в сфере корпоративного капитала, но и в сфере финансового и фондового капиталов, способствуя реализации задачи прибыльности и эффективности использования финансового имущества.
По опыту зарубежных государств, использующих доход от целевого капитала как полноценный источник финансирования части некоммерческих организаций социальной сферы, главная цель доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, - защита его от инфляции и максимизация доходов в процессе управления им.
Согласно Закону о целевом капитале, по договору доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, некоммерческая организация - собственник целевого капитала передает денежные средства, полученные на формирование
целевого капитала, и денежные средства, ценные бумаги, недвижимое имущество, полученные на пополнение целевого капитала, в доверительное управление доверительному управляющему - управляющей компании, а управляющая компания обязуется осуществлять доверительное управление имуществом, составляющим целевой капитал, в интересах данной некоммерческой организации. Несмотря на специальный характер норм Закона о целевом капитале, его нормы, направленные на регулирование отношений из данного договора, во многом дублируют нормы Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ), и их специфика оказывается незначительной. В итоге общая характеристика договора доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, сводится к следующему: доверительный управляющий обязан действовать в интересах собственника - учредителя управления (статья 1012 ГК РФ); учредитель управления не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность управляющего по управлению имуществом; полномочия доверительного управляющего состоят в праве совершать любые юридические и фактические действия, однако сущностные ограничения этих действий проистекают из текста договора и действующего законодательства; договор всегда срочный, его минимальный срок - 10 лет; весь учет доверенного имущества доверительный управляющий обязан отражать в обособленных регистрах бухгалтерского учета, в собственном учете доверительный управляющий отражает только вознаграждение за доверительное управление имуществом, а также собственные расходы, понесенные в результате исполнения договора доверительного управления.
Ключевой фигурой в процессе управления является управляющая компания. Этот субъект в Законе о целевом капитале персонифицирован. Персонификация субъекта на стороне доверительного управляющего выступает свидетельством того, что управление целевым капиталом предполагает участие не всякого управляющего, а квалифицированного. Во-первых, это должны быть коммерческие юридические
лица (предприниматели), созданные в организационно-правовой форме акционерного общества или общества с ограниченной (дополнительной) ответственностью. Во-вторых, для осуществления своей деятельности, виды которой применительно к Закону о целевом капитале перечислены в п. 1 ст. 15 Закона о целевом капитале, они должны иметь лицензию. Обязанность лицензирования деятельности управляющего проистекает из тех функций, которые он осуществляет с таким инвестиционным активом, как целевой капитал. Это деятельность по управлению ценными бумагами, денежными средствами, предназначенными для совершения сделок с ценными бумагами и (или) заключение договоров, являющихся производными финансовыми инструментами. Отсюда специальный статус доверительного управляющего, который, согласно ст. 5 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» [3] (далее - Закона о рынке ценных бумаг), именуется профессиональным участником рынка ценных бумаг.
Широкое использование института доверительного управления в современной экономике, стремление законодателя обеспечить действие принципов надежности, ликвидности, доходности и диверсификации в управлении всякими инвестиционными активами ставят вопрос о совершенстве и работоспособности норм, устанавливающих ответственность управляющей компании по договору доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал. По Закону о целевом капитале, эти нормы установлены в ГК РФ, в договоре доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, самом Законе о целевом капитале и в нормах «иных федеральных законов».
Ответственность, которая может наступить по нормам ГК РФ и по условиям договора доверительного управления, - это ответственность одной стороны перед другой, или ответственность по нормам частного права. В отличие от других видов юридической ответственности, гражданско-правовая ответственность направлена только на имущественную сферу управляющей
Раздел 4. Частное право, договорное регулирование компании, а потому, согласно нормам ГК РФ (ст. 15), выражается, главным образом, в убытках, которые несет некоммерческая организация как учредитель управления за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора доверительного управления.
Как уже отмечено выше, управляющая компания, кроме гражданско-правового, имеет и другой статус - статус профессионального участника рынка ценных бумаг. Эта самая статусность доверительного управляющего не позволяет «удерживать» вопрос о его ответственности только в рамках гражданско-правового поля. Отсюда значителен и разнообразен перечень норм, устанавливающих ответственность управляющей компании за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по договору доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал.
Как установлено в п. 3 ст. 17 Закона о целевом капитале, ответственность управляющей компании наступает по нормам «иных федеральных законов». Перечень таких законов с учетом сферы деятельности управляющей компании по управлению целевым капиталом весьма значителен, как и разнообразны составы правонарушений, относящиеся к разным отраслям права.
Так, иные меры ответственности, не относящиеся к гражданско-правовым, предусмотрены в нормах Закона о рынке ценных бумаг (ст. 51), Федерального закона от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г.) «О защите прав и интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» [4], Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты» [5], Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (в ред. от 1 июля 2011 г.) «О защите конкуренции» [6]. В этом же ряду нормы Уголовного кодекса РФ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Подобная множественность норм, устанавливающих ответственность управляющей компании, ставит вопрос об их анализе и соотношении. Вопрос оказывается актуальным еще
Юридическая наука и правоохранительная практика и потому, что указанные виды публичной ответственности могут наступить не только вместе с ответственностью гражданско-правовой, но и, так называемой, статусной ответственностью, которая для профессиональных участников рынка ценных бумаг может наступить перед организаторами торговли и саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг (ст. 48 Закона о рынке ценных бумаг) по тем основаниям, которые установлены в их локальных нормативных актах. Такими актами могут быть Правила допуска участника рынка ценных бумаг к торгам, Правила допуска к торгам ценных бумаг, Правила заключения и сверки сделок и др. Согласно этим локальным актам, принимаемым для регулирования «внутренних» отношений организаторов торговли и профессиональных участников рынка ценных бумаг, в числе составов правонарушений могут быть указаны: непредставление участником торгов информации по запросу органа или уполномоченного лица биржи; непредставление сведений по обязательной отчетности; несоблюдение условий заключения или гарантии исполнения сделки, в том числе заключенной от имени клиента; злоупотребление, выразившиеся в недобросовестном использовании имени биржи, несоблюдение установленного документами биржи режима предоставления и использования документов и информации (информационных ресурсов); нарушение порядка ценообразования (манипулирование ценами) и др.
Диапазон мер такой ответственности может включать в себя как штрафные санкции, так и меры ограничительного характера (приостановление доступа к торгам, запрет допуска к торгам, исключение из состава участников торгов). Цель этих мер состоит в обеспечении соблюдения стандартов и правил осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Эта ответственность носит самостоятельный характер и не может относиться ни к уголовной, ни к дисциплинарной ответственности. Во-первых, потому что субъектом такой ответственности является юридическое лицо - управляющая компа-
ния, в то время как субъектами уголовной и дисциплинарной ответственности могут быть только физические лица. Во-вторых, уголовная ответственность наступает за совершение преступления, состав которого предусмотрен нормами УК РФ, и лицо может быть привлечено к уголовной ответственности только судом. Если говорить об ответственности административной, то эта ответственность, как и уголовная, наступает перед государством за административный проступок, предусмотренный нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее
- КоАП РФ).
Одним из главных принципов функционирования современного фондового рынка, обеспечивающим ему информационнофинансовую прозрачность и стабильность, является обязанность профессиональных участников рынка ценных бумаг предоставлять информацию, предусмотренную нормами соответствующих законов, инвесторам и контролирующим органам. В силу этого, ст. 7 Закона о рынке ценных бумаг установлена обязанность по раскрытию и предоставлению информации. Под предоставлением информации, согласно данному закону, понимается обеспечение ее доступности определенному кругу лиц в соответствии с процедурой, гарантирующей ее нахождение и получение этим кругом лиц.
Установленный законодательством порядок предоставления информации в настоящее время подлежит уголовно-правовой охране. В связи с этим Федеральным законом от 4 марта 2002 г. № 23-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации в части усиления уголовной ответственности за преступления на рынке ценных бумаг» [7] в действующий Уголовный кодекс РФ введена ст. 185.1, устанавливающая уголовную ответственность за злостное уклонение от предоставления инвестору или контролирующему органу информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах. Субъектами преступления являются руководители организаций эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также граждане, за-
регистрированные в качестве предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, указанные в Федеральном законе о рынке ценных бумаг, которые в силу своего положения обязаны уведомить инвестора или контролирующий орган путем предоставления им информации, не относящейся к общедоступной. Основанием для наступления данного вида ответственности является преднамеренное и умышленное уклонение от раскрытия или предоставления информации, либо предоставление заведомо неполной или ложной информации, вследствие чего был причинен крупный ущерб инвесторам или государству. Инвестором, по нормам данной статьи, может выступать некоммерческая организация, в интересах которой действует на финансовом рынке управляющая компания.
Административная ответственность за нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг установлена ст. 15.19 КоАП РФ. Назначение административного наказания юридическому лицу - управляющей компании, не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Единственным административным наказанием за нарушение законодательства о рынке ценных бумаг, предусмотренных КоАП РФ, является штраф.
Уголовно наказуемым деянием признаются действия, направленные на манипулирование рынком (ст. 185.3 УК РФ). Указанная норма, введенная в текст УК РФ 30 октября 2009 г. Федеральным законом № 241-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и ст. 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» [8], направлена на обеспечение запретов, введенных Законом о рынке ценных бумаг. Понятие «манипулирование на рынке ценных бумаг» было сначала введено в Закон о рынке ценных бумаг в 2009 г. а затем изъято из него в связи
Раздел 4. Частное право, договорное регулирование с принятием Федерального закона «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты». Согласно ст. 5 указанного закона, действия по манипулированию рынком представляют собой умышленное распространение через средства массовой информации, в том числе электронные, информационнотелекоммуникационные сети (включая сеть «Интернет»), заведомо ложных сведений или совершение операций с финансовыми инструментами, иностранной валютой и (или) товарами либо иные умышленные действия, запрещенные законодательством Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Эти действия влекут за собой уголовную или административную ответственность в случаях существенного отклонения цены, спроса, предложения или объема торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром по сравнению с уровнем цены, спроса, предложения или объема торгов такими финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром, который сформировался бы без учета действий, предусмотренных настоящей статьей.
Субъектами уголовной ответственности по ст. 185.3 УК РФ являются уполномоченные лица управляющих компаний. Если действия по манипулированию рынком не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, то по ст. 15.30 КоАП РФ на юридическое лицо может быть наложена административная ответственность в виде штрафа в размере суммы излишнего дохода либо суммы убытков, которых юридическое лицо избежало в результате манипулирования рынком, но не менее семисот тысяч рублей.
С 31 июля 2013 г. вступает в действие ст. 185.6 УК РФ об уголовной ответственности за неправомерное использование инсайдерской информации. Понятие инсайдерской (внутренней) информации установлено в законе «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком
Юридическая наука и правоохранительная практика и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В Законе определен перечень лиц, которые осуществляют раскрытие инсайдерской информации. В их числе поименованы управляющие компании, осуществляющие деятельность на рынке ценных бумаг. Объективная сторона состава преступления, предусмотренного ст. 185.6, состоит в неправомерном использовании инсайдерской информации.
Порядок установления видов информации, относящейся к инсайдерской, условия и порядок доступа к ней даны в Информационном письме Федеральной службы по финансовым рынкам от 27 января 2011 г. (документ официально опубликован не был). Обязательными условиями для обеспечения конфиденциальности такой информации названы: разработка и утверждение порядка доступа к инсайдерской информации, правил охраны ее конфиденциальности; создание (определение, назначение) структурного подразделения (должностного лица), в обязанности которого входит осуществление контроля; обеспечение условий для беспрепятственного и эффективного осуществления созданным (определенным, назначенным) структурным подразделением (должностным лицом) своих функций. Кроме того, необходимо вести список инсайдеров; уведомлять лиц, включенных в список инсайдеров, об их включении в такой список; передавать список инсайдеров организаторам торговли, через которых совершаются операции с финансовыми инструментами.
Ответственность за неправомерное использование инсайдерской информации, если эти действия не носят характера уголовно наказуемого деяния, может наступить по ст. 15.21 КоАП РФ. Субъектом ответственности по данной норме может быть юридическое лицо, на которое налагается штраф в размере суммы излишнего дохода либо суммы убытков, которых оно избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации.
По Федеральному закону от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»
профессиональный участник, предлагающий инвестору услуги на рынке ценных бумаг, обязан предоставить ему необходимую информацию: копию лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; копию документа о государственной регистрации профессионального участника в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя; сведения об органе, выдавшем лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг (его наименование, адрес и телефоны); сведения об уставном капитале, о размере собственных средств профессионального участника и его резервном фонде и др. Обязанности по информационному обеспечению некоммерческой организации как учредителя управления лежат на управляющей компании и при приобретении ею ценных бумаг, и при их отчуждении. Невыполнение такой обязанности со стороны управляющей компании влечет за собой административную ответственность по ст. 15.19 КоАП РФ.
1. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 38.
2. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3. Ст. 145.
3. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17. Ст. 1918.
4. Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 10. Ст. 1163.
5. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31. Ст. 4193.
6. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31 (ч. 1) Ст. 3434.
7. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 10. Ст. 966.
8. Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 44. Ст. 5170.
